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改革开放前的计划生育政策虽然列入国家计划，但主要是避孕宣传和节育指导，没有实施约束性较强的生育政策，人口增长率下降主要是三孩及以上多孩生育率的下降，另外由于育龄妇女数量大，导致人口数量增长势头强劲。同时，在当时的体制下，大锅饭、平均主义使得养育孩子的成本大部分由社会承担，生育成本还没有成为制约家庭生育孩子重要因素。人口压力持续，1978年总人口达到9.6亿。国家意识到，不采取更加强制性的措施，难以让高速奔跑的人口列车刹车。1980年代确定了经济发展 “翻两番”和“三步走”的战略方针，为实现这个目标，也需要进一步控制人口数量。

高度集中统一的计划体制，使得强制性的计划生育成为必然的历史性政策安排。回顾历史，直到今天，人们对当时生育率已经大幅度下降的情况下却开始实施更加严格的计划生育政策，仍然存在争议和感到不解。但是，我国生育政策演进过程中确实是实施了约束性的生育政策，其标志就是1980年中共中央《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》。《公开信》向全国人民发出号召，提倡一对夫妇只生育一个孩子。“在今后二三十年内，必须在人口问题上采取一个坚决的措施，就是除了在人口稀少的少数民族地区以外，要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，以便把人口增长率尽快控制住，争取全国总人口在本世纪末不超过12亿。”

《公开信》也分析了这种严格生育政策即一对夫妇只生育一个孩子将来会出现一些新的问题，例如人口的平均年龄老化、劳动力老化、劳动力不足、男性数目多过女性、一对青年夫妇供养的老人会增加等等。同时又进一步指出，上述这些问题，有些是出于误解，有些是可以解决的。“到三十年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了。”《公开信》成为我国较严格生育政策形成和完善的基础。

1981年，国家计划生育委员会设立，作为常设机构统一管理全国计划生育工作。1982年9月，党的十二大确定“实行计划生育，是我国的一项基本国策。”同年12月，全国人大通过的《中华人民共和国宪法》明确规定，“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”，确立了计划生育的法律地位。“只生一个好”成为这一时期政策代名词。

在当时经济社会状况下，严格“一刀切”的只生一个好的政策措施与农村落后的生产力发展水平不相适应，与联产承包责任制对多生育孩子内在需求相矛盾，没有区分城市与农村的差异，形成与群众意愿的较大冲突，政策实施付出了深刻的代价。在有些地方，强迫命令和强制妇女做绝育手术的做法影响了群众对计划生育工作的看法，农民的抱怨与实际上的不配合，使得“一孩政策”在广大农村地区难以落实，以至于许多农村基层干部把计划生育工作视为“天下第一难事”。人们预期政策会日趋紧张，那些想要两个孩子的家庭开始了突击性生育，各地不同程度地出现了不领结婚证就结婚的“早婚问题”，产生“超生”“抢生”“躲计划生育”。小品“超生游击队”是当时不正常现象的艺术再现。这些因素叠加在一起使实际出生人口产生波动，人口自然增长率不降反升，出现了反弹。1979年、1980年的自增率分别为11.61‰和11.87‰。1981年的人口自增率却增长到14.55‰，1982年的人口自增率又进一步上升到15.68‰。

国家意识到一刀切政策不符合群众利益。1984年4月，中共中央批转国家计生委党组《关于计划生育工作情况的汇报》，提出“要把计划生育政策建立在合情合理、群众拥护、干部好做工作的基础上”，要求“对农村继续有控制地把口子开得稍大一些，按照规定的条件，经过批准，可以生二胎”。1984年7月，国家计生委给中央的报告《人口控制与人口政策中的若干问题》中指出，20世纪末12亿人口控制目标与我国人口年龄结构及其发展趋势不符，应当从实情和多数群众意愿出发，上下结合地制定本地的人口发展计划，让地方的自主权稍大一些。

1988年3月，中共中央政治局常委会第十八次会议讨论并原则同意国家计划生育委员会的汇报提纲，第一次比较全面地诠释自1980年《公开信》发表之后的计划生育政策：第一，把计划生育政策建立在既坚定而又可行的基础上；第二，近两年人口出生率回升，不是现行政策造成的；第三，必须统一思想，认真执行计划生育工作的现行政策。现行政策是：提倡晚婚晚育、少生优生，提倡一对夫妇只生育一个孩子；国家干部和职工、城镇居民除特殊情况经过批准外，一对夫妇只生育一个孩子；农村某些群众确有实际困难，包括独女户，要求生二胎的，经过批准可以间隔几年以后生第二胎；不论哪种情况都不能生三胎；少数民族地区也要提倡计划生育，具体要求和做法可由有关省、自治区根据当地实际情况制定。还特别强调指出,上述政策是今后相当长的时期必须坚持贯彻执行的。要保持这个政策的稳定，以利于控制人口。

1984年后生育政策调整、完善，首次对我国的计划生育政策进行了分城乡、分地区、分汉族和少数民族的解释，奠定了其后我国绝大部分农村地区实行的“1.5孩生育政策”（即农村生育第一胎是女孩的家庭，经过批准可以生育第二个孩子）的基础，确定了有关省和自治区根据实际情况自行规定生育政策的原则，缓解了“一刀切”政策上的制度冲突，缓解了农民家庭生育意愿与国家严格生育控制的矛盾和利益冲突，在家庭生育需求和控制人口数量国家利益之间取得相对平衡，使计划生育政策在实践中具有了可行性，为后来计划生育工作在农村推行奠定了重要政策基础。90年代初，各省区、市将经过一段实践证明是“群众满意、干部好做工作”计划生育政策，陆续以地方法规形式固定下来，形成各省（区、市）城乡二元，分民族、分区域多层次计划生育政策体系。

20世纪90年代，在外部经济社会环境和人口形势不断变化的条件下，生育政策又一次不断进行调整、完善。1990年的人口普查结果显示，尽管我国妇女总和生育率降到更替水平左右，但总人口仍处于快速惯性增长阶段。1989年7月1日至1990年6月30日，出生人口为2354万，净增人口高达1650万。1991年中共中央、国务院作出《关于加强计划生育工作、严格控制人口增长的决定》，在全国人大会议期间首次召开计划生育工作座谈会，各地也把计划生育工作和完成人口计划作为考核各级党委、政府及其领导干部政绩的一项重要指标。

计划生育政策是权衡利弊后实施的，中国坚持了下来。20世纪90年代，中国特色计划生育政策调整完善和生育服务管理创新被概括为“三三三二一”，即坚持“三不变”——计划生育政策、人口控制目标、党政一把手亲自抓负总责不变；落实“三为主”——计划生育工作以宣传教育、避孕、经常性工作为主；推广“三结合”——计划生育工作与发展经济、帮助农民勤劳致富奔小康、建立文明幸福家庭相结合；实现“两个转变”——工作思路由仅就计划生育抓计划生育向与经济、社会发展紧密结合，采取综合措施解决人口问题转变，工作方法由社会制约为主向逐步建立利益导向与社会制约相结合，宣传教育、综合服务、科学管理相统一的机制转变；达到“一个目标”——控制人口数量，提高人口素质，促进人口与经济、社会协调和可持续发展，为我国现代化建设创造一个良好的人口环境。这些政策极大地提高了我国人口发展水平，特别是农村人口发展水平。

计划生育政策实施效果不断累积，1979-1999年年均净增近1400万人，总和生育率从1979年的2.75下降到1992年的2.05（更替水平以下），1995年进一步下降到1.86。

2000年，总和生育率稳定在更替水平以下，人口惯性增长趋缓，出生人口1770万，净增人口960万。党中央、国务院作出《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，在认真总结30年人口与计划生育工作经验与教训基础上指出，人口与计划生育工作的主要任务将转向稳定低生育水平，提高出生人口素质。稳定低生育水平，意味着我国人口将由过去的高增长变化到现在的低增长，未来会逐步过渡到零增长，可以使得专注于数量问题的人口政策回旋空间加大。对中国这样一个长期受人口数量多问题困扰的国家，这是一个了不起的成绩。2000年的《决定》成为稳定低生育水平的主要政策标志，奠定了“减量提质”的人口政策基础。

2001年《中华人民共和国人口与计划生育法》颁布，2002年9月正式施行，首次以国家法律形式确立了计划生育基本国策地位。各省区（市）根据国家法的精神与要求，对本地区《人口与计划生育条例》陆续重新修订。在这些法律法规指引下，生育政策已经演进为综合使用经济的、法律的、文化的等手段调节人们的生育行为，与发展经济、消除贫困、保护生态环境、合理开发利用资源、普及文化教育、发展医疗卫生事业、提高妇女地位、完善社会保障等方面的工作结合起来。“依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的政策体系形成，计划生育政策调整完善沿着法制化轨道不断深入。

20世纪60年代节制生育，70年代全面倡导计划生育，80年代严控出生人口，90年代稳定低生育水平等政策的累积效应，使我国的劳动年龄人口比重迅速增加，1990年为66%，2000年上升为68%，并呈不断上升趋势。低速惯性增长的人口发展态势、丰富的劳动资源、较低的抚养水平与我国经济体制改革相结合，开始产生巨大的红利，表现为伴随人口自然增长率下降，人均GDP 开始迅速增长，从1990年的1600元上升为2000年7800元，摆脱了人口的“马尔萨斯陷阱”。同时，在经济社会发展和计划生育的共同作用下，妇女总和生育率稳定在更替生育水平以下， “低出生、低死亡、低增长”的现代人口再生产类型持续保持。

用发展的观点看，用实践的标准检验，总体上来看，1978年改革开放到2000年，我国的计划生育政策促进了人的全面发展，促进了生产力的解放，为我国经济起飞和发展提供了有利的人口环境。

1982年中共十二大将计划生育确定为基本国策，写入《中华人民共和国宪法》

2000年以后，人口流动、就业、老龄化与经济发展、社会建设、资源环境等问题相互交织，使得人口形势和人口问题变化比预期的更为复杂。2006年12月，中共中央、国务院颁布了《关于全面加强人口和计划生育工作，统筹解决人口问题的决定》，提出“十一五”及今后一个时期我国人口和计划生育工作的五大任务：稳定低生育水平；提高出生人口素质；治理出生人口性别比偏高问题；完善对流动人口的管理与服务；积极应对人口老龄化问题。2006年《决定》成为中国特色统筹解决人口问题政策的标志。

2003年，全国人大批准国家卫生和计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会， 2008年，国务院又进一步强化国家人口和计划生育委员会的大人口发展的职能，赋予“拟订国家人口发展规划草案，研究人口发展战略，提出统筹解决人口问题的目标和任务建议，研究提出人口与经济、社会、资源、环境协调可持续发展的政策建议”，“负责实施全国人口和计划生育中长期规划、年度计划和事业发展规划，对人口和计划生育规划执行情况进行监督和评估，稳定低生育水平”，“起草人口和计划生育工作的法律法规草案和政策规定，负责协调推动有关部门、群众团体履行人口和计划生育工作相关职责，促进人口和计划生育方针、政策在教育、卫生、文化、就业和社会保障等工作中的衔接配合，会同有关部门提出促进出生人口性别平衡的政策措施”，“流动人口管理”等多项职能。至此，“计划生育工作”变为“人口和计划生育工作”已不是一个简单的名称改变，而是意味着国家人口政策已从主要关注数量控制，转变为稳定低生育水平，促进人口长期均衡发展和人口与经济、社会、资源、环境协调发展等方面。

随着市场经济体制改革深入，生育政策越来越重视利益导向的作用。2004年以来国家不断完善人口发展和计划生育利益导向体系建设，实行计划生育家庭奖励扶助制度，在西部地区开展“少生快富”扶贫工程，建立计划生育特殊扶助制度等三项基本制度。计划生育利益导向政策建设彻底改变了计生工作通过事后处罚控制人口增长的思路，在社会主义市场经济条件下积极引导人们少生优生，产生良好人口、经济、社会综合效用。增长不等于发展，在发展的基础上着力解决贫困、失业和保障等问题，实现良性循环。人力资源是最主要的资源，对经济增长的作用大于物质资本。生育政策既关注人口数量问题，开展生育服务管理工作，又关注长远发展，注重人口素质、结构和分布问题，注重流动人口计划生育服务管理问题。统筹解决人口与经济、社会、资源、环境协调发展的政策体系逐步形成。

这一时期，生育政策树立以人为本的理念， 建立了“利益导向政策体系，完善了服务管理网络，构建了“党委领导、政府负责、社会协同、群众参与”的政策实施格局。2006年-2011年，年均净增660多万人，2010年末，全国总人口为13.41亿人，总和生育率约为1.6，顺利完成了“十一五”人口规划。

促进人口长期均衡发展

经济社会发展和计划生育政策实施，使一对夫妇生育两个孩子、优生优育成为大多数人的生育意愿。人们生育行为趋于理性，受家庭收入、抚育成本、就业、住房、健康等因素的影响和制约日趋明显。我国低生育水平保持稳定，利用“六普”数据、根据国家统计局公布的出生人口数据，组合多种生育模式，经过反复数据实验，评测得到2010年总和生育率在1.49—1.69之间，育龄妇女总量开始下降，2010年以后净增人口650万左右。

同时，1980年《公开信》预计到的人口结构性问题凸显。出生人口性别比仍然偏高，劳动年龄人口达到峰值开始下降，人口老龄化趋势明显。随着我国经济总量上升为世界第二，改革开放也使得人们思考人口问题的观念不断变化，引发越来越多的人关注生育政策对经济发展的影响，关注人口发展对中国未来长期增长潜力的影响。

根据我国经济社会的发展和人口形势的变化，着眼中华民族的长远发展战略，中国共产党第十八次全国代表大会报告提出，坚持计划生育的基本国策，提高出生人口素质，逐步完善政策，促进人口长期均衡发展。2013年，全国已有海南、云南、青海、宁夏、新疆等五个省、自治区农村实行普遍两孩政策，辽宁、吉林、上海、江苏、福建、安徽、天津七个省、直辖市农村实行“单独两孩”政策。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。2014年，单独两孩政策开始在全国实施。

计划生育政策是根据中国国情，在特定经济社会发展条件下，采取的一项社会政策。实践证明，我国计划生育取得了巨大成就，控制了人口过快增长，缓解了资源环境压力，为推动我国经济起飞、促进经济社会协调发展、保障和改善民生作出了重要贡献。未来，实施全面深化改革战略，为促进发展，计划生育也要不断改革创新，生育政策还将不断调整、完善。着眼人口短期波动带来的社会成本和国家长远战略收益分析，权衡利弊，根据全面实施依法治国战略要求，依法实施普遍两孩政策，鼓励人们按政策生育，稳定适度生育水平，促进人口长期均衡发展，进而稳定增长预期，促进人口与经济社会资源环境协调和可持续发展，为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦提供良好的人口环境等是社会共识。

作者系中国人口与发展研究中心研究员