基于绿道空间特质分析的绿道网规划实施机制

作者:桑劲 \/ SANG Jin　　柳朴 \/ LIU Pu

桑劲 / SANG Jin柳朴 / LIU Pu

摘要：绿道网规划是中国近年来颇受欢迎的一种规划类型，然而，很多规划编制完成之后，却面临着实施的困境。造成这种困境的原因在于：绿道是一种独特的空间，具有公益性、范围不确定性和权属依附性的特质，如果不能建立与其空间特质相匹配的实施机制，绿道网规划的实施就难以保障。有效的绿道网实施机制，应该使规划实施的3个核心要素：实施主体、实施资金和实施空间能够与绿道的空间特质相匹配，基于此，提出了绿道实施机制设计的关键性问题，并对绿道网规划的方法提出了思考。

　　关键词：风景园林；绿道；绿道网规划；实施机制文章编号：1000-6664(2016)09-0108-05

中图分类号：TU 986 文献标志码：A

收稿日期：2016-02-15；　修回日期：2016-04-21

Abstract: Greenway Network Plan is embraced in China in these years. But many plans completed face the plight of implementation. It is believed the plight roots in the specific spatial futures of greenway which is pubic, spatial field uncertainty, and property dependence. The implementation is struggling unless the corresponding mechanism is founded. In the papers, the successful cases and unsuccessful ones of greenway implementation are reviewed, and it is deemed that viable implementation mechanism lies in three core elements—the subject, funding and field of implementation—can match the spatial futures of greenway. Therefore, this paper presents the key points of greenway implementation mechanism design and puts forward the thinking of the greenway network planning method.

　　Key words: landscape architecture; greenway; greenway network plan; implementation mechanism

绿道网规划是2008年以来中国新兴的专项规划内容，发端于广东，并迅速在全国推广。绿道投资省、见效快、用地少、操作易，迅速走入政府的议事日程，也成为百姓拍手称快的民心工程。

笔者从事过若干绿道的规划工作，更为关注这些图纸上令人向往的绿色线条何时并如何才能真正地落在地上，经过长期的观察，发现这并不容易。很多绿道网规划在历经漫长的编制和审查完成之后面却面临3种困境。1)束之高阁。尽管政府和专家对规划本身十分认可，但没有予以实施。2)另起炉灶。有的城市实施了部分绿道，但实施的绿道和绿道网规划却大相径庭(图1)。3)形同虚设。有的城市按绿道网规划实施了绿道，却发现实施之后绿道并未得到预期的效果，反而被停车等其他城市活动所占据(图2)。这些现象说明，绿道网规划真正落地并到达预想的效果，依然有很长的路要走，这也呼唤着我们对绿道的实施问题进行思考。首先，绿道究竟是一种什么类型的空间，为什么会在实施中出现上文所述的困境？第二，那些“成功”实施的绿道是基于怎样的机制才得以成功？这种成功是否能够复制？第三，绿道网规划编制完成之后，采用何种机制才有利于其实施？第四，如果考虑实施的问题，将对绿道网规划的编制产生哪些影响？本文将就这些问题展开探讨。

1 绿道的空间特质

所谓绿道，由“绿”和“道”组成——“绿”是生态绿色空间，“道”是在生态绿色空间中供人类活动的自行车道、步行道以及相关人工设施，绿道是“绿”中的“道”。绿道的内涵简明清晰，蕴含了绿道空间的3个重要特质。

1.1 绿道空间具有公益性：公地

绿道是城市政府提供给市民的公共物品，是城市的公益性空间。从空间形态上看，绿道是一种“线性的小公共空间”，其积极外部效益和块状空间(如公园绿地)有所不同。块状空间外部效益的溢出范围是相对明确的，而线性的小公共空间对相对大的一个面域范围具有积极作用，但对线路周边的具体空间而言，其外部效益是相对小和不明确的(图3)。

1.2 绿道的空间范围具有不确定性：虚地

我们常常用长度作为度量标准去衡量绿道的空间尺度，如广东省域绿道规划长度突破1.1万km，近期建设长度2 372km[1]，这说明我们对绿道的空间理解还存在于重“道”不重“绿”的问题。然而，绿道绝不是一个仅仅供步行和骑行的几米宽度的慢行空间，仅仅只有“道”而无周边的“绿”(本文称之为绿廊)的绿道不是真正意义的绿道，实施的效果也不理想①。本文认为，绿道的空间范围由“一实一虚”2条线构成(图4)，“实线”是绿道人工设施范围线(包括路面和服务设施、标示设施等)，“虚线”是绿廊范围线，“实线”内以慢行和休憩功能为主，“虚线”范围内以生态功能为主，2条线的关系是“虚线”包含“实线”，“虚线”范围是真正意义上的绿道空间。

1.3 绿道的空间权属具有依附性：借地

绿道空间无论是在法律层面的土地权属，还是就技术层面的城市规划、土地利用规划的用地分类，都不具备独立的空间属性，而是依附于绿地、城市道路、公路、林地、农田、风景区等各类用地上。也就是说，绿道在实施过程中，需要向各种土地权属所有者“借地”(图5)，将完全公共的绿道叠加在其他的一些城市公共空间(如道路)、半公共空间(如不同政府部门管理的空间)、甚至私有空间上，这使得绿道实施需要大量的协商。另一方面，由于绿道是具有一定长度的线性空间，一般一个城市规划的绿道网长度都在100km以上，绿道网规划实施需要向大量的土地主体“借地”，这意味着要进行大范围的绿道规划实施，实施的主体必须具有很强的协商能力。绿道空间权属的依附性，也带来绿道的后期维护主体需要界定的问题，绿道后期维护的责任是绿道的实施主体还是绿道的土地权属主体？权责不明的绿道，后期被荒废的可能性就很大。

由于绿道空间依附于其他土地之上，在我国土地使用的政策环境下，也带来绿道实施的一个重大便利：较少占用城市建设用地指标(对于政府而言，这极大地减轻了实施过程中政府获取土地指标和拆迁的工作压力，这种特性是各地政府非常欢迎绿道项目的重要原因之一)，一部分绿道所占用的用地原本就具有指标，如在公路、城市道路和城市公园中铺设的绿道，一部分绿道用地则可以利用非建设用地指标解决，如广东省域绿道的实施过程中，对穿越农田的绿道，采用“机耕道”这一非建设用地类解决土地指标问题。

2 绿道网规划实施的成败原因分析2.1 不成功的绿道实施原因分析

从绿道的空间特质分析，不成功的绿道实施可以归为3种原因：“公地无资金，虚地不建设，借地不成功”。本文开篇提出了3类不成功的实施。第一，“束之高阁”，一旦“公地无资金”“借地不成功”，再好的蓝图也无法实施。美国绿道规划的开山鼻祖奥姆斯特德在洛杉矶规划一条宽度达到480m的绿道，保护洛杉矶河的泄洪通道，由于1930年经济大萧条，无法筹集相应的实施资金，成为空谈[2]。第二种不成功的实施是“形同虚设”，一般由“虚地不建设”造成，某些城区的绿道建设，在建设周期短，强度大的压力下，难以解决绿廊建设的资金和空间问题，简单将城市道路的非机动车道涂上各色油漆后就纳入绿道的范畴[3]，这样的绿道，将绿道等同为“绿油漆道”建设，避“虚”就“实”，最终有“道”无“绿”，不被市民认可和使用。第三种不成功的实施是“另起炉灶”，严格来说，这种实施不能算不成功，是规划实施根据实际情况做出的应对，但如果实施的结果和规划截然不同，规划也聊胜于无了。造成这种问题的原因一般也是“公地无资金”和“借地不成功”，由于原有绿道网络规划的线路实施耗费资金较多，空间也无法保障，在实施中往往选择投资较省、土地易“借”的地区实施，另一个原因也和“借地”相关，“另起炉灶”的规划实施，往往结合了城市中道路改造、河道整治等项目，结合这些项目实施绿道，“借地”相对容易。

2.2 成功的绿道实施经验借鉴

2.2.1 美国绿道(Greenway)实施经验

美国绿道通过近百年的建设，衍生出极为复杂多元的实施机制。但必须指出的是，美国绿道经过长期发展，包含了生态保护、户外游憩、历史遗产保护、增长管理等多种目标。在不同的发展阶段，又以不同的项目形态出现，如早期的“国家游憩径建设运动”，20世纪90年代末的“废弃铁路改作步行道运动”①。所以如今我们看到的美国绿道的建设成果，是在相当长的时间内，贯穿多种目标、运行多个项目的结果，游径建设远远不是美国绿道建设的唯一目标，美国绿道也非在一个固有的“绿道网络规划”的基础上专门设计机制予以实施，这一点和我国的绿道网络规划实施具有很大差别，但我国的绿道的空间特质和被赋予的内涵与绿道近似，所以其实施机制具有借鉴意义。

在实施主体组织上，美国绿道的实施主体一般采用“联邦政府+地方政府+非营利机构+社区”的多元合作模式，其中非营利组织在建设中扮演了非常重要的角色，绿道建设往往由非营利组织发起，然后获取联邦政府和地方政府的支持。如美国第一条国家游憩径阿拉巴契游憩径建设最早由林务员及地区规划师本顿·麦克凯耶发起，并联合一批志愿者、登山协会、林务官组成阿拉巴契游憩径协会，开展路线勘定与建设维护活动(1926—1967年)，1968年《美国国家游径系统法案》(National Trails System Act)通过，该绿道才转交至国家公园管理处管理维护[4]。直至今天，美国绿道通常都是由某个组织团体或机构发起，并结成各种合作联盟共同组织开发绿道。如佛州绿道委员会，新英格兰绿道联盟等机构，都是由各级各地政府、非营利组织和社区居民共同组成的绿道实施、建设和管理组织[5-6]，建立多元化合作开发途径是美国绿道成功的关键之一[5]。在实施资金保障方面，美国绿道有着多元的资金来源。作为“公地”，政府资金是绿道资金的主要来源[7]。基于绿道是生态保护的重要措施的共识，美国各级政府诸多与环境保护相关的资金，如联邦政府的土地和水资源保护基金、森林遗产项目基金、国家公园管理局的河流和路径项目费，联邦运输基金等，州层面的州汽油税、州农业保护基金以及州开放空间公债[8]，都成为绿道的资金源。除了政府资金以外，美国绿道已经形成了一套较为完善的市场化、产业化运营模式，可以通过特许经营、绿道自身资源出租、企业合作、社会捐赠、发行绿道建设债券和福利彩票等形式筹集资金[5]。在绿道实施的空间保障方面，美国绿道理论一直强调绿道的生态功能，所以绿道穿越的空间必须具有一定宽度的生态空间，如马萨诸塞州的滨河绿道，要求在河流两岸划定65m的缓冲区。为了保障这样的空间，绿道穿越的空间大部分都选择生态环境品质较好的公共空间，如美国的国家游憩径2/3都位于国家公园中[9]，既能保障绿道通过性不被私有土地截断，也避免了对绿道的“虚线”范围进行过多的投资。在绿道不得已经过私有的空间的时候，为了保障其空间保持自然生态状态并能够为公众所使用，土地权属购买，土地开发权转移以及私有土地权属者的审议和协商机制[6]，成为保障绿道实施空间的重要手段。

图4 绿道的“实线”和“虚线”范围(作者绘)

图5 绿道需要向穿越的不同土地的权属者“借地”(作者绘)2.2.2 广东省域绿道的实施组织

在我国广东省区域绿道实施过程中，充分汲取了美国绿道实施的经验，设计了一系列多元的机制保障绿道实施，但和美国相比，广东省域绿道实施组织更多地体现在各级政府以及个政府部门之间的协作关系上，市场主体、非营利组织和社区主体参与的程度相对有限。在实施主体上，各市根据广东省政府的要求，从财政局，城乡建设委员会、规划局、国土房管局、林业和园林局、交通委员会、水务局、旅游局和公安局交通支队等部门抽调人员，成立市绿道网建设领导小组办公室(简称“绿道办”)，统筹绿道建设；绿道实施效果较好的增城市，自行车道建设按行政区划分，分别由各镇街负责本辖区内的建设任务，并将用地及清障任务分解到片、村、合作社，具体落实到户，形成镇、村、社3级联动的机制[10-12]。在实施资金保障上，广东省绿道实施以政府资金为主体，在不同城市中，各级政府的投资责任不同。深圳市区域绿道统一由市政府投资，广州市政府则相反，资金由区县自行解决，而东莞市则是市镇各一半。绿道建设中也采用了一些吸引社会资金的办法，深圳市绿道的经营性项目，如驿站，自行车租赁点等设施吸引了社会投资实体建设，政府出台必要的扶持政策①。增城吸引旅游企业和房地产企业参与绿道设施建设[5]。还有一类资金来源是社会捐献资金，如广汽集团出资1 100万(购买了冠名权)在广州二沙岛建成了“传祺公园”，并实施了其中的绿道。在绿道实施的空间保障上，“绿道办”这一机构的设置，为绿道通过国有的林区、景区、公园扫清了障碍，将绿道实施责任落实到基层社区，也为绿道“借地”提供了便利。

美国的绿道实施和广东省域绿道实施都具有很强的借鉴意义，但这些经验并非简单复制就能成功，前者植根于美国公私机构、非营利组织和社区长期以来建立的相互合作的社会制度，以及完善的市场经济制度。广东省域绿道的实施，则有赖于上层政府的强力推动。

2.2.3 采用“项目建设”模式实施绿道

基于绿道的空间特质，另一个思路是采用项目建设的方式实施绿道。将“公地”变为“私地”(也就不用“借地”)，将“虚线”转为“实线”。简单地说，就是将绿道当作城市公园建设的一部分，将复杂的绿道实施内化为一个公园内部的实施过程。这样一来，无论是建设的主体、建设的资金还是建设的空间，都十分明确，后期管理的责任也很明确。在实践中，很多受到称赞的绿道的实施，采用的就是这种机制。如广州生物岛绿道，由广州国际生物岛科技投资开发有限公司建设，该公司全面负责生物岛的基础设施建设、投资开发和经营管理。又如武汉后官湖绿道，位于武汉市后官湖湿地公园中，其建设主体是蔡甸区人民政府批准并出资设立的国有独资有限责任公司——蔡甸生态发展集团有限公司。这种机制将绿道项目的实施和公园建设融为一体，既能保障绿道的绿廊空间，也能保障土地征收拆迁等工作的顺利开展。公园建成以后，以公园为依托开展周边的土地经营，回收绿道与公园的建设资金[11]。这种“项目建设”的方式实施绿道往往成效显著。但显然城市中大部分的绿道都无法按照这种方式实施，从本质上看，这样的绿道实施只能称为项目实施而非规划实施。

3 应对绿道空间特质的绿道实施的机制

规划的实施机制，包含3个关键要素：1)实施的主体：谁是实施规划的责任主体或行动主体？2)实施的资金：实施规划项目所需要的资金从何而来？3)实施的空间：规划项目得以落地的空间如何保障？简而言之——规划实施机制的核心就是“人、钱、地”如何组织。绿道的实施机制问题，就是“公地”“虚地”“借地”与“人、钱、地”的关系问题(表1)。本文认为，基于绿道的空间特质，绿道的实施机制，有如下要点。

3.1 实施主体组织

在实施主体上，1)基于绿道“公地”的属性，绿道实施必须以政府为主体，不排斥社会主体加入，但需要以公共利益为核心创新机制，寻求公、私部门以及非政府机构合作的结合点。2)在组织绿道实施的过程中，为了协调政府间关系以及政府各个部门的关系，需要成立专门机构协调绿道实施工作，以应对绿道的“虚地”和“借地”问题。3)鼓励社会主体参与，但不能损害绿道的公益性，另一方面设计相应的政策，使得社会主体能够有利所图。4)鼓励基层政府和社区居民以多种方式参与实施过程，有利于绿道的“借地”。

3.2 实施资金筹集

在实施资金上，以政府资金为主，社会资金为辅，构建多元的资金筹集渠道。1 )从政府财政预算中留出相应的资金保障绿道实施。2)要充分认识到绿道并非仅仅是人工设施，绿道更为重要的意义在于保护生态空间，绿道建设过程中应该力争获取和整合国家、地方的生态治理、生态保护、绿化建设资金，如国家有关防风固沙、石漠化治理、建设海绵城市的专项资金。3)对绿道通过的地区，力求整合相关的资金源，如在绿道通过的村庄，整合新农村建设的专项资金，取之于新农村建设，绿道建成之后亦能成为新农村建设的亮点。4)进行机制创新，吸引市场资金进入。目前绿道建设中，对绿道服务设施进行运营权的特许，吸引建设资金已经具有一定经验，但服务设施建设只占绿道建设的一小部分，可以考虑采用PPP①的模式，将整个绿道的运营权(包括冠名权、广告权、服务网店收益权)外包，将不能圈区运营的绿道和城市中其他能够圈区运营的景点整体打包给旅游开发企业，协助企业融资，同时促进城市旅游的发展。5)吸引社会捐赠，对于绿道重要区段和有实力的企业空间关系相对密切的绿道，可以号召企业担负社会责任，进行捐赠。

3.3 实施空间保障

在空间保障方面，1)首先必须明确，绿道实施，不仅仅是实施“实线”，更要实施“虚线”，要划定明确和具体可行的实施空间范围，正确估算实施投入和实施周期。2)在空间划定之后，需要向不同空间主体“借地”，要建立与各个权属主体进行协商的机制，制定完善的土地征用或补偿相关政策，保障绿道的实施空间。

4 对绿道网络规划的思考

现有绿道网络规划编制的主要技术手段是分析绿道网络的系统性和对景观资源点的串联性，无可厚非，但考虑到绿道的实施问题，笔者认为，至少有以下3点原则可以在绿道网规划中引起注意。

首先，在现行的绿道网设计规范中，一般将绿道分为城区型、生态型和郊野型，笔者认为位于近郊的郊野型绿道是最有利于实施的。城区型绿道绿廊条件差，借地也很困难，即便建成，效果也难以保障，而生态型绿道则往往线路长，线路沿线土地条件复杂，绿廊质量参差不齐，建设投资大，协调主体多。而郊野型绿道线路长度适中，环境质量较好，建成以后有利于市民日常活动，有利于市民的使用和认可。第二，选线中充分重视绿廊的自然条件，不能受困于线路的整体性和系统性，需要采取务实的选线策略，尽量选择那些现状条件较好，“虚线”范围内“借地”不多，投资不大，只要稍作整饬便可以见效果的线路。第三，重视“机遇性”绿道的实施。杰克·艾森阐述了绿道的4种选线策略[2]：保护性绿道(在大面积优质生态环境中的绿道)，防御性绿道(生态环境遭受一定破损，但核心价值犹存的绿道)，进攻性绿道(生态环境不佳，需要进行修复的绿道)和机遇性绿道(结合其他项目建设机遇的绿道)。机遇性的绿道选线，具有主体重视、资金支持、空间便利的优势，非常契合绿道空间的依附性特质，美国的“废弃铁路改为步道”运动，实际上就可以认为是一次机遇性绿道的实施过程。本文开篇提出的“另起炉灶”的绿道实施，本质上也是一种机遇性绿道的实施过程。在绿道网络规划的时候，着重了解城市的环境整治项目、生态修复项目、河道整治项目，将绿道选线与这些项目结合，更有利于绿道的实施。

5 结论与讨论

本文认为，很多绿道网规划在编制完成之后，都面临着实施问题，这是因为不具备与绿道空间相匹配的实施机制的原因。通过分析，笔者认为绿道是“绿”中的“道”，是一种范围不确定、权属依附性的线性小公共空间，为了应对这种空间特质，绿道规划实施机制应该从实施主体、实施资金、实施空间3个方面具备相应的对策。在实施主体上，以政府为主导，明确政府的实施责任，建立政府间的协调组织，并鼓励社会主体和社区主体参与；在实施资金上，以地方财政资金为主体，在此基础上，一方面开拓公共资金渠道，一方面吸引社会资本参与。在实施空间上，要明确绿道实施的空间范围，不能仅仅实施人工设施，对绿廊的实施应予以充分重视。同时，要建立与各个权属主体进行协商的机制，保障绿道的实施空间。

基于对绿道的空间特质和实施机制的分析，笔者认为，从空间特质出发，研究城市规划的实施问题是一种可行的思路。城市中不同类型的空间，在形态、权属、属性等诸多方面，都具有不同特质，需要针对其各自的特质制定相应的实施机制。特别是在我国城乡统筹发展、倡导生态文明等基本思想不断深入人心之后，涌现了很多新兴的规划类型，绿道只是其中之一，比如生态控制线规划、郊野公园规划，这些规划类型所指向的空间，比传统的城市规划技术规范中的空间，具有更多的复杂性，只有对其空间特质进行深入研究，并制定相应机制，才能对其进行有效的实施。

致谢：感谢广州市城市规划勘测设计研究院的彭敏学、隋玉亭、潘珂、徐梁等同志为本文提供的思想和宝贵资料。

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