中国国家公园与自然保护地立法若干问题探讨

作者:杨锐* / YANG Rui

杨锐* / YANG Rui

摘要：分析中国国家公园立法展望阶段存在的立法研究薄弱问题及既有以地方为主导的立法模式的局限性；指出中国国家公园的立法必须以自然保护地立法作为先决条件，并明确后者的立法定位与立法目的；按自然保护地治理现状呈现的特征，将自然保护地政策分为空间体系政策、发展政策、管理政策三部分，并围绕上述三部分提出若干政策及其法制化的建议。

关键词：风景园林；国家公园；自然保护地；立法；政策

文章编号：1000-6664(2016)02-0070-04

中图分类号：TU 986　文献标志码：A

收稿日期：2016-01-19；修回日期：2016-01-20

基金项目：社会科学基金重大项目“中国国家公园建设与发展的理论与实践研究”(编号14ZDB142)、国家自然科学基金“基于突出价值识别的风景名胜区保护与监测研究”(编号51478234)和国家自然科学基金“基于多重价值识别的风景名胜区社区规划研究”(编号51278266)共同资助

　　Abstract: The lack of legislation research and the limits of legislation dominated by local regulation in the envisioning period of the process of national park legislation are analyzed in this paper as the theoretical and practical background. It is declared that the legislation of the protected areas, the prerequisite of national park legislation, should be positioned as a national policy law, and its legislative goals are discussed as well. Subsequently, the policies of protected areas are expounded in three aspects according to the characteristics of the status quo of their governance, including the spatial system policy, system development policy and management policy, based on which the suggestions on law and institution system are proposed as a conclusion.

Key words: landscape architecture; national park; protected area; legislation; policy

自从十八届三中全会提出建设国家公园体制以来，中国掀起了新一轮“国家公园热”。由于建设国家公园体制的设想由中央提出，又处于将“生态文明建设”纳入“五位一体”总体布局的转型发展期，因此，我国迎来了最有望建立以顶层设计为保障和驱动力、体系结构完整、布局合理、体制健全、管理完善、机制合理的国家公园制度，甚至可能有望针对我国自然保护地体系开展全方位的顶层设计。在此过程中，无论是理论界还是管理实践领域，都将国家公园立法视为一项重要保障措施。这彰显了在“依法治国”与“依法行政”方略下我国政府及社会各界法治观念的进步，但同时也要清醒地认识到国家公园立法的现状——从进程来看，国家公园立法尚处于展望阶段，距立法准备阶段尚远；从现实条件来看，造成自然保护地普遍问题的观念与制度结症仍然根深蒂固，在决策层、管理层和技术领域还存在很多国家公园立法理念的误区和盲区，地方立法主导的“国家公园”立法实践存在严重的局限性。因此，认清现状有助于以客观、理性、科学态度开展国家立法实践和研究，防止其陷入口号化、符号化、形式化的境地。在明晰现状的基础上，明确国家公园立法的定位、目的、体系结构和主要制度，达成关于国家公园立法的共识和合力，推进国家公园和自然保护地立法研究是十分重要和紧迫的任务。

1 国家公园立法展望阶段总体特征

1.1 国家公园立法研究薄弱

在大多数关于国家公园体制的研究成果和政策文件中，都会含有国家公园立法主张，各领域学者对国家公园立法的必要性达成普遍共识。但是，这种共识背后的科学、理性成分却并不理想，这与国家公园立法研究尚处于起步阶段、无法为社会观念提供较为科学的法律理论支撑有关。

关于国家公园立法，技术和管理领域成果因方法不同可分为2类：一类运用比较法对西方国家的国家公园立法模式和法律制度进行介绍评述，从应然法的角度提出我国国家公园立法的理念、原则、目标及法律制度建议[1-6]；另一类成果占绝大多数，以我国保护地为研究对象，较准确地把握了我国自然保护地管理上的共性和个性问题，然后提出立法对策。2类研究具有诸多共性，表现为：在立法策略与模式上强调立法的形式保障，如建议制定自然保护地法或国家公园法、“一区一法”、加强法定规划效力等；在立法目的上，提出立法应实现的保护地价值、目标、属性，如保护生态系统完整性、全民公益性，加强环境教育职能等；在制度机制上，关注既有管理制度问题或制度借鉴，如行政监管权力设定、特许经营、公共参与等。法学领域鲜有关于国家公园体制建设立法的研究成果，而更多是关注更为宏观层面的自然保护地立法，但数量也非常有限——仅由2006年《自然保护地法(草案)》《自然保护区域法(草案)》和2013年《自然保护地法》(草案专家建议稿)的制定引来了2次微弱关注。其研究对象也主要集中于立法名称、法律目的与价值、调整的范围、技术分类、立法模式等内容[7-10]。仅有少量成果涉及国家公园法的比较研究[11]，或仅借用“国家公园”概念探讨传统法理论[12]。

总体而言，既有立法研究存在的问题是：大都致力于应然法、理想法的立法主张和制度建构，强调法律制度的程序性和外在性的显现，而对实质法律问题缺乏关注；对西方国家公园立法形成与发展的机制、机理也缺乏深入的理解，致使比较研究的适用性和可行性受到质疑；直接针对问题或基于目的提出立法对策，形成“问题-立法对策”二元研究思路，缺乏对更深层的利益机制分析并以立法目的为标尺来调控利益机制、建构相关法律制度。立法理论孱弱的原因，一方面在于自然保护地立法研究的固有难度，另一方面在于自然保护地法的实质是将相关国家战略与管理政策的法律化，当国家对资源统筹管理不作为时，立法实践缺位与立法研究匮乏便相互制约，形成恶性循环。如上现状共同决定了我国国家公园立法尚处于展望阶段，立法研究尚处于起步期。

1.2 地方越权立法问题

在我国“国家公园”作为一种保护地类型尚未有法律法规进行规范的条件下，有的省份已经伴随“国家公园”的试点开展地方性法规的立法实践。目前最主要的“国家公园”地方性法规有2类：一般管理条例和特定单元管理条例(“一区一法”)。

就一般管理条例而言，云南省已通过《云南省国家公园管理条例》(以下简称《条例》)，并将于2016年1月1日生效。可以预见，该《条例》的实施将起到规范地方“国家公园”秩序的作用，以防止类似“迪庆州一时之间竟然在很狭窄的地域内出现多个国家公园……一些国家级自然保护区甚至想撤销国家级自然保护区申报国家公园”[13]等现象发生，但其更多的作用在于解决国家法律缺位状况下地方政府管辖“国家公园”合法性问题。

但是，云南省针对“国家公园”所制定的地方性法规在位阶、合法性与示范力方面尚存在一定的问题。首先，地方法规的位阶决定了其无法破解全国保护地面临的普遍问题和制度障碍，如与既有保护地类型在定位与空间关系上的协同，对“门票经济”、经营权整体出让的规制，全国性/区域性生态补偿等问题。其次，在合法性方面，虽然云南省《条例》并未直接与现行的国家宪法、法律、行政法规相抵触，但却不满足《立法法》第七十三条所规定的权限范围，即其既不属于第一款“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”，也很难适用于第二款规定的“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”——因为《条例》不仅涉及日常管理，还涉及云南省林业部门对设立“国家公园”的授权，将后者纳入“地方性事务”，在法治逻辑和管辖对象范围上都不能实现自洽。换言之，国家公园应由代表国家的中央政府来授权并纳入法制化，而云南的地方性法规将国务院职能部门行使的职权赋予地方政府部门，实为越权立法。再次，在示范力方面，该《条例》主要是对地方监管主体的授权及相应管理规则的法规化，从依然盛行的“门票经济”现象来看，《条例》并未体现出“国家公园”作为一种全民所有财产所应有的定位、目标与法律价值观念，亦未设计完整的利益机制及“国家公园”基本制度体系，未能体现出“国家公园”地方立法的示范效应。

就“一区一法”而言，一些省份将“一区一法”作为立法方针并就保护地单元颁布了省级地方法规，其实质同样是地方“国家公园”日常管理规范的法规化，旨在强调法律位阶的提升和形式法治。

立法模式的借鉴或者法律移植都必须建立在客观、理性、科学的研究之上。在我国国家公园或自然保护地基本法缺位、国家战略缺失、既有自然保护地体制机制未发生根本变革、既有利益格局未实现重新划分的情况下，地方条例和“一区一法”的形式化保障并不能解决保护地存在的诸多问题进而实质性地架构完善的国家公园体制，反而助推原有利益格局的固化。只有中央政府为“国家公园”和自然保护地的发展提供宏观政策与制度框架，促进其良性发展的同时，约束并规制其对社会经济带来的负面效应，中国的国家公园和自然保护地才有望走上长治久安的健康发展道路。

2 立法定位与立法目的

国家公园立法必须以自然保护地立法为前提和上位依据[14]，因此，国家公园立法研究的对象首先应是自然保护地体系立法。

2.1 立法定位

找准自然保护地法的定位，即根据现实条件在一定阶段内合理确定法律的整体目标和范畴。自然保护地法可能面临2种定位选择——一部技术性管理规则法，还是一部国家宏观政策立法。理想终态是两者的完好兼容，但在自然保护地“部门分治+地方托管”模式所形成的各部门积极作为之优势，各部门缺乏协同之劣势，地方以旅游经济为诉求推动保护地发展、以市场手段进行保护地商品化开发之劣势的混合局面下，自然保护地立法首要解决的是自然保护地体系的系统性、完整性、标准化、价值本位回归的设定，以及保护地发展机制及开发机制中存在的主要问题。

因此，本文主张应先制定《自然保护地基本政策法》(以下简称《政策法》)。《政策法》的重心并不在于自然保护地管理技术细则的法律化，而应更侧重于建立国家保障自然保护地可持续发展的宏观政策目标、发展机制与基本制度。具体而言，应以解决既有自然保护地面临的共性问题为导向，侧重于国家对自然保护地的政策宣示，明确保护地价值、功能、管理目标与原则，确定自然保护地的监管主体及权利义务，确定最基本的自然保护地分类体系及管理准则，确立自然保护地发展与运营的基本制度。从规制的主体而言，《政策法》不能仅涉及对企业、社会组织、个人等社会主体行为的规制(如特许经营、保护地内社区活动、游客观光等行为)，而更侧重于设定政府各部门、各级政府及保护地管理机构在落实自然保护地政策目标和各项制度中的权利义务。

自然保护地立法定位也决定了其立法模式。自然保护地立法应采用综合性框架法模式[8-9]，由“综合性框架法+专类保护地法”构成完整的层级体系。在环境保护领域，《政策法》应与目前以污染防治为重心的《环境保护法》具有同等地位，在自然保护地法律体系中扮演基本法的角色。专类保护地法是在《政策法》的框架下，将各类型保护地具体管理政策目标、手段及技术标准的法律化。

2.2 立法目的

在明确定位的基础上，确立《政策法》的立法目的。立法目的主要有：第一，以生态系统完整性保护为主要宗旨，最大限度完善我国自然保护地空间体系；第二，破除地方政府以旅游经济收益为导向的自然保护地发展动力机制，通过加大中央投入、克减地方政府对保护地收益，实现保护地回归全民公益本位；第三，解决自然保护地自然资源保护与开发利用的矛盾，通过法律手段落实保护优先策略；第四，明确中央政府对自然保护地的统筹、协调、监管职能，改变目前部门化治理缺乏系统性和标准化的状况；第五，明确中央政府、各级地方政府、管理机构、社区等主体在自然保护地管理方面的权力、权利、责任和义务，明确利益相关方依据自然保护贡献获得奖励、补偿的原则和办法。

3 《政策法》主要制度建议

3.1 政策体系分类

笔者认为，按自然保护地治理现状呈现的特征，国家政策主要可分为空间体系政策、发展政策、管理政策三大部分，这几部分基本覆盖了自然保护地治理的实体要件和机制要件。

空间体系政策是指政府以完善的自然保护地体系为目标而制定的确定空间布局、划分类型等级及其管理要求、认证与名录建设，以及与此相关的科学研究、普查、规划等方面的政策。

发展政策是指政府出台的，通过调节自然保护地各要素间的配置实现保护地整体、均衡、可持续发展的一般机制、制度的政策。发展政策是一种宏观的以保护地为载体和服务对象的社会经济调控政策，对于自然保护地而言，主要是指包括国家财政调控、地方收益权调控要件在内的保护地发展动力机制调控。

管理政策是指政府出台的促进各部门、各级政府、管理机构依法定的职责、围绕保护地价值、目标和管理原则开展保护地主管、监管和运营管理的政策，包括确定主管、监管和运营管理主体及其权力配置、确定保护地开发机制、制定管理政策、规范和标准、考核机制等。

虽然这一政策体系分类在一定程度上相互渗透，类别不具有严格的边界和绝对的排他性，但可将其作为自然保护地制度建构认知过程的逻辑体系。明确这一分类，可以为分析自然保护地复杂的制度机制提供较为清晰的元对象和逻辑起点，继而建构相应制度机制，亦有利于反思与重构我国现行以若干行政部门分散管理政策为主导、忽视空间体系政策和发展政策的治理模式，扶正自然保护地发展指向。

籍此，本文针对3类政策提出若干主要制度建议。

3.2 空间体系政策及制度

3.2.1 确定自然保护地基本类型

《政策法》应声明我国自然保护地国家政策，明确其发展总体目标、基本类型及每类保护地的特征、功能和治理目标。自然保护地的类型范围，即《政策法》法律调整范围，除国家公园外，还应包括我国现有的、可纳入IUCN保护地体系的主要保护区类型，如自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、海洋公园、自然河流等类型。《政策法》不宜也不可能将整套技术与管理标准体系纳入法律实体性规则当中，但却可以通过程序性规范明确新设国家自然保护地主管机构作为保护地政策实施主体应具有统筹、协调的义务和责任，从而实现分类体系的系统性和标准化。《政策法》宜明确最基本的保护地类型及其特征、功能、治理目标和技术争议裁决机构。

3.2.2 自然保护地体系规划和强制性名录

《政策法》应规定由国务院在5~10年内在资源普查、科学研究的基础上编制全国土尺度的《自然保护地体系中长期规划》(以下简称《规划》)并附《自然保护地名录》(以下简称《名录》)。《规划》应在《政策法》所确立的目标和分类的基础上，进一步明确自然保护地体系的结构和空间布局。

制定强制性《名录》，转变现行的以综合考量资源价值条件、适宜性和可行性为主的保护地申报遴选机制，将在全球/国家/区域尺度上具有生态完整性、生物多样性、审美、科研等意义的自然区域强制划入《名录》。在对区域纳入《名录》的评估中，将评价因子分为规范性因子和指导性因子。将资源自然属性(典型、多样、脆弱、稀有等)确立为规范性因子，表征资源本身的重要性；将社会属性(压力、可行性、管理水平)纳入指导性因子，表征资源可管控水平。同时，《名录》施行分级制与分类制：基于规范性因子确立二级名录——国家级自然保护地名录和省级自然保护地名录；基于指导性因子确立二类名录——自然保护地正式名录和自然保护地预备名录。受评估区域达到规范性因子的国家级、省级标准即强制列入对应名录，但一般不得在国家级、省级之间变更；对列入国家级、省级名录者进行分类，达到指导性因子标准即纳入正式名录，不达标者纳入预备名录，定期对预备名录单元管理绩效评估后，达到标准者，可从预备名录移入正式名录。国务院应制定对不同级、不同类自然保护地的管理政策，尤其强化对预备名录单元的规制、扶持、激励与考核力度。

在国家颁布的《名录》外，省以下地方政府可以建立地方自然保护地名录，其制度机制参照《政策法》制定，并获得中央、省级政府的奖励及专项基金资助。

3.3 发展政策及制度

3.3.1 改革地方政府保护地收益制度

发展政策的重点在于通过经济手段进行自然保护地发展动力机制调控。目前，自然保护地、地方政府、公众间的利益格局是“中间大，两头小”的局面，即直接用于保护性投入的资金非常有限，地方政府将门票等收入纳入财政用于其他支出，公众支付垄断性价格。地方政府的收益是其推动部分自然保护地发展的机制之源。为了扭转地方政府以提高财政净收益为目的促进保护地建设的动力机制，应大幅降低地方政府对辖区保护地单元收入的收缴比例至经济导向的临界点。同时，建立收支动态平衡制度和票价联动制度，通过票价动态调节实现保护地单元收支平衡。

3.3.2 专项基金制度

在中央、省级财政设立自然保护地专项基金，用于资助、奖励国家级、省级保护地单元以及省以下地方政府设立的保护地单元的资源保护、生态补偿、能力建设等工作，以及用于统筹区域间、保护地间均衡发展的经济调节。专项基金来源主要有两部分，一部分为中央、省财政的拨款，另一部分为国家、省级自然保护地单元上缴国家、省级财政部分。

3.4 管理政策及制度

3.4.1 优化保护地治理结构

从政府控制型治理模式向多方共治模式转变，尽可能兼顾各方权益并充分考虑各方话语权。自然保护地可选择成熟的单元开展政府+社区(还可能包括生态旅游企业、NGO、科研机构等)联合治理模式的试点，形成一个多方治理的共赢模式，从而减轻政府财政负担[15]。

3.4.2 保护地管理全面纳入地方考核机制

应加大地方政府的保护地政绩考核力度，将自然保护地名录的落实、预备名录转入正式名录、保护地单元管理水平都纳入对地方主管官员和机关考核的指标。地方政府有义务落实《自然保护地名录》并致力于提升预备名录中保护地单元的管理能力和监管力度，最终将预备名录中的单元转入正式名录。

4 结语

国家公园体制的建立必然以建构完善的自然保护地体系为先决条件，国家公园立法也应以催生自然保护地综合性立法为指向并以其作为上位法依据。理想的进路是，应在制定《自然保护地基本政策法》的基础上，制定包括《国家公园法》在内的与各类保护地相对应的专类保护地法，形成系统化的自然保护地法律体系。仅靠目前各部门和地方政府自发自为地建设保护地注定会形成“公地悲剧”，国家必须通过立法、政策制定、规划、财政和金融等手段统筹自然保护地的整体发展，设定保障和规制的双重制度基线，清除地方层面普遍无法破解的制度障碍，规范地方普遍存在的不符合国家公园价值属性的行为。诚然，在国家公园体制试点开展之前先行制定《政策法》，甚至《国家公园法》都不可行，但试点工作必须要建立在法律所指向的立法目标、基本法律原则与利益格局重构的立法理念之上，制度试水也应该有保护地法制化与法治化创新性意义。

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