基于最佳管理标准的自然保护地评估体系构建——IUCN绿色名录标准解读及其指标的探讨
阙晨曦 / QUE Chen-xi黄淑萍 / HUANG Shu-ping吴晶晶 / WU Jing-jing董建文* / DONG Jian-wen
摘要：自然保护地绿色名录是世界自然保护联盟(IUCN)基于自然保护地最佳管理而设立的一个项目。绿色名录标准的设立，有助于促进全球自然保护地管理的标准化和规范化，从而使被保护区域能真正实现其核心保护目标。入选绿色名录的自然保护地则代表着全球自然保护地管理工作的成功典范。对IUCN绿色名录全球标准的内容进行解读，深入分析绿色名录全球标准的内涵与外延，并探讨其对中国自然保护地管理工作的启示与意义，促进中国自然保护地事业进一步发展。
关键词：风景园林；最佳管理；管理有效性；绿色名录标准
文章编号：1000-6664(2016)02-0083-04
中图分类号：TU 986 文献标志码：A
收稿日期：2015-10-21；修回日期：2015-12-01
基金项目：国家林业局林业公益性行业科研专项“森林公园绿色名录与森林风景资源培育技术”(编号201404315)资助
Abstract: Green List of Protected Area (GLPA) is a new project launched by International Union for Conservation of Nature and Natural Resources (IUCN), which is based on the best management of natural protected areas. The establishment of GLPA contributes to improving of the standardization of protected areas management around the world, and then achieving their core protection objectives. The protected areas meeting the standards of GLPA will represent the successful and excellent working on protected areas management. This paper will interpret the content of the standards of GLPA, and analyze the connotation and denotation of the standards. Moreover, this paper will analyze the prospects and challenges during the progress of the evaluation of the protected areas in China and give the suggestions to promote the development of protected areas' managements in China.
Key words: landscape architecture; best management; management effectiveness; standards of GLPA
2014年11月14日，在悉尼召开的第六届世界公园大会(World Park Congress)上，世界自然保护联盟(IUCN)正式全面启动“自然保护地绿色名录”项目(Green List of Protected Area，缩写为GLPA，下文简称为“绿色名录” )，并公布了全球第一批入选绿色名录的自然保护地名单。第一批绿色名录收录了来自8个试点国家的24处自然保护地，其中澳大利亚2处、韩国3处、中国6处、意大利1处、法国5处、西班牙2处、肯尼亚2处、哥伦比亚3处。来自中国的6处自然保护地分别是黄山风景名胜区、五大连池风景名胜区、龙湾群国家森林公园、唐家河国家级自然保护区、长青国家级自然保护区和东洞庭湖国家级自然保护区[1]。这是首次针对自然保护地最佳管理的全球评选，IUCN官方网站也以“点绿成金”(Green is the New Gold)的标题来表明绿色名录及其收录的自然保护地所具有的重要意义。
绿色名录的评选遵照一套严格的标准，即绿色名录标准(Green List of Protected Area Standard)，对自然保护地的管理水平和成效进行评估。首批入选的24处自然保护地经过所在国家提名、绿色名录国内评委专家评审、外部专家评审、全球评委会评审等严格的层层筛选，最终从50个提名自然保护地中胜出。被收入绿色名录的自然保护地，意味着其在管理工作方面的成功，成了全球自然保护地管理的典范。绿色名录项目让管理有效性的评估得到了更多的重视，有效确保全球的自然保护地能得到真正的保护，使社会、经济和环境都从中获益。
本文将对IUCN绿色名录全球标准的内容、内涵与外延进行解析，并分析该标准在中国化的过程中可能会面临的机遇与挑战。
1 编制绿色名录的全球意义
1.1 有效应对保护与利用之间的矛盾
绿色名录是针对自然保护地管理有效性的评价体系。管理是协调保护与利用之间关系，辩证地处理保护与利用的有效手段。每个自然保护地都综合有严格保护、资源利用、游憩休闲等多项功能，但是这些功能所占的比重，会根据其自然及其相关的生态系统服务价值而有所区别。IUCN对于保护地分类、管理有效性评估和立法均已有成形的国际标准[2]。根据管理目标，确定保护地类型，制定不同的管理要求，实行不同的管理措施，确保在利用的同时，生态和生物多样性得到良好保护，平衡各方利益[3]。
图1 绿色名录全球标准的组成框架(作者绘)
图2 绿色名录标准组成结构图(作者绘)
1.2 规范化自然保护地的管理工作
绿色名录旨在建立一套全球公认的通用标准，并以此作为衡量自然保护地管理是否成功的基准。绿色名录标准体现的将是全球最佳管理的实践内容和面临的最新挑战。绿色名录将有助于自然保护地的管理者以全球视野进行比较，在国家层面乃至国际层面上对自然保护地的建设与发展做出正确的决策。
1.3 推广自然保护地的成功管理模式
入选绿色名录的自然保护地，意味着其对自然保护地的管理手段及成效获得了全球的公认。绿色名录将为自然保护地带来更大的国际认可，以此激励自然保护地的管理部门，也鼓励政府、商业和社会合作伙伴与自然保护地共同努力，共享成功的好处，从而带来经济和政治上更大的支持。自然保护地不仅仅是保护自然和生物多样性，通过有效的管理还能够为社会和经济带来更大利益。
2 IUCN 绿色名录标准的组成
自然保护地的管理方面是多元的、变化的。因此绿色名录标准也需对自然保护地的管理进行全方位的评估。绿色名录标准分为2个层面，即全球标准层面和国家标准层面。
全球标准是从确保保护目标成功的四大方面进行标准的设定：即在翔实的规划、公平的治理和有效的管理基础上，成功地实现保护成果(图1)。各部分有若干条准则。
每条准则下设的若干条验证指标，即国家标准层面。这些验证指标是由各国的绿色名录标准评委会根据各国不同的实际情况、面临的机遇与挑战来量身定制。该评委会是由IUCN的各国代表处组织，选取政府代表、学术代表和社会组织代表共同组成。以中国评委会的组成为例，这3类评委成员人数各占了1/3。
全球标准层面和国家标准层面的组合，使绿色名录标准既有统一框架，可以全球统一标准；又兼具区域特色，利于各国实际操作。最后，由自然保护地的管理机构根据验证指标，提供相应的证明材料，以说明其是如何满足标准的要求(图2)。
3 IUCN绿色名录全球标准的内容解读
绿色名录全球标准为各国的自然保护地管理评估提供一个全球基准，包含以下四大方面和20条准则[4]。
3.1 第一部分：翔实的规划
这一部分要求自然保护地对其本身的自然环境以及社会文化环境，确立了清晰的、着眼于长期保育的目标。共提出了5条准则。
准则一：突显核心保育价值。自然保护地的管理单位首先应对其区域内所要保护的自然保护核心、生态系统服务价值和文化价值十分明确，并且这些核心价值的确定都是基于科学性的调查和评估。因为自然保护地的所有管理工作都是围绕着核心价值的保护而展开。2014年入选绿色名录的中国自然保护地中，唐家河国家级自然保护区和长青国家级自然保护区都是大熊猫的重要栖息地，东洞庭湖自然保护区是中国中部重要的内陆水源地和重要的鸟类栖息地，龙湾群国家森林公园是典型的温带森林区泥炭沼泽并拥有世界上较为稀少的高密度玛珥湖群。针对这些核心保护价值，自然保护地管理单位将提交具有科学性的材料进行证明。
准则二：旨在长期保护核心价值。指定区域包含了合适的核心区域，并且核心区面积应足够大或足以连接到其他合适区域，使准则一中所指定的价值得以长期保护。
准则三：识别核心价值所面临的威胁与挑战。通过详细论证与分析，确定对准则一中所指定价值有所损害的威胁，或与IUCN的自然保护地管理分类要求相悖的挑战，以此来支持有效的规划和管理。IUCN的自然保护地管理分类是根据自然保护地的主要管理目标。而主要管理目标是根据自然保护地的大部分(75%)管理目标来决定的。IUCN的自然保护地类别指南中将主要管理目标列为8个：科学研究、荒野地保护、保存物种和遗传多样性、维持环境服务、保护特殊自然和文化特征、旅游及娱乐和教育、持续利用自然生态系统内的资源、维持文化和传统特性[5]。这些管理目标可以通过自然保护地功能分区来实现不相冲突的共存。申报单位必须清楚哪些目标是核心目标，因应保护对象而有不同侧重。
准则四：识别保护对社会及经济造成的影响。通过与潜在受影响的权利人及其他利益相关者的协商，对自然保护地的设定及其管理潜在的社会和经济影响(正面和负面)进行确定并分析。
准则五：公平合理地创建自然保护地。自然保护地成立合法，法律地位和边界明确、清晰，不与现行法律相冲突，不涉及社会纠纷。在不可避免的情况下，自然保护地的成立对当地社区或权利人造成的负面影响，应根据受影响的各方，提供合理的补偿，给予一个可接受的调解。
3.2 第二部分：公平的治理
这一部分要求利益相关者参与自然保护地管理工作的各项过程，并能体现参与程度。让所有利益相关者能够公平、透明地共享保护所形成的损益以及有效管理和长效保护的成果，共提出了4条准则。
准则一：合法、公平、有效的治理。保护地拥有界定清晰、合法授权、发挥作用、受当地公认的管理结构。该管理机构能够代表所有利益相关者群体的利益。
准则二：多方利益相关者参与管理计划的制定。根据标准给出的定义，利益相关者(stakeholder)是指从自然保护地管理的任何决定或行为中获益的个人或团体；权利人(rightsholder)是指依法或惯例对土地资源、水资源和自然资源拥有权限的个人或团体。关键的利益相关者，包括当地社区和权利人的代表，能实际地参与到自然保护地管理目标、管理计划和管理实践的评估、审查和更新过程中。
准则三：决策透明、信息公开。以适宜的形式，将治理和决策信息及明确的决策依据，向所有利益相关者公开，并接受其监督。
准则四：投诉、纠纷和意见受理机制。自然保护地管理机构还建立了完善的受理投诉、解决纠纷的机制，以及畅通的信息反馈渠道。这些治理机制能够成功地协调自然保护地与原住民、周边社区居民居住和生产活动的冲突，能够平衡好自然保护地管理方与主管部门、经营业者等之间的利益分配，使公众、政府以及投资者以一种积极的方式参与到保护地管理中。
3.3 第三部分：有效的管理
这一部分是绿色名录中的核心部分，也是体现有效管理的重要方面，共提出了8条准则。
准则一：已制定长期的管理计划或相应的管理规划。保护地有最新的管理计划(或具有同等功能的文件)。该管理计划对管理的总体目标有一个清晰的说明(包括明确该自然保护地的指定价值和其所能实现的社会目标)，并且还制定了管理策略和相关的活动来长期实现这些目标。
准则二：对自然资源的管理。有效地管理自然资源，以实现该区域的保育目标和社会目标。
准则三：对社会层面的管理。当地利益相关者和权利人可以实际参与管理，他们的利益得到主动积极的回应；自然保护地的文化发展方向得到公认和维存。如果这样的维存与自然保护地的自然价值目标不兼容，任何限制措施都应在无偿、优先告知受影响的当地社区和权利人并取得其同意的前提下进行设计。
准则四：对威胁的管理。该保护地的保育目标和社会目标实现面临的威胁得到积极且有效应对；任何限制性的访问或利用都得到有效强制管理；气候变化及其他问题对保护地的指定价值的长期威胁得到明确并积极应对。
对于自然资源和生态的保护，并不是简单的划一条红线就可以完成。用红线画出一个保护孤岛，尽管其范围内的物种和栖息地状况会有所改善，但这种管理方式是无法阻挡全球日趋恶劣的环境变化。因此，绿色名录标准中特别提出了对全球气候变化的应对，要求对于威胁的认识，不再停留在保护地的范围内，并且根据每个国家和地区具体明确正在或将要面临的挑战和机遇。
准则五：对游客及其他活动的管理。明确在保护地内哪些区域是允许游客或其他活动的。这样的管理是与自然保护地的保育目标和社会目标相兼容，并支持这些目标的实现。因此，除了一些必要的限制，管理应满足游客和其他使用者的需求，包括适当的访问权限。
准则六：客观地衡量成效。管理中已定义、记录并公开一系列考核指标。这些考核指标都是客观可检验的、技术性合理的、经过保护地上级主管部门批准的。这些考核指标提供了一个客观基础以便于决定：1)保护地的每个指定价值是否得到成功地保护；2)对当地社区的影响是否是积极的，或者至少是中立稳定的或是有所改善的。
准则七：完善的监测和评估机制。对影响实现该地区的保育目标和社会目标的关键因素有一个长期的、有效的项目监测和评估机制。
准则八：资源保障。管理的有效性、对管理的监测和评估，不会受到财务或人力资源的不足、设备的有限或基础设施的匮乏等因素的限制。
3.4 第四部分：成果及影响
这一部分检验的是保护目标的完成情况。管理的目的是为了实现目标，因此实现管理目标的完成度，是评价保护地管理是否成功的重要指标。但不是达到保护目标完成的最低阈值就可以，而是要有卓越的成果和贡献，可以成为其他具有同样保护目标的自然保护地效仿或借鉴的对象。共提出了3条准则。
准则一：实现了保育目标。自然保护地达到或超出“其指定价值正得到成功保护”的基本要求，且对核心保护采取了特别的应对措施。
准则二：实现了社会目标。自然保护地达到或超出“对当地社区具有积极影响或者至少是中立稳定或改善”这一目标，并还应对了准则三中所定义的特别挑战。
准则三：杰出应对保育挑战。受到外部环境影响，尽管自然保护地的特定价值目标目前可能不会实现，但通过持续地管理，这些目标有可能在将来实现。当外部环境改善，尽管仍具有挑战性，但自然保护地证明其非凡和创新的管理将使管理目标得以实现。由此表明保护区保护的关键要素是管理。
4 启示与展望
4.1 绿色名录标准对中国自然保护地管理的启示
在对绿色名录全球标准的解读过程中，不难发现部分指标在我国目前的自然保护地管理工作中还存在不足，建议可以从以下几个方面进行提升。
4.1.1 创新管理方式
目前，除了自然保护区，其他类型自然保护地管理工作的大部分关注点在旅游，而忽略了可持续发展和利用的管理模式。建议通过良好的管理，进而平衡保护和动态旅游产业之间的关系，在保护自然核心价值的同时，也帮助自然保护地提高旅游质量。另外，在目前的管理中，我国常常用总体规划作为年度管理计划进行管理工作的安排，与国际上的标准要求有所不同。但是从实际的管理工作来看，管理计划是在总体规划的基础上，根据每一年实际情况的变化进行调整而形成的具体工作计划。因此建议我国能加强对自然保护地管理计划、管理计划实施方案的制定，再配合各类专项规划，形成完善的管理计划体系。
4.1.2 重视利益相关者
在编制中国验证指标和申报材料的过程中，发现目前利益相关者的参与程度、权力应用程度、利益获得比重等都存在难以量化的问题。例如，利益相关者的利益获得，常以政府报告的形式来体现。对利益相关者的满意度，则以是否有投诉事件来进行证明。周边社区及利益相关者的参与也存在局限性。建议鼓励当地社区、其他公众机构和非政府组织等支持并参与自然保护地管理计划的各个过程，并做好记录档案。自然保护地也要参与社区管理，支持当地的可持续性产业和旅游业，重视原住民和利益相关者群体的权利和利益，在考虑资源保护和可持续利用的同时，兼顾周边社区发展。从单方管理走向多方参与，从消极保护走向积极保护[6]。
4.1.3 丰富资金渠道
目前中国自然保护地的经费投入主体过于单一，多为政府或上级主管单位拨款。建议将来要使自然保护地的资金来源与类型多元化，建立多种项目合作模式，引入用于生物资源保护的民间资金等。
4.2 绿色名录标准对中国自然保护地管理的促进作用
4.2.1 推进自然保护地管理法规的建立
通过绿色名录标准的解读，可以为我国的自然保护地建设提供新的思路，建立规范系统的管理体系。目前我国在自然保护地管理中缺乏普遍认可的标准，以及对保护地有效管理的统一评估标准。通过绿色名录可以形成一个跨部门的，统一监管的管理标准，促进和完善各类保护地的管理立法体制的建设。
4.2.2 推进保护地管理工作的国际化
绿色名录是IUCN推动的一项全球项目。换言之，我国与其他七国作为试点国家率先进行了自然保护地最佳管理标准的探索，并在全球标准的基础上，研究并制定中国标准。中国标准中的验证指标即符合中国国情，又与国际保护管理的评估体系保持一致，使中国的自然保护事业与国际发展同步。
4.3 绿色名录标准为国家公园体制建设助力
截至2014年底，我国共建立各种类型、不同级别的自然保护区2 729个，总面积约14 699万hm2，其中陆域面积14 243万hm2，占全国陆地面积的14.84%[7]。我国自然保护地数量巨大、类型众多。本次中国入选首批绿色名录的自然保护地类型就包括了森林公园、风景名胜区和自然保护区3种类型。这些自然保护地主管部门不同，管理目标不同，但又不是严格地按照管理目标进行分类。不仅在管理目标上有所重叠，还普遍存在“一区多牌”的现象。现阶段，正在进行的国家公园体制试点方案的目标是改革管理体制，建立科学合理的保护与管理模式，其内容与绿色名录的评估内容是一致的。利用实施国家公园体制试点方案的契机，将2种示范有机结合起来，起到协同增效的作用。
注：本课题组参与了IUCN绿色名录中国标准的前期分项制定，并协助和指导吉林龙湾群国家森林公园成功申报首批绿色名录。
致谢：感谢国家林业局场圃总站对此研究工作的大力支持。感谢课题组成员，以及林卉、傅伟聪等研究生在研究过程中认真与辛勤的工作。
参考文献：
[1] Green is the new gold[EB/OL]. [2014-11-14]. http://www.iucn.org/?18624/Green-is-the-newgold.
[2] CNPPA/IUCN, WCMC. Guidelines for protected area management categories[M]. IUCN, Gland, Switzerland and Cambridge, UK: IUCN Publications Services Unit, 1994.
[3] 夏友照，解焱，Mackinnon J.保护地管理类别和功能分区结合体系[J].应用与环境生物学报，2011(6)：12-25.
[4] Global Standard for the IUCN Green List of Protected Areas[EB/OL]. [2014-11-14]. https:// portals.iucn.org/docs/greenlistpilot2014/?pth=Green List Pilot Documents\Green List Standard\Pilot Phase Standard 2014.
[5] 王智，蒋明康，朱广庆，等.IUCN保护区分类系统与中国自然保护区分类标准的比较[J].农村生态环境，2004，20(2)：72-76.
[6] 杨锐.美国国家公园的立法与执法[J].中国园林，2003(4)：63-66.
[7] 2014中国环境状况公报[EB/OL]. [2015-0604]. http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201506/ t20150604_302855.htm/.
(编辑/王媛媛)
作者简介：
阙晨曦/1982年生/女/福建龙岩人/福建农林大学园林学院在读博士研究生/研究方向为风景园林规划与设计、风景园林遗产(福州 350002)
黄淑萍/1990年生/女/福建仙游人/福建农林大学园林学院在读博士研究生/研究方向为风景园林规划与设计(福州 350002)
吴晶晶/1990年生/女/福建福州人/福建农林大学园林学院在读硕士研究生/研究方向为风景园林规划与设计(福州 350002)
董建文/1968年生/男/福建长汀人/博士/福建农林大学园林学院教授，博士生导师/研究方向为风景园林规划与设计、风景园林遗产(福州 350002)