英国“脱欧”冲击欧盟与中东关系
口 余国庆／文
2016年6月24日，英国通过公投宣布“脱欧”。英国是一个与中东有着深厚传统关系的欧洲国家，英国脱欧，不仅会影响到英国对中东的政策和利益，同时，作为欧盟的一个核心国家，英国宣布“脱欧”，也将冲击欧盟的外交与安全政策，而欧盟当前面临的难民危机与反恐形势也将雪上加霜。
英国“脱欧”削弱欧盟在中东的影响和地位
英国是老牌的欧洲殖民国家。当今中东的许多国家和地区，如埃及、以色列、巴勒斯坦、也门、巴林、科威特、卡塔尔、阿联酋等，过去受过英国的殖民统治，或者是英国的“委任”统治国。自20世纪60年代英国殖民势力撤出中东后，英国对中东的影响日渐式微。在冷战年代，美苏争夺中东的格局左右了中东的大国关系体系，英国则沦为美国主导中东事务的配角和跟班。欧盟成立后，随着中东局势的变化，欧盟试图以一支独立的国际力量，在中东问题上发挥作用。进入21世纪后，我们看到，无论是在调解巴勒斯坦与以色列冲突的“四方会谈”机制内，还是在斡旋伊朗核问题的“六方会谈”框架中，欧盟都成为重要的一方。“阿拉伯之春”爆发后，美国和欧盟等西方国家，一开始憧憬并助推中东国家推翻独裁政权后朝着所谓 “民主化”的方向发展，但换来的却是政权更替频繁、暴力冲突泛滥，甚至是恐怖主义的横行无忌。由于中东安全形势的恶化，欧盟极力避免中东乱局外溢影响到欧洲，但以英国、法国、德国为代表的欧盟国家在应对时已显得捉襟见肘，而英国的“脱欧”之举，显然使欧盟猝然不及。
由于叙利亚、伊拉克、也门等国局势持续动荡，使得以中东为中心的恐怖极端势力泛滥，大批难民流离失所，甚至冲破重重关卡涌入欧洲。面对难民的冲击和不时发生的恐怖袭击事件，欧盟在应对这些危机方面显得焦头烂额。在欧盟需要协调成员国利益，更好地应对难民和恐袭事件威胁的重要节点，英国的“脱欧”公投，不啻为扔向欧盟上空的政治炸弹，震惊了欧盟各国和整个世界。英国脱欧公投，发生在欧盟外交与安全战略变革的关键时期，欧盟外交与安全事务高级代表莫盖里尼正在为欧盟制定《共享愿景、共同行动、强大欧洲》的新战略[1]。欧盟本来对英国通过公投决定是否留在欧盟的前景存有希望，没想到“脱欧”成为事实，欧盟其他成员国即刻对公投结果表示震惊、沮丧，甚至不知所措。讽刺的是，英国国内也有不少投了“脱欧”票的选民表示“反悔”。因此，英国的脱欧公投在政治上是不成熟的，对欧盟的政治前景、外交与安全事务将带来深远的影响。
对英国来说，中东是英国传统的势力范围，也是英国期望能发挥重要作用的地区。英国一直在协调欧盟与中东关系、调解以色列与阿拉伯世界关系等领域积极作为。只是由于欧盟体制和自身力量等因素，英国在中东的角色并不显山露水。英国前首相布莱尔卸任后，在2007年担任了巴以问题“四方会谈”中东特使一职。此后，布莱尔经常前往中东相关国家访问。但由于巴以问题的复杂性，布莱尔的调停成效并不明显。从2011年开始，从英国内外就不断传出布莱尔即将卸任中东问题四方特使的消息。2015年5月，英国媒体公开报道布莱尔的中东特使“干不下去了”。事实上，不仅是英国，即使欧盟这样一个在国际政治、经济、贸易等领域具有重要地位的地区力量，在中东问题上发挥的作用也不尽如人意。而英国在重要时刻的“脱欧”行为，不可避免地对欧盟在中东的影响和利益带来负面影响。
2016年6月27日，德国总理默克尔在柏林会见法国总统奥朗德和意大利总理伦齐。三国领导人对英国“脱欧”公投结果表示遗憾，但同时认为欧盟足够强大，足以提出有效应对方法。图为默克尔总理、奥朗德总统与伦齐总理在其后召开的新闻发布会上的合影。英国“脱欧”难以缓解欧盟面临的移民和难民问题
尽管英国萌生脱离欧盟的最初动因错综复杂，但对欧盟政治与经济一体化现状的不满是英国转身而去的主要原因，尤其是近年来欧盟在应对移民与恐怖主义威胁方面的无奈，是英国选民投票“脱欧”的直接动因，而这也反映出欧盟长期以来在处理与中东国家关系时，始终走不出历史的阴影。
一、欧盟与中东的关系由来已久，因利益纠葛而错综复杂
从历史的视野来说，中东对欧洲的影响，早在中世纪就开始了，远比欧洲对中东的影响要早。阿拉伯帝国鼎盛时期，伊斯兰教和文化传到了南欧和东南欧的一些地区。接受了伊斯兰教的奥斯曼帝国，建立了地跨亚、非、欧三大洲的帝国，欧洲东南部的一些国家也臣服于奥斯曼苏丹的统治。奥斯曼帝国瓦解后，英、法等欧洲国家瓜分了奥斯曼帝国的领土。第一次世界大战期间，英国与法国秘密签订的瓜分奥斯曼帝国领土的《赛克斯—皮科协定》，迄今仍然被中东国家诟病，甚至成为“伊斯兰国”在中东兴风作浪的一个理由。二战后，随着民族解放运动的兴起，英、法等西方殖民势力最终从中东撤离。但英、法虽然结束了对中东的殖民统治，却留下了民族的纷争、边界的冲突以及不平等的经济与贸易关系。英国在二战后，把其“托管”的巴勒斯坦问题提交联合国表决，又给中东陷于长期的动乱与战争冲突埋下了一个引雷。从这一意义上说，欧洲一些国家对中东的战争与冲突负有道义的责任。然而，欧盟对战后形成的一些中东国家的政治与统治方式看不顺眼，也对来自中东的移民与难民充满戒备。近年来，欧盟一度希望借着“阿拉伯之春”的东风，“改造”中东国家，因此其不仅成为推翻利比亚卡扎菲政权的急先锋，而且借势挑起叙利亚内乱，始终不放弃要求叙利亚的巴沙尔总统下台。在英国“脱欧”后，欧盟其他国家也很难从整体上改变对中东国家的防范态度。
二、英国“脱欧”难以减缓伊斯兰教和穆斯林势力在欧洲蔓延和增长的趋势
英国的“脱欧”公投，发生的重要背景是欧盟的族群关系正处于紧张之际，突出的现象是穆斯林人口在欧洲的快速增长。据英国广播公司(BBC) 最近的一次专访，自2001年以来，每年有五万英国人改信伊斯兰教。如今英国的穆斯林人口超过200万，伊斯兰教成为在基督教之后的第二大宗教。近年来，欧洲人口自然增长缓慢，但欧洲穆斯林以及外来移民的人口增长却较快。据国际伊斯兰人口网站提供的信息，2006年，整个欧洲（包括俄罗斯），穆斯林人口数量是5070万，约占欧洲人口总数的7%。[2]族群关系的紧张，使得欧盟一些国家的右翼政党与势力纷纷举起排外的大旗。英国“脱欧”公投后，法国、比利时、荷兰、甚至德国国内的右翼政党和势力，也相继喊出了要公投决定本国与欧盟关系命运的呼声。有欧洲舆论分析：最令人担忧的也许是英国退欧对欧洲大陆产生的溢出效应：形形色色的极端势力都以英国“脱欧”为例，极力鼓吹欧盟解体。近期欧洲各国极右派在奥地利聚会，欲借英国“脱欧”东风，把“处决”欧盟列为核心议题。[3]可见，排外与对安全的担忧，不仅发生在英国，欧盟整体对伊斯兰教与穆斯林人口不断蔓延和增长的担忧与戒备，已经发展为一个严重的社会问题，而未来欧盟与中东国家的关系必将受此影响。
从现实来看，包括留欧派在内的大多数英国人认为欧盟政策妨碍了英国主权的行使，损害了英国的经济利益。图为2016年6月24日，曼彻斯特街头上支持英国脱离欧盟的志愿宣传者。 英国“脱欧”冲击欧盟与中东国际关系格局
英国“脱欧”公投前后，世界舆论除了关心英国的行为会给欧盟今后的战略发展带来重大影响外，也对英国公投可能会给欧盟的盟友体系、美国与欧盟的关系，以及欧盟与中东的关系的影响等，做出各种各样的分析。
首先，英国“脱欧”使美国的中东盟友关系受损，也会削弱欧盟的中东政策。英国一直是美国最紧密的西方盟友。无论是2001年的阿富汗战争，还是2003年的伊拉克战争，英国一直是美国发动战争最坚定的支持者，也是跟随美国出兵中东人数最多的盟国。“阿拉伯之春”爆发后，在以美国为首的西方多国部队在利比亚、叙利亚、伊拉克等国家的军事行动中，英国是美国坚定的支持者。英国“脱欧”后，英国有可能丧失与欧盟在军事、外交、信息与安全领域合作的一些权利与机会。更复杂的是，英国的“脱欧”公投，还在大西洋对面的美国引起“共振”：英国“脱欧”公投结果公布当天，2016年美国大选的热门人物——共和党候选人特朗普出现在苏格兰并发表讲话说：“我认为这里发生的事情与我的竞选活动非常相似……人们想要‘边界’。他们不想看到不明来历的陌生人涌入他们的国家。”[4]特朗普的鼓噪和得势让担心英国“退欧”后会愈来愈抱紧美国的人更是捏了一把汗。对欧盟来说，本来在应对中东地区冲突与危机已显得捉襟见肘，英国“脱欧”后，势必使欧盟的经费预算减少，英国参与欧盟框架内的军事、安全与外交行动也会减少，这样势必削弱欧盟整体在中东的外交投入与影响。
其次，法国—德国轴心将主导欧盟与中东关系发展，尤其是德国在中东的影响将提升。在欧盟的政治框架结构中，“英—法—德”形成了“三驾马车”结构，这是维持欧盟稳定与发展的重要基础。英国退出欧盟后，“三驾马车”结构只能由“法—德”轴心承担。6月24日英国公投决定“脱欧”后，欧盟于6月29日在没有英国参加的情况下继续举行峰会，这是欧盟峰会四十多年来首次在英国缺席的情况下举行。欧盟27个成员国领导人讨论了欧盟在英国“脱欧”后的前景，包括如何加紧团结及改革。一些欧盟成员国领导人还要求英国尽快启动“脱欧”程序。德国《南德意志报》评论说，英国退出也可能为欧盟带来机遇，去掉英国这个“刹车片”，欧盟各国紧密合作之路可能更加畅通。欧洲一些舆论认为，未来欧洲一体化进程和德国、法国的领导力息息相关。欧洲大国必须在难民、经济、共同防务等领域加强合作。
再次，英国“脱欧”还会影响到土耳其加入欧盟的进展，欧盟与中东关系也将进入更谨慎的轨道。英国公投结果四天后，土耳其最大城市伊斯坦布尔国际机场在6月28日发生严重的恐怖袭击事件，造成四十多人死亡。这一事件给土耳其加入欧盟带来了更复杂的影响。《今日美国》报发表评论说，伊斯坦布尔恐怖袭击事件，显示土耳其这个“世界的十字路口”，不仅仅是“一个世界多元文化的连接点”，同时也可能成为“恐怖和极端势力的新的目标”。可以想象，在未来欧盟的政治、外交与安全战略选项中，有关土耳其加入欧盟的谈判已很难排到优先考虑的日程中。对土耳其来说，英国的“脱欧”公投预示着更多国家将关紧外来移民的大门，这也会影响到土耳其加入欧盟的信心。
最后，在欧洲大国中，英国“脱欧”最大的受益者或许是俄罗斯，而俄罗斯在中东的影响力因为出兵叙利亚打击极端组织正大幅上升。因此，自身力量受损的欧盟，在中东的国际多边力量竞争格局中，不仅难以与美国匹敌，还将受到来自俄罗斯的强力挑战。在斡旋巴以冲突、调解叙利亚危机、落实伊朗核问题协议等中东地区问题上，欧盟的影响力受损恐怕难以避免。英国公投脱欧发生在法国、比利时等一些欧盟国家恐袭事件频发的艰难时期。2005年以来，法国巴黎、比利时布鲁塞尔等地，相继发生了多起恐怖袭击事件。对恐怖主义蔓延的担忧，是英国脱欧的重要外部因素。欧盟国家的反恐，正需要各成员国紧密合作，共同应对恐怖威胁。英国在关键时刻转身离去，彰显的是一种明哲保身的姿态。自2005年7月伦敦地铁发生“7·7恐怖袭击”事件后，英国本土基本没有发生过大的恐怖袭击事件。但英国一向被认为是欧洲连接穆斯林世界的一个桥梁和通道。英国的“脱欧”之举，无疑向外界传递这样一种信号：英国不愿与欧盟共享打击恐怖主义的负担，极端和恐怖势力最好别跨过英吉利海峡。英国的保守之举，很有可能对极端分子和恐怖主义形成一种暗示：欧盟共同的外交与安全体系正在崩塌，极端势力的泛滥将会获得更多的空间。英国“脱欧”公投以来，土耳其、伊拉克、孟加拉、沙特阿拉伯等国相继发生了多起影响恶劣与惨重的恐怖袭击事件，以“伊斯兰国”（IS）为代表的恐怖极端势力，正试图以“游击战”的形式，把恐怖行动扩散到更多地区。欧盟未来的反恐形势不容乐观，反恐大计任重道远。
（作者系中国社会科学院西亚非洲研究所，研究员）
（责任编辑：苏童）
[1] “High Representative Mogherini presents EU Global Strategy for Foreign and Security Policy”，http://eeas.europa.eu/top_stories/2016/280616_ global_strategy_en.htm.
[2] http://blog.sina.com.cn/s/ blog_5eac59fc0100f2gu.html.
[3]《英国脱欧危机：幻灭的教训与启示》，载《欧洲时报》中文版，2016年6月24日。
[4]《英国“脱欧”预示全球治理进入嬗变期》，http://ent.chinanews.com/gj/2016/06-25/7917441. shtml.