G20杭州峰会：全球经济治理转型新起点
口 陈凤英／文
每年四次的G20财长/央行行长会议是G20峰会的核心支柱，是G20在全球经济治理中不可或缺的核心组成。图为2016年7月24日，2016年第三次G20财长和央行行长会议与会代表在四川成都合影。编者按：
2008年为应对席卷全球的金融危机，于 1999 年倡议成立的二十国集团（G20）在华盛顿召开首次峰会，并于2011年实现G20 峰会机制化。作为国际经济合作的主要论坛，G20 在应对全球金融危机、推动世界经济企稳复苏上发挥了卓有成效的作用。经过几年发展，当前世界经济和国际经济合作又走到一个重要转折点。在这一重要转折的时刻，世界第二大经济体中国主 办 2016 年 G20 杭州峰会引发国际广泛关注和期待。作为发达国家和新兴市场国家及发展中国家开展合作的重要平台，G20 能否推动全球治理实现转型？G20本身能否及如何实现向长效机制转变？在G20 及更为广泛的全球治理转型进程中，中国该发挥何种作用？中国主办的 G20杭州峰会有哪些看点值得期待？针对以上问题，我刊专门邀请全球治理问题研究专家、学者进行解读，以飨读者。
2016年，中国挑起G20领导人峰会主席国的大梁，既体现国际社会对中国的高度信任，也展示中国为国际社会做出更大贡献的诚意。此次G20杭州峰会将全面检验中国在全球经济治理中发挥制度性话语权的智慧与能力。在世界经济增长乏力、国际金融乱象纷呈、全球化遭遇低潮、全球发展面临诸多瓶颈的复杂环境下，G20杭州峰会责任重于泰山，需要发扬同舟共济的伙伴精神，真正构建起“创新、活力、联动、包容”的世界经济，用“结构改革”和“创新发展”两大轮子、贸易和投资两大引擎，为世界经济增长注入动力，通过搭建财长和央行行长会议及贸易部长会议两大平台，确定“强劲增长”和“全球发展”两大目标，拓展G20全球经济治理的合作领域。杭州峰会将给世界交出一份满意的答卷，由此开启G20全球经济治理新的航程。
环境复杂——杭州峰会撞上西方“反全球化”浪潮
2016年，G20杭州峰会的外部环境异常复杂，美国“特朗普现象”、英国脱欧、难民危机、恐怖事件、社会两极分化等，使反全球化声浪时起。
在欧洲，民粹主义已渗透到法国、丹麦、希腊、匈牙利、波兰、瑞典等国，德国极右政党的支持率也在上升。恐怖袭击、难民安置、英国脱欧等因素扰乱欧洲一体化进程。在美国，大选中凸显“特朗普现象”，改变着美国政坛生态，社会阶层被撕裂。反全球化、反穆斯林、反精英与反主流媒体等曾被边缘的理念如今已入政治主流。即使特朗普输掉大选，民粹主义也将长期存在。在拉美，经济低迷甚至衰退，使一些国家再次陷入“中等收入陷阱”，委内瑞拉、巴西等国右翼势力“回潮”。凡此种种加剧这些国家的政治极化，社会分化，市场内向，不确定、不稳定、不安全情绪上升，开始由经济向政治和社会领域扩散，反全球化氛围由此形成。
事实上，当前发达国家的反全球化根源主要来自金融危机，经济衰退给全球造成严重后果，如失业率高企、债务率上升，贫富差距扩大、社会两极分化、生活水平下降等。迄今，华尔街金融风暴已经过去八年，但危机阴霾依然挥之不去。经济复苏乏力，贸易、投资、技术等跨境流动急剧减缓；贸易保护主义、民粹主义和反移民情绪上升；由于对安全的担忧，发达国家明显加强了移民入境及互联网监管，反恐又强化了边境检查。这一切确实表明，全球化正在退潮，世界变得更国家化，各国对全球化热情锐减，全球化跌入低谷。
众所周知，全球化是由发达国家发起，由发达国家制订规则，发达国家跨国公司在全球布局产业链，并从中得到巨大收益。但是，随着中国等新兴市场积极参与全球化进程，全球制造业开始转移到亚洲等新兴市场地区。金融危机以来，国际经贸发展重心开始加速向亚洲地区转移，发达国家经济则因受危机重创而一蹶不振，政府债台高筑，失业率居高不下，尤其是中产阶层和贫民阶层的生活一落千丈。特别是，收入分配中的赢家通吃和政治领域的权贵独霸，进一步加剧阶级分化与社会对立：极少数人越来越富裕，生活越来越奢侈；大多数人越来越穷困，生活越来越艰辛。诺贝尔经济学奖得主施蒂格利茨撰文痛斥，今天的美国社会阶级严重分化，“1%的人拥有，1%的人治理，1%的人享受”，与林肯总统提出的“民有、民治、民享”的概念截然不同。美联储前主席格林斯潘则认为，美国已经分裂成两个：一个是超级富人的美国，他们在经济复苏中赚到了高额的奖金；另一个则是大量中产阶级、中小企业主的美国，他们仍在艰难地挣扎。经济上的失败使中产阶级，尤其年轻人和穷人缺少机会和希望，结果导致反全球化浪潮的土壤生长。经济上，本国优先、贸易壁垒、资产保护、反外资、反移民；政治上，右倾主义、民粹主义、反移民、种族主义等大行其道；社会上，蔓延受害者心态，滋生全球化受害者情绪，反全球化成为对现实生活不满的发泄，同时成为在野党手中一张反执政党的王牌。美国舆论普遍认为，2016年美国总统选举带来的经济不确定性将超过以往历届选举。“特朗普现象”与反全球化情绪折射出美国的内外交困，对2016年的G20杭州峰会客观上形成不利的外部环境。
事实上，杭州峰会面临的最大挑战是G20多个成员国的领导人将不约而同更迭，这将重要影响杭州峰会达成的共识与战略的贯彻落实。另外，参加第一届G20华盛顿峰会的领导人在位的已寥寥无几。新一代领导人面临问题不同、需求各异，如英国新首相的首要任务是处理好退欧问题。发达国家中，美国总统选举大幕已经拉开，无论是特朗普还是希拉里胜出，政策内向，保护主义都将上升。2017年法、德均将举行大选，这将决定未来是继续坚持区域一体化和自由贸易，还是向后转，不仅决定欧盟未来命运，而且影响到G20工作的开展。发达国家新一代领导人（以女性为多）将相继参与G20全球经济治理工作。对他（她）们而言，同舟共济的G20反危机精神印象不深，后危机时期国家利益保护，甚至民粹主义意识或较强。在新兴市场中，俄罗斯持续与美欧交恶，外交政治压力未减；巴西总统被罢免，国内社会混乱、政局不稳；土耳其发生未遂政变，加剧内部政治动荡。故此，如何加强新兴市场领导人与发达国家新一代领导的沟通交流，从而建立起领导人之间的私人关系尚需时间磨合，一定程度上将影响到G20合作机制的政治基础和合作意愿，也将影响到杭州峰会达成的成果的执行力度。
总之，在全球化陷入低潮的风口浪尖，G20面临由危机应对向全球经济治理长效机制转型的关键节点，多国领导人更迭、一些国家政治社会不稳、经济发展不振情况下，更需要东道国高瞻远瞩，引领G20向着既定目标前行。对于中国，G20杭州峰会是挑战，更是践行全球经济治理制度性话语权的天赐良机，需要全面展示大国责任、大国智慧、大国魄力、大国能力。这从中国对G20杭州峰会主题——“创新、活力、联运、包容”，以及四大议题——创新增长方式、更高效的全球经济金融治理、强劲的国际贸易和投资、包容和联运式发展的设计中可见一斑，尤其在推动贸易与投资、创新与就业等方面做出极大努力,旨在推动经济全球化的深化发展，在全球总需求不足情况下，通过结构改革来挖掘全球经济增长潜力，通过包容联动方式，推进联合国2030年可持续发展议程的落实。
任重道远——以全球经济治理体系转型为已任
G20峰会机制诞生于2008年华尔街金融风暴最紧要的时刻，可谓临危受命。自华盛顿峰会以来，作为全球经济合作的主要论坛，G20在抗击全球金融危机、抵御世界经济衰退中同舟共济，在恢复世界经济“强劲、可持续和平衡增长”、防范金融风险中精诚合作，在改革国际金融体系、完善全球经济治理体系中协作探索，致力于在全球经济转型、国际力量变迁中，打造起发达国家与新兴市场之间相互信任的伙伴关系。无疑，通过十次领导人峰会，G20在全球经济合作中已经取得有目共睹的成果。
在金融危机应对中，G20替代G7成为全球经济合作的主要论坛，建立起同舟共济的伙伴关系，发挥着史无前例的中流砥柱作用。以华盛顿峰会为标志，全球经济治理体系开始由G7向G20艰难而漫长历程的转移。迄今，G20领导人峰会已举行十次，历届峰会主题都紧扣国际金融经济热点、重点和难点问题，无论在反危机和反衰退中，还是刺激世界经济复苏和国际金融体系改革中，G20领导人峰会均起着不可替代的作用。试想，假如没有G20这一危机应对机制，华尔街金融海啸后，国际社会怎能在如此短的时间内重振信心，世界经济怎能在金融危机后的第二年恢复增长，且复苏势头虽温和但至今仍在持续，国际金融怎能迅速恢复活力，华尔街股市怎能迅速反弹至历史高点。这一切成绩的取得均应归功于G20同舟共济应对危机难得的合作精神，同时也表明G20合作机制在全球经济治理中的非凡作用。应该说，G20替代G7成为全球经济合作的主要论坛，是全球经济治理体系转型的不断变革，是全球化时代国际力量格局变迁的新趋势。
在全球治理转型中，G20超越布雷顿森林体系，起着承上启下的桥梁与纽带作用。毫无疑问，在经历“百年一遇”的金融危机后，G20已经当之无愧地替代G7，名副其实地成为全球经济治理的总指挥。迄今，G20起着纵横南北合作、东西关系的平台作用，是布雷顿森林体系内任何国际机构，如国际货币基金组织（IMF）、世界银行、世界贸易组织（WTO），以及联合国的经济机构，均力所不及的。这是全球化大背景下新兴市场休整性崛起、国际力量格局变迁的必然结果，是G20所具有的独特性质：一方面，G20不可能替代布雷顿森林体系，因为当今世界未发生类似20世纪初期那样的毁灭性世界大战，现行国际经济体系依然有其运营的合理性和必要性，现行国际经济机构仍需发挥各自职责，维护世界经济有序运营；另一方面，当今世界的力量格局确实发生了前所未有的变化，新兴市场和发展中国家整体性崛起，已经成为世界经济增长的主要引擎，国际经贸发展重心开始向新兴市场转移，全球化下的世界经济“你中有我，我中有你”，仅靠现行治理体系已经鞭长莫及。这就迫使全球经济治理体系必须进行与时俱进的改革，必须提升新兴市场在全球经济治理中的话语权和影响力。在这空前复杂的大变局下，国际经济秩序处于史无前例的重要转折期，世界经济和政治位置需要重新安排，新兴大国与发达国家关系需要调整，全球经济治理框架需要重新设计，尤其现行国际经济机制是否有足够的能力和实力，来应对全球经济转型中的复杂挑战？G20合作机制应该是全球经济治理转型过渡期的特殊安排，它有能力承担这一转型中的承上启下变革的作用。因为，G20涵盖世界几乎所有主要发达国家和新兴市场，其经济规模占全球产出的85%，对世界经济和国际贸易增长的贡献率达到80%，投资占世界的80%，人口是世界的65%。上述数据足以说明，G20有能力和实力，在全球经济转型中发挥东西合作的桥梁和纽带作用，由此保障世界经济和国际金融在全球经济转型中，乱而不失序、糟而不危机、难而有出路。这一职责非G20莫属，当之无愧。
在治理模式实践中，G20超越现行国际经济机构的运营模式，不拘一格践行全球经济治理主平台的职责。诞生于危机中的G20与其他国际机构确实不同，又遇国际力量格局变迁和全球经济治理体系转型，使其不得不具有过渡期的独特性质：无公约，无宪章，无常设秘书处，无国际法人地位，且以领导人峰会方式发号施令，发挥着独特的全球经济治理作用。上述“四无”并不影响G20发挥超越法定国际机构的全球经济治理的指导和引领性权威性作用。鉴于上述特征，反而使G20在应对全球突发事件中表现出极强的应对能力，淋漓尽致地发挥其独特优势——灵活性、非官僚、低成本、高效率、信息共享等。这是现行国际机构很难具备的，且在全球经济转型的特殊时期又必须具备的条件。这就是G20与国际机构的区别，也是国际机构踊跃参加G20领导人峰会和各类部长会议的原因所在。众所周知，在G20峰会和部长会议上，几乎所有国际经济机构，如IMF、世界银行、WTO、国际劳工组织、联合国的经济机构，以及OECD等均积极参会，呈报各自关切报告，希望通过G20合作机制，帮其解决凭其自身能力难以解决的问题。另外，自华盛顿峰会以来，G20已形成不成文的规定，G20达成的共识或决议，将由相关国际经济机构协助落实，G20成员有义务和责任配合国际机构执行相关决议。如在伦敦峰会上，IMF和世界银行缺少资金，G20决定由其成员向两机构提供1.1万亿美元的资金。2016年，G20与OECD进行国际税收合作，联手打击国际逃避税。同时，杭州峰会将支持和积极落实《联合国2030年可持续发展议程》，以及联合国气候变化框架公约《巴黎协定》。这是对联合国2015年后发展议程和气候变化框架公约的最大支持。无疑，G20已经突破传统意义上的法律程序和必要的制度安排，且以领导人峰会、财长和央行行长会议、贸易部长会议和相关部长级会议、工作组和协调人会议，以及“三架马车”即上届、本届和下届G20主席国的特殊安排。因为转型中的世界经济特点是不确定、不稳定，需要的是共商共建、包容互鉴、自愿自主的特殊制度安排。
G20全球经济治理机制的诞生，本身标志着发达国家统领全球经济重大问题的时代已告结束。世界已经进入一个全球经济治理主体多元化的时代，新兴市场、尤其是金砖国家在全球经济治理中的影响力与话语权的提升，有利于国际经济秩序朝着公平、公正、均衡、合理的方向发展。
大国智慧——开启 G20 全球经济治理变革新的历程
当前，G20正处于全球经济治理转型的重要转折点，全球对杭州峰会寄予厚望。杭州峰会将继续发扬G20同舟共济的伙伴精神，使其由危机应对向长效治理机制平稳转型。杭州峰会将在G20发展史上发挥承上启下的作用，由此开辟全球经济治理新起点。
第一，开启“结构改革”和“创新增长”两大轮子，为世界经济“强劲、可持续和平衡增长”增加新活力。众所周知，华尔街金融风暴过去近八年，世界经济增长依然低迷，国际贸易和投资持续不振。金融危机固然有其不可推缷的责任，但全球结构性问题根深蒂固不能视而不见。虽然G20从2009年开始就关注结构性改革问题，但当时忙于应对金融危机和经济衰退，G20无暇顾及结构性改革事宜。今天，成员国越来越认识到，仅靠货币和财政政策无法恢复世界经济强劲增长。在安塔利亚峰会上，习近平主席一针见血地指出，面对全球经济增长乏力，G20要找准病灶、对症下药、确定目标、指明方向、发挥领导力，既要治标以求眼下稳增长，又要治本以谋长远添动力。鉴于此，2016年的杭州峰会将结构性改革置于重要位置，希望以财政、货币政策和结构性改革，“三管齐下”共同发挥作用，促进世界经济真正实现“强劲、可持续和均衡增长”的目标。为落到实处，杭州峰会将为结构性改革明确九大优先领域和指导原则，作为各国改革行动的参考指南，同时编制出衡量改革进展的十大指标体系，以便更好评估和监测成员国结构性改革的进展，改变G20议而不决、决而不行的形象，使G20合作机制由虚转实，由此推进改革创新，开辟发展新机遇，挖掘增长新动力。同时， G20将制订创新增长蓝图、创新行动计划、新工业革命行动计划、数字经济发展与合作倡议等，通过创新增长挖掘世界经济中长期发展潜力。可见，杭州峰会后，G20将以结构改革和创新增长两个轮子拉动世界经济增长。
第二，激活贸易和投资两大引擎，为世界经济“强劲、可持续和平衡增长”增添新动力。危机前，世界经济呈现：投资增长快于贸易、贸易发展高于经济。国际贸易和投资是拉动世界经济增长的两大引擎。危机后，国际贸易和投资持续放缓，尤其贸易增长连续多年低于世界经济。究其原因，金融危机影响显而易见，但保护主义抬头，多边合作受阻，区域集团盛行，全球化进程减缓等难逃其责。面对碎片化的全球经济，中国推出G20贸易部长会机制化建议，得到成员国的积极支持，成立了G20贸易和投资工作组，并将贸易和投资首次列入G20重要议程。G20贸易部长会议已经发表首份《G20全球贸易增长战略》和《G20全球投资指导原则》。投资领域尤其重要，它是全球首份多边投资纲领性文件，为全球投资规则确立了总体框架，为各国协调制订国内投资政策和商谈对外投资协定提供重要参考性指南，一定程度上弥合了全球投资治理一盘散沙的乱象。无疑，它尚是非约束性的文件，但毕竟G20在加强多边投资政策协调方面迈出了历史性的一步，将为促进全球投资增长提供制度性引领。综上，杭州峰会不负重望地补上G20在全球经济合作中的短板——贸易和投资合作，将与财政和金融共同拉动世界经济“强劲、可持续和均衡增长”。
第三，搭建贸易部长与财长/央行行长两大会议平台，并驾齐驱促进G20全球经济治理转型行稳致远。G20最初源自财长/央行行长会议，华尔街金融风暴将其升格为领导人峰会，而每年四次的财长/央行行长会议是领导人峰会的核心支柱，在应对危机和改革国际金融体系中立下汗马功劳，是G20在全球经济治理中不可或缺的核心组成。但是，随着G20由危机应对向长效治理机制转型，尤其是全球化进程正面临巨大挑战，国际贸易与投资问题日益突出。鉴于此，中国倡议并得到成员国积极响应，2016年首次召开了贸易部长会议，发布了首份G20贸易部长声明，成立了G20贸易投资工作组，规定今后工作组将每年召开3—4次会议。这表明，杭州峰会后G20贸易部长会议将机制化，与财长／央行行长会议一道，由两大会议平台辅佐G20在全球经济治理中发挥引领性作用。
第四，确立“发展议程”与“强劲增长”两大核心议题，拓展G20全球经济治理合作领域，做大做强世界经济蛋糕。自匹兹堡峰会启动“强劲、可持续和平衡增长框架”以来，历届G20峰会都围绕这一核心议题，展开各国宏观经济政策协调，出台相关政策措施，以保障这一目标的实现。遗憾的是，迄今全球经济无法实现强劲、可持续和平衡增长。原因何在？2016年，杭州峰会将发展问题置于重要位置。众所周知，发展中国家人口占全球的85.4%，是全球经济持续发展的基础力量，2016年又是落实联合国2030年发展议程元年，G20成员国有义务，通过各自和集体行动在落实发展议程中起引领作用。事实上，促进全球发展不但是发展中国家的普遍愿望，也是解决世界经济增长动力不足的根本之道。全球经济需要包容发展，联手共同应对全球发展不公正、不平衡和不可持续问题，让发展成果惠及所有民众，促进社会公平公正，共享发展机遇。这是中国将发展议题列入杭州峰会的主要目的，希望G20关注发展议题，通过消除贫困和饥饿，实现公平、开放、全面、创新发展，为世界经济增长释放巨大的有效需求。
杭州峰会后，G20将以“结构改革”与“创新增长”两大轮子、贸易与投资两大引擎、贸易部长与财长/央行行长两大会议平台，以及“全球发展”与“强劲增长”两大核心议题，真正开启G20全球经济治理转型的新航程。
（作者系中国现代国际关系研究院研究员，博士生导师）
（责任编辑：魏银萍）