韩国决定部署萨德的战略考量与战术安排
口 董向荣／文
2016年7月8日，在韩国首尔，韩国国防部国防政策室室长柳济（右）和驻韩美军第8军司令官托马斯·汪达尔联合宣布决定在韩部署“萨德”系统。进入2016年以来，朝鲜半岛局势紧张加剧。2016年7月8日，韩美联合对外宣布，决定在韩国部署萨德导弹防御系统。这是韩国系列回应措施中最关键的一环。对东北亚地区局势乃至中美俄大国关系来说，部署萨德是具有重要影响的决定。对美国来说，完成了其“亚太再平衡”战略中的重要一环。而美国在中俄家门口部署导弹防御系统，远远超出了韩国自身防卫需求，直接打破了既存的战略平衡，中俄也将坚决予以回应。那么韩国是基于什么样的战略考量和战术安排才做出这样的决定的？
韩国部署萨德的战略考量
韩国的政策调整主要是基于朝鲜第四次核试验后恶化的安全局势。尽管此前韩国已经与美国在各个层面讨论了萨德问题，但决定部署的直接原因和导火索还是朝鲜第四次核试验。2016年上半年对朝鲜来说实在是忙碌的半年。1月6日，朝鲜进行了第四次核试验后，又进行了卫星发射、潜艇导弹试射等活动。韩国的危机感日益加深，因此不得不做出安保外交政策的重大调整，这些政策变化集中体现在2月16日朴槿惠总统的国会演讲中。朴槿惠认为，朝鲜就像一辆没有刹车的汽车，在核武化的路上狂奔。韩国必须加强国防，才能应对可能的危机。不仅如此，因为朝鲜已经进行了四次核试验，当前又在加速提升运载能力，威胁骤增。韩国方面认为，当前是阻止朝鲜核武化的最后机会，如果现在还不着手全方位遏制朝鲜，提升防御能力，那么将对韩国安全造成不可挽回的重大损失。
在外部威胁不断加深之际，韩国对于安全的渴望日益强烈。韩国政府和执政党必须做点什么，才能不负国内支持者的期望，从关闭开城工业区到部署萨德，乃一脉相承。特别是在2016年4月13日的国会选举中，韩国执政党新世界党惨败，把国会第一大党的宝座输给了共同民主党。韩国政府和执政党的压力空前，从顾虑重重、犹豫不决，转向积极回应美国的“亚太再平衡”战略，以强化韩美同盟，应对朝鲜威胁。
韩国《中央日报》在2016年7月5日发布了针对国会议员的调查结果，总共300名议员中，有217名应答。调查主要针对是否部署萨德的问题，四个选项分别是：绝对不能部署萨德；如果中国不同意，不要引进萨德；引进萨德，寻找恢复和补救韩中关系的对策；必须引进。受访的92名执政党新世界党国会议员中，包括徐清源、金武星、罗卿媛等78人（占84.8%）选择了第三项，即先引进萨德，再补救韩中关系。[1]韩国政府对外宣布部署萨德决定的当日，朴槿惠设午宴招待100余名执政党议员，午餐后与各位议员一一握手问候的时间长达80分钟。应该说，部署萨德的决定是朴槿惠与执政党充分沟通的结果，他们认为短期内中韩关系会受到损害，韩国应努力寻找修复中韩关系的方案。
强化韩美同盟的决定，不仅得到了执政党的支持，也得到了在野党内部分重量级人物的支持。在前述国会调查中，共同民主党金钟仁等36名在野党议员也选择了第三项。金钟仁在采访中指出，“如果没有美国，不知道哪一天韩国就将不复存在了”。在回答“难道没有必要在中美之间做好均衡外交吗？”的提问时，他反问道，“我们现在的外交水平下谁有搞均衡外交的能力？[2]在无法实现均衡外交的情况下，韩国只能告别战略模糊，坚定地选择美国。有可能出马参加2017年总统大选的共同民主党前代表文在寅，于7月12日通过脸书表示，要对部署萨德的决定进行重新讨论[3]。由于核心政治人物之间的分歧，共同民主党目前还没有形成在萨德问题上一致的政党立场。第二大在野党国民之党立场鲜明，要求通过国会合议、国民投票等方式慎重处理萨德问题。
韩国之所以不认为中国会对韩国采取严厉制裁，主要原因如下：第一，基于“观察”后的“学习”。作为后发国家，韩国的学习能力很强。此次韩国的参照系主要有两个：一是2012年钓鱼岛事件后中国采取的对日抗议和制裁措施。韩国称中国限制对日本出口稀土，国内爆发大规模反日游行。二是朝鲜进行核试验之后中国的制裁措施。韩国方面认为，朝鲜进行了四次核试验，中国也只是在联合国安理会决议的范围内进行了某些象征性的制裁，实际上并没有特别严厉的制裁。中国对日、对朝制裁不过如此，对韩国也不会太严重。第二，尽管韩国经济对中国的依存度较高，但是当前中国的经济形势也不乐观，经济制裁是双刃剑，中国经济很难承受，因此中国不会对韩国采取强硬措施。第三，中韩自由贸易协定已经生效，这是双边经济关系的重要稳定器，关系恶化的空间有限。此外，中国是WTO成员国，必须在国际规则范围内处理相关事务，中国也曾表示要做“负责任的大国”等等。基于以上种种原因，韩国政府豪赌：韩国完全可以对中国说“不”，但中国不会严厉报复韩国，遂决定部署萨德。
2016年7月21日下午萨德选址地韩国庆尚北道星州郡郡民2000多人在首尔火车站前举行抗议示威，强烈抗议韩国政府部署萨德的决定。韩国部署萨德的战术安排
第一步：与美国私下接触，暗中进行协调。韩美开始讨论在朝鲜半岛部署萨德问题，由来已久。到2014年，萨德已经成为一个热点问题。2014年6月3日《京乡新闻》报道称，驻韩美军司令官柯蒂斯在韩国国防研究院演讲时表示，美国在推进萨德部署韩国。该报道同时认为，由于部署萨德将使韩国实质上加入美国主导的导弹防御体系，中俄对此高度敏感，韩国政府将不得不面对安全困境。该报引用中国新华社在同年5月29日的警告称，韩国接受部署萨德将使中韩关系成为牺牲品。韩国国防部发言人当日表示，“美国国内还在就这个问题进行研究，等美方正式向韩国提出协助时韩国政府层面再讨论此事”[4]。这就是韩国政府所谓“没提出、没讨论、没决定”（The 3 No’s – No request，No consultation and No decision）政策，其实质是在台面上保持战略模糊，桌底下与美国在各个层面保持沟通。这种态度一直持续到2016年初朝鲜核试验和卫星发射试验之后。 2015年3月，朴槿惠正式任命前国防部长官、本届政府首任安保室长金章洙为驻华大使。这是中韩建交20多年以来首位军人出身的韩国驻华大使。中国隐约感觉这位可能是“萨德大使”，专门负责协调萨德可能引发与中国之间的矛盾问题。
第二步：在基本谈妥之后，韩国把萨德问题摆上了桌面。2016年2月7日，在朝鲜卫星发射试验数小时后，韩国国防部表示，韩国和美国一致认为朝鲜最近进行核试验和发射远程导弹，证明朝鲜的大规模杀伤性武器和弹道导弹对韩国乃至整个亚太地区的和平与稳定构成严重威胁，因此决定正式着手讨论在韩国部署“萨德”系统事宜。中国紧急召见朝鲜和韩国驻华大使，以示抗议。俄罗斯也对此强烈抗议。联合国对朝制裁决议迟迟未能出台。韩国遂指出，如果能通过制裁实现无核化，韩国根本不需要部署萨德。这是典型的缓兵之计。
第三步：联合国2270号决议通过后，韩国心愿已了，再次变脸，迅速决定部署萨德。2016年7月8日，韩美对外公布决定部署萨德，回应赞成对朝制裁的中俄。中俄的感觉是，韩国“在中俄背后捅刀子”。
韩美为何选在此时公布萨德部署决定？美国方面的考虑是，从南北两个方向对中国施压。韩国方面的考虑是，对中国来说，南海问题比“萨德”问题更为重要。韩国认为，因为南海仲裁案的结果已经非常可以预期，预计届时裁决出台将给中国造成巨大压力，中国将会花费主要精力应对仲裁无暇东顾。韩国趁机可以把“萨德”问题抛出，中国很难做出反应。况且，中俄已经对联合国2270号决议投了赞成票，所以可以不用考虑中俄的外交反应。然而，韩国的这种企图，不仅不能减轻中俄的反应力度，反而加重了中国对韩美携手包围中俄的愤怒。
为首先应对来自国外的抗议，韩国并没有立即公布具体部署地点。部署萨德的决定公布后，韩国原先发布的四个部署候选地爆发了大规模的抗议活动，向韩国政府施压。直到7月13日获知最终部署地并不是这里，他们才大舒一口气，终于没有在我们家部署！这些人当中的一部分摇身一变，从反对部署萨德转而支持萨德。韩国政府这一招虽不光彩，但是有一定效果。7月13日韩国国防部公布了部署地庆尚北道星州郡，当地居民奋起抗议。7月15日韩国国务总理黄教安等前往星州郡，试图说服当地居民支持部署萨德，遭遇水瓶和鸡蛋的袭击，不得不取消演讲计划。7月21日，星州郡居民数千人到首尔举行抗议示威。韩国政府多次警告有外部势力、“不纯势力”介入到星州郡居民的反抗示威中，严格控制抗议活动规模。
韩国战略考量中可能的误判
在部署萨德的战略考量中，韩国政府肯定认为，部署萨德对韩国国家利益、政党利益乃至总统本人的影响“利大于弊”。但事实未必如此。
首先，韩国人口最密集、地理位置最重要、面临朝鲜威胁最严重的地区是首都圈，这一地区并没有被包括在防御范围之内。首尔、京畿道、仁川等在内的首都圈，总人口约2000万，占韩国5080万总人口的四成。萨德好比一件防弹背心，只是保护了身体的躯干部分，核心的头部暴露在保护范围之外。对此，韩国政府解释称，由于技术上的原因，爱国者导弹在首都圈的防御更有效，所以将增配爱国者导弹加强防御。也就是说，除了防弹背心之外，还需要增加头盔的厚度。本以为萨德是全方位无缝隙立体防护衣，到最后只剩下一个背心。
其次，萨德导弹并不是无所不能，在其所涵盖的区域范围内，有效性也是备受质疑。韩国国防部长韩民求最近成了国民关注的热点，他曾表示，萨德能够回击朝鲜潜射导弹（SLBM），引起舆论一片哗然。迄今为止，萨德系统的长处在于雷达系统，其回击导弹的有效性只是基于美国单方面的实验数据。韩国国土狭窄，山地多，气象条件变化快，在这样的战场环境下有多大的回击效用无从得知。韩国庆南大学金东叶教授指出，“这期间政府和国防部对国民啰啰嗦嗦承诺了那么多，实际上都无法实现，结果都沦为谎言”[5]。萨德的长项在于雷达系统，因此这也更让中俄怀疑韩美的意图。
再次，萨德的负面效应很难让韩国国民放心。由于电磁辐射等问题以及担心被导弹锁定为打击目标，星州郡居民坚决抗议在自家庭院部署萨德。7月13日，星州郡爆发了大规模抗议。韩国国防部原准备让国防部次官前往星州与郡守面谈，结果被郡守拒绝。参加完集会后的星州郡居民两百余人分别乘坐五辆大巴前往国防部。国防部次官把“星州”说成“尚州”，不得不道歉。国防部长官韩民求向当地居民鞠躬表示，关于电磁波的问题，绝对安全，对此他可以亲自去体验。长官可谓苦口婆心，当地居民并不买账。韩国在野党国会议员在质询时也指出，既然政府认为萨德系统是“有效的”“必需的”“环境友好型的”，为什么长期持模糊态度？！
部署萨德所造成的地区影响非常负面。尽管韩国一再否认，但是部署萨德意味着韩国实质性地加入了美国主导的全球导弹防御体系。这对中美、俄美之间的战略平衡影响巨大，中俄将不得不加强战略部署。俄罗斯可能会在远东地区部署导弹部队，加大在本地区的军事存在，增强战略威慑。通过部署萨德，韩国一举破坏了与中国和俄罗斯两个大国的外交关系。韩国认为部署萨德只是本国安全防御问题，这是对问题性质的严重误判，严重低估了部署萨德摧毁韩中关系、韩俄关系的杀伤力。中俄对萨德做出什么样的反应，取决于中俄对萨德破坏战略稳定的定性，而不是基于韩国对萨德纯粹是自身防御用的“轻描淡写”“避重就轻”。
事实上，在部署萨德的问题上，韩国一直无视中国的关切，并一厢情愿地认为韩中关系不会受到严重影响。在韩国决定部署萨德不久前的6月29日，中国国家主席习近平接见韩国总理黄教安，就中国的安全关切做出了说明，可见中方的高度重视。决定部署萨德表明，韩国无视中国的安全关切。由此，自1992年建交以来，中韩官方之间的良性互动很可能暂告一个段落，刚刚建立的政治信任很可能被摧毁。萨德对中韩关系的影响，可能远不止于中国访韩游客减少、中韩贸易额下降等经济领域。
此外，一旦部署萨德，半岛无核化将更加困难。韩国原本希望通过部署萨德确保自身安全，同时对朝鲜施加压力，迫使朝鲜弃核，但是部署萨德事与愿违，将破坏域内大国对半岛无核化的共识和努力，半岛无核化的动力很有可能就此丧失。不仅如此，部署萨德还将进一步刺激朝鲜加速核武装。7月19日朝鲜又发射三枚导弹即是一例。部署萨德使半岛局势更加紧张。
未来东北亚地区关系的走向
韩国学者金东叶指出，“部署萨德的决定发布后，围绕半岛的地区秩序会陷入何种混乱还不得而知。对朝制裁局面不翼而飞，而且竟然出现了对韩制裁的戏剧性局面。原来在东北亚地区没什么存在感的俄罗斯，也扬言要在远东地区部署导弹，插手萨德新变局。正在谋求修宪的日本也瞅准时机采取动作。不知道为局势所困的金正恩是否终于舒了口气。”[6]
韩国保守派部分人士认为，萨德这一页已经翻过去了。在2016年7月21日国家安保委员会会议上，朴槿惠表示，“我最近也受到无数非难和指责。此时若总统因此摇摆不定，国家安全就无从谈起。我将为维护国家安全尽最大努力，不会屈服于任何非难”。[7]
当时朴槿惠还表示，当前有部分政界人士主张取消部署萨德的决定，如果在部署萨德之外还有能保护韩国国民不受北方导弹攻击的方法就提出来。[8]韩国在野党则认为需要在国会、国民中形成共识。如不能尽快完成部署，萨德有可能成为2017年总统选举的重要议题。
部署萨德对于美国的导弹防御体系的完成至关重要。但是，对韩国来说，麻烦才刚刚开始。从萨德系统的运营费用、国内理念争端、国民对政府的不信任，到首都圈的防御难题、与中俄关系恶化，使半岛分裂固定化等等，一系列后续难题等着韩国政府去解决。不仅如此，部署萨德的决定，甚至可以说是不顾半岛和平统一、无视国民安危的决定，更多的是保护驻韩美军设施的非战略性决定。
韩国一直希望实现统一。韩国的任何重大决定都应以和平统一为核心。萨德问题的源头是美国的全球战略防御，直接的近因则是朝鲜核试验。韩国被美国和朝鲜牵制着如此仓促地决定部署萨德，与和平统一的根本目标背道而驰。在半岛统一的过程中，周边国家的作用相当重要。韩国要实现无核化，确保半岛统一对东北亚地缘政治和地缘经济产生积极影响，绝不会对周边国家形成威胁。韩国需要持续对外阐明和实践这一重要理念。[9]
作为一个中等国家，韩国影响力与周边主要大国难以相提并论。在此背景下，韩国需要做的是“半岛问题的地区化、韩国化”，而不是把原本就难解的问题进一步“大国化”“全球化”，鲁莽引发和介入大国在地区和全球层面的纷争。在维护既有韩美同盟关系的同时，应进一步深化中韩关系；在深化韩美关系时，不触动中国的安全底线，不应使中国感到韩国在与美国联合对抗中国。
在已经宣布了部署萨德决定的情况下，韩国有三种可能的选择：尽快部署、推迟部署、不部署。比较有利的选择是迫于国内压力而对部署萨德的决定进行再议。在此过程中，韩国国内舆论充分形成共识，韩国政府也可以拿萨德牌继续对中俄施压。但是，当萨德一旦完成部署，靴子落地，韩国将不再有谈判的余地，直接站在了中俄的对立面，东北亚地区的安全困境将进一步加剧，中俄和美日韩的对立将通过继续武装，建立新的战略平衡。
（第一作者系中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员）
（责任编辑：张凯）
[1] [韩]金成卓、李佳莹等，《新世界党85%同意有条件引进萨德，金钟仁等36名其他国会议员也同意》，载韩国《中央日报》，2016年 7月5日，第4版。
[2] [韩]朴勇贤、李世英，《如果没有美国，不知道那一天韩国就将不复存在》，载《韩民族日报》,2016年7月12日，第6版。
[3] [韩]文在寅本人脸书：https://www. facebook.com/moonbyun1/posts/862989007140786?p nref=story.
[4] [韩]黄景尚，《驻韩美军司令官：‘商讨在韩国部署萨德’》，载《京乡新闻》，2014年6月3日，第14版。http://news.khan.co.kr/kh_news/khan_art_ view.html?code=910302&artid=201406032122435.
[5] [韩]金东叶，《萨德，现在才刚刚开始》，载韩国庆南大学极东问题研究所网站《悬案诊断》NO.47, 2016.7.13.http://ifes.kyungnam.ac.kr/kor/ PUB/PUB_0501V.aspx?code=FRM160713_0001.
[6] [韩]金东叶, 《萨德：中美关系与半岛未来》，载《创作与批评每周评论》,2016年7月13日。http://weekly.changbi.com/?p=7111&cat=3.
[7] [韩]《朴总统‘如果总统动摇’的发言也有对禹禹柄宇事件的寓意》，http://www. yonhapnews.co.kr/bulletin/2016/07/21/0200000000A KR20160721094751001.HTML?from=search.
[8] [韩]《朴总统：为了国家和国民，履行最高军事首脑的职责》，2016-07-21， http://www1. president.go.kr/news/newsList2.php?srh%5Bview_mo de%5D=detail&srh%5Bseq%5D=16728.
[9] [韩]李相万，《第八次中美战略经济对话与G2霸权之争》，韩国庆南大学极东问题研究所《悬案诊断》N0.45，2016.6.15. http://ifes.kyungnam.ac.kr/kor/PUB/PUB_0501V. aspx?code=FRM160615_0001.