中美“南海困境”的形成与出路
口 滕建群／文
2016年7月8日，我国海军在南海举行实兵对抗演习。图为当日演习中导弹驱逐舰广州舰发射防空导弹。中美陷入“南海困境”的历史脉络
在南海问题上，美国经历了从不选边站队到直接站在中国对立面，甚至不惜与中国短兵相接。这些变化表明，美国试图以南海为抓手，掀起波澜，把“亚太再平衡”战略从纸面推向现实。中国乘势而为，强化南海维权力度，南海格局正在发生深刻变化。
一、中国
1949年新中国成立后，中国的南海政策和维权在不同时期呈现了不同的态势：
第一，以外交斗争为主。1950年5月，中国政府声明，中国绝不允许团沙群岛（今南沙）及南海中任何属于中国的岛屿被外国所侵占。1951年8月，周恩来总理指出：“西沙群岛和南威岛正如整个南沙群岛及东沙群岛、中沙群岛一样，一向为中国领土，日本投降后已为当时中国政府全部接收。中华人民共和国在南威岛和西沙群岛之不可侵犯的主权均不受任何影响。”[1]1956年5月，针对菲律宾声称南沙群岛应属菲律宾，中国声明，中国对这些岛屿具有无可争辩的合法主权，绝不容许任何国家以任何借口和采取任何方式加以侵犯。
第二，做出有限反击。20世纪70年代中期，南海周边国家加快侵占南海诸岛步伐。1974年1月，中国海军进行自卫反击，全面恢复西沙群岛主权。 1979年9月，越南发表《越南对于黄沙和长沙群岛的主权》白皮书，中国于1980年1月发文驳斥越南编造谎言及无理要求。1988年3月14日，中国与越南在赤瓜礁发生武装冲突，中方击退挑衅的越军。[2]冲突结束后，越南又侵占南沙群岛多个岛礁，中国继续重申对西沙、南沙群岛拥有主权，谴责越南侵略行径，要求其撤出。
第三，维稳与维权并行。20世纪90年代，中国与东盟关系有较大改善。1992年7月，第25届东盟外长会议通过《东盟南海宣言》。2002年11月，中国与东盟签署《南海各方行为宣言》，各方承诺保持克制，不采取使争端复杂化和扩大化的行动。奥巴马上台后，美国推出“重返亚太”政策。部分声索国认为可仰仗美国扩大其南海利益。2012年4月，中菲黄岩岛对峙成为中国南海维权里程碑式事件，中国执法船有效保护了中国渔民，控制了黄岩岛局势。同年中共十八大提出建设海洋强国目标，中国海洋政策发生变化，强调海洋维权、海洋开发和海洋环保。南海局势也发生了变化，有关国家不再肆无忌惮骚扰中国渔民、蚕食南海岛礁，中国在南海开启大规模建设进程。
二、美国
美国对南海关切始于美西战争。美国和西班牙分别于1898年和1900年签署《巴黎条约》和《关于菲律宾外围岛屿割让的条约》，两个条约均未把南沙和黄岩岛划在菲律宾领土范围内。菲律宾一直把两个条约视为其疆界条约。[3]二战后，随着国际局势的演变，美国逐渐站在中国对立面支持其他声索国，强调以地貌和国际法来确定南海归属。
第一，支持中国收复南海诸岛。二战后期，美国支持中国在战争后收复南海诸岛。《开罗宣言》规定：“剥夺日本自1914年第一次世界大战开始后在太平洋所得或占领之一切岛屿，使日本所窃取中国之领土，如满洲、台湾、澎湖列岛等，归还中华民国。”[4]朝鲜战争爆发后，美国同印支三国签署《印度支那共同防御援助协定》，南海在美国对外战略中的重要性随之提升。1954年美国与相关国家签署《东南亚集体防务条约》，把南海纳入其亚太地区防御范围，目的是抵御发生在东南亚的“共产主义扩张或侵略”。[5]
第二， 反对中国南海维权。20世纪50年代中期开始，美国阻止中国对西沙群岛和南沙群岛实行有效控制。1956年，美国表示，不接受中国在甘泉岛的设施建设。1957年5月，美国、南越及台湾当局就西沙群岛“属谁问题”达成协议，规定可用《美台共同防御条约》来“保卫”这些岛屿。[6]越战结束后，越南于20世纪70年代末把金兰湾提供给苏联。美国与菲律宾在1979年重申双边条约。美苏形成隔南海对峙局面。这一时期，美国对南海主权归属问题保持模糊，不反对“南海主权属中国”，也不明确支持其他声索国对南海的主权要求。
第三，介入但不陷入。1994年11月《联合国海洋法公约》生效后，美国对南海政策做出调整。次年发生美济礁事件后，美国国务院声明，美国对主权争端不持任何观点；南沙群岛应以和平手段解决，反对以武力手段解决这一争端；不管最后以何种方式解决，南海航行自由不应受影响。美国参议院则通过《美国海外利益法案》，宣称南海航行自由对美国及其盟国国家安全“至关重要”，任何武力夺取该区域岛屿的行为将引起“严重关切”。1994年6月，美国国务院官员约瑟夫·奈声称，如果南沙群岛发生军事行动并妨碍海上航行自由，美国准备军事护航，确保航行自由。美国政府要员第一次表示可对南海事态进行军事干预。
第四，与中国直接对峙。美国的“亚太再平衡”战略使南海问题不断升温。尽管美国声称不选边站和不干涉，但实际上却站在了中国的对立面。美国支持其他声索国与中国周旋。2010 年7 月,希拉里·克林顿在越南河内发表南海争端声明，宣示奥巴马政府的南海政策，包括美国在南海的国家利益是维持南海航行自由；美国不偏袒南海陆地领土争议任何一方；美国愿意协助处理南海问题和支持争议各方联合通过规范各方南海行为的政治或法律文件；美国反对任何声索方使用或威胁使用武力去解决冲突；要求各方在南海地区的行动必须符合国际法, 尤其是1982 年《联合国海洋法公约》的规定。中国开始南沙工程建设后，美国官员不断指责中国。 在中国捍卫国家主权和权益面前，美国并未实现其既定目标，中国仍坚定维护在南海的核心利益。
中美缘何会陷入“南海困境”？
中美南海政策演变因其各自海洋意识、地缘战略、对国际法则运用等的不同而产生差异和分歧。南海成为两国角力场与当前亚太地区环境、中美两国力量对比有密切关联。
一、海洋意识分歧
在美国看来，海洋对国家兴旺发达意义重大。海权论鼻祖马汉写道：“海洋的历史，尽管不完全但主要是一部叙述国家与国家之间的角逐、竞争而最终往往诉诸暴力战争的历史。早在指导海上贸易发展和兴盛的正确原则被发现前，人们就清楚地认识到海上贸易对各国财富和实力的深远影响。”“海权的历史，从广义上来讲，涉及所有使一个民族能依靠海洋或利用海洋强大起来的事物，但主要是一部军事史。”[7]对美国来说，海洋是贸易通道，也是成就霸业的平台。马汉认为，美国的幸福依赖于对海权基本要素的理解和对海军实践的遵循。最重要的是进攻性地部署一支作战舰队。保证海上通道畅通是美国坚持的海洋价值观。在《联合国海洋法公约》签署前，美国提出挑战性航行自由，目的是把他国邻海范畴划分的越小越好，美国可凭借其海军舰队，“自由航行”在世界各地。因此，现在考察美国所谓的“航行自由”，就不难发现其历史烙印和霸权思维。
从历史的维度看，中国海洋意识则几经变迁，经历过郑和七下西洋、“海禁”和抗倭。自新中国成立以来，中国一直坚持近海防御思想，国民海洋意识也滞后于时代发展的步伐。近年来，中国的海洋意识和海权思想得以加强。2012年11月中国国家主席胡锦涛在十八大报告中提出，“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。”[8]按此目标，中国要着力加强以海洋开发、海洋维权和海洋环保为核心的海洋活动。
2015年5月发表的《中国的军事战略》白皮书对此做出回应，“海洋关系国家长治久安和可持续发展。必须突破重陆轻海的传统思维，高度重视经略海洋、维护海权。建设与国家安全和发展利益相适应的现代海上军事力量体系，维护国家主权和海洋权益，维护战略通道和海外利益安全，参与海洋国际合作，为建设海洋强国提供战略支撑”。[9]其中特别强调要突破“重陆轻海思维”。为提供战略支撑，海军战略定义为“近海防御、远海护卫”，将构建合成、多能、高效的海上作战体系，提高战略威慑和反击、海上机动作战、海上联合作战、战略投送和综合保障能力。中国的海洋观不仅重视海洋开发和海上维权，而且也强调中国与其他国家的海上合作，强调要保护中国在海外利益。中国的海洋观更具有全球视野和诉求，为中国在南海维权和开发明晰了方向。
从2012年黄岩岛、钓鱼岛对峙及中共十八大提出建设海洋强国可以看出，中国海洋意识全面觉醒和加强。在南海，以维稳为主的政策被维护海洋权益和海洋开发所替代。这引起包括美国在内的有关国家的不适，猜疑和过度反应扭曲了美国的南海政策。美国认为中国正挑战其在南海的地位。此番南海直接对峙系老牌海洋帝国和新崛起海洋国家海洋意识对冲的结果。
二、地缘政治竞争加剧
随着国家间力量的此消彼长，中美之间的竞争模式也在发生变化。南海对峙是中美竞争关系的延续。
在政治层面，南海成为中美两国国家高层讨论的议题。2015年9月，习近平主席对美国进行国事访问。在南海问题上，美国总统奥巴马指出，“所有国家享有自由航行、飞越和不受阻碍的经商权。美国将在国际法允许区域航行和飞行。美国高度关切在争议区域填海造地、建设和军事化。这将使地区国家和平解决分歧的可能性愈加困难……美国不是声索国，只期望通行规则得以遵守”。[10]
作为回应，习近平主席指出，自古以来南海诸岛就是中国领土。中国有权维护领土主权和合法海洋权益和利益。中国承诺维护南海和平与稳定，通过对话解决争端和分歧，强调通过谈判、协商与和平方式管控好分歧和争端。他强调，中国承诺尊重和坚持各国依国际法的航行和飞越自由。中国在南沙群岛进行的建设不针对或影响其他国家，中国也不会追求军事化。中美一致同意，对相关问题保持建设性沟通。[11]
2016年3月，习近平主席再次强调，“中国坚定维护在南海的主权和相关权利，坚定致力于维护南海地区和平稳定，坚持通过同有关当事国直接协商谈判和平解决争议。中方尊重和维护各国依据国际法享有的航行和飞越自由，同时不会接受任何以航行自由为借口损害中国国家主权和安全利益的行为。希望美方恪守在有关主权和领土争议问题上不选边站队的承诺，为维护南海地区和平稳定发挥建设性作用”。[12]
在建设新型大国关系框架下，中美都愿为南海和平与稳定做出努力，都意识到维护南海航行自由的重要性。然而，美国有意回避南海诸岛的主权归属和历史权益主张，对中国在南海的维权说三道四、横加指责，这已超出主权问题。美国这样做显示出其不愿让中国主导南海地区秩序的政治目的。
三、对国际法则的不同应用
围绕南海问题，中国强调要维护二战后建立起来的地区秩序，尊重南海归属的法理安排。美国总是把自己打扮成国际法则“维护者”和“解释者”的角色，从总统到学者无不把国际法则放在嘴边，时时攻击中国对国际法则的“漠视”。中国对国际法的态度在改革开放后有了重大改变。此前，中国对二战结束后由美苏主导的国际秩序和国际法则持批判态度，而今，中国则认为自己是国际法的守护者和推动者，中国参加几乎所有国际组织并为推动国际法治进程做出贡献。
在法理层面，美国把自己扮成国际法的“维护者”。奥巴马强调，美国对地区秩序有强烈义务，国际法和大小国家的权利必须得到保证。在2016年2月举行的美国—东盟峰会上，奥巴马称，“美国将继续在符合国际法的区域飞行、航行，美国也将支持其他国家从事相同的事情。美国将继续帮助盟国和伙伴强化它们的海上能力。我们讨论了如何通过和平和法律手段来解决地区声索国间的争端，包括依照《联合国海洋法公约》做出的仲裁结果，所有当事国必须尊重和遵守这一仲裁”。[13]
在维护国际法上，中国政府一直主张，根据《联合国海洋法公约》等规定，在国际法原则基础上维护海洋法律制度。所有相关争议应由当事方基于友好谈判协商和平解决，反对国际化和进行外部干涉。应充分尊重《联合国海洋法公约》的所有条款及《南海各方行为宣言》和落实该宣言的指导原则。[14]在中国看来，除了公约之外，南海的国际法律体系还应包括《开罗宣言》《波茨坦公告》和日本投降书之类的历史文书，它们共同确立了二战后亚太秩序的基础。这既是历史，也是国际法。
面对国际法，美国唯有用者为我用之，对于那些束缚其手脚的法理根本置之不理。让美国海洋价值观凌驾于国际法理之上，是其霸权思维模式的延伸。2016年7月12日海牙仲裁庭裁决后，美国政府反复强调，裁决“是最终的裁决，具有约束力”，有关国家应该遵守。美国对仲裁庭表示欢迎，强烈支持法律裁决，支持和平解决南海问题。美国国家安全委员会主管康达强调，基于国际法的秩序能在南海得到遵守，“是美国的最高国家利益”。[15]
仲裁书带有美国霸权的烙印，认定太平岛不是岛而是礁。太平岛面积0.49平方公里，有淡水，有土壤，“能够维持人类居住或其本身的经济生活”，符合岛的定义。[16]仲裁变岛为礁，其用心与美国不承认《联合国海洋法公约》规定的大陆架、专属经济区等做法一脉相承，目的就是要保证美国能有所谓的航行自由。
中美如何才能走出“南海困境”？
不可否认，中美陷入“南海困境”根源在美国。最初，美国希望挑起声索国与中国间的纠纷，进而找到“再平衡”的借口。然而，声索国不愿意卷入中美间的困境，除菲律宾外，大多数东盟国家都希望维护南海稳定。美国最终由幕后走上前台，形成与中国直面对峙的状态。中国海洋意识觉醒及海上活动能力的增强，让其更加关切海洋权益和海权。在此背景下，中美要走出“南海困境”，双方均需要审时度势：
第一，中美必须承认这样一个事实，即南海的力量态势正在发生变化。海洋意识的觉醒和改革开放分别为中国在南海维权提供了重要战略方向和物质基础。当前，海军和海上执法力量可有效维护中国在南海的权益。然而，包括美国在内的有关国家并不愿承认这样的事实。中美“南海困境”的主要成因是意识与现实相脱节。中国要清楚自身在南海行动的目的是什么，要取得什么结果？美国应承认中国在南海维护海权的合理与合法性。只有这样，两国才能相向行动，变对峙为合作。
第二，中美双方均需要认清升级军事准备的危险性。近年来，中美两国努力达成《重大军事行动相互通报机制》《海上意外相遇规则》和《空中意外相遇规则》等安排。中美在军事互信机制建设上迈出重要步伐。从在南海相遇应对看，这些机制发挥了其应有的作用。美国海军第七舰队司令斯威夫特就认为，中美海军海上相遇的处置是“专业的”和“积极的”。[17]尽管如此，中美军事对峙升级仍将十分危险。中美两国在南海有过撞机事件，应该汲取历史的教训。美国一味显武，不但解决不了南海问题，相反会迫使中国做出应急反应，让两国深陷“南海困境”。对此 ，中美必须强化南海信任机制建设，细化相遇规则，同时美国必须减少乃至放弃在南海的军事挑衅。
第三，美国仅在主权归属上不持立场是不够的，应接受中国拥有南海诸岛的历史权益和法理依据这一事实。从历史上看，美国的南海政策是有选择的，是为维护其在南海的权益服务的。从法理上看，美国也是有选择的，它至今仍未加入《联合国海洋法公约》，但拿所谓“法则”来约束他国。近年来，美国日益担心中国完全控制南海从而影响其战略利益。应看到，中国在南海所有活动的唯一动机是维护其海洋权益。中国没意图，也没理由切断南海运输线。美国没必要担心中国会全面控制南海，从而影响美国的战略利益。
第四，中国要保持淡定姿态，清晰表达南海维权的决心和能力。中国崛起带来地区力量对比的变化。中国已不单是世界经济的“发动机”，也是地区安全的“稳定器”，正对亚太和平与稳定做出积极贡献。南海局势从奥巴马政府宣布“重返亚太”开始吃紧，不是巧合，完全与美国政策变化有关。应对有关国家挑衅和维护南海主权，中国要清晰明示国际社会，南海诸岛及相关水域属于中国是无争的事实。同时，中国应强化与当事国对话，不让域外国家有机可乘，利用南海矛盾扰乱地区秩序。
（作者系中国国际问题研究院美国研究所所长，研究员）
（责任编辑：张凯）
[1] 1951年8月15日周恩来关于美英对日和约草案及旧金山会议的声明。http://news. china. com/history/all/11025807/20140907/18768625.html.
[2] 1988年3月14日南沙冲突过后，中国政府采取低调处理方式，仅在《人民日报》上发表评论员文章和几次外交部的声明与照会。3月31号，中国军方才对外界公开披露这次武装冲突的真相。
[3] 杨生茂等编，《美西战争资料选辑》，上海：上海人民出版社，1981年版，第240页；陈鸿瑜编译：《东南亚各国海域法律及条约汇编》，国立暨南国际大学东南亚研究中心，1997年版，第2页。
[4] http://news.gmw.cn/2013-12/01/ content_9657710.htm.
[5] 王缉思：《1945-1955年美国对华政策及其后果》，载《美国研究》，1987年第1期，第1-15页。张明亮：《从〈东南亚集体防务条约〉看美国的南中国海政策》，载《东南亚研究》，2004年第6期，第47-50页。
[6] 《抗议美国军侵占我国南沙群岛》，载《人民日报》，1957年5月26日，第6版。
[7] 阿尔弗雷德·塞耶·马汉：《海权论：海权对历史的影响》，冬初阳译，长春：时代文艺出版社，2014年版，第1页。
[8] 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗—在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》。http:// www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546. htm.
[9] 中华人民共和国国务院新闻界办公室，《中国的军事战略》，2015年5月，http://www. Mod. gov.cn/auth/2015-05/26/content_4586723.htm.
[10] Remarks by President Obama and President Xi of the People's Republic of China in Joint Press Conference，September 25, 2015, https://www. whitehouse.gov/the-press-office/2015/09/25/remarkspresident-obama-and-president-xi-peoples- republicchina-joint.
[11] 《习近平主席在白宫记者招待会上的发言》，2015年9月25日，https://www.whitehouse. gov/the-press-office/2015/09/25/remarks-presidentobama-and-president-xi-peoples- republic-china-joint.
[12] 《习近平主席在美国华盛顿出席核安全峰会与美国总统奥巴马会晤时的发言》，2016 年 3 月 31 日。http://news.xinhuanet.com/ politics/2016-07/12/c_129138021.htm.
[13] Remarks by President Obama at U.S.-ASEAN Press Conference，February 16, 2016. https://www.whitehouse. gov/ the-pressoffice/2016/02/16/remarks-president-obama-us-aseanpress-conference.
[14] 《中华人民共和国和俄罗斯联邦联合声明 》，2015年6月25 日。http://news.xinhuanet. com/politics/2016-06/26/c_1119111908.htm.
[15] 2016年7月12日康达（Daniel Kritenbrink）在美国国际与战略研究中心的演讲。
[16] 关于岛礁之分参见《联合国海洋法公约》第121条第三款。
[17] 斯威夫特2016年3月16日在堪培拉澳大利亚国立大学研讨会上回答笔者提问时的用语。