G20 长效机制转型的难题与可能方案
口 朱杰进／文
2016年7月22日，国务院总理李克强在北京同世界银行行长金墉、国际货币基金组织总裁拉加德、世界贸易组织总干事阿泽维多、国际劳工组织总干事莱德、经济合作与发展组织秘书长古里亚、金融稳定理事会主席卡尼举行“1+6”圆桌对话会。2016年9月即将召开的二十国集团（G20）杭州峰会的一个战略目标是推动G20的机制转型，即从一个危机应对机制转变为长效治理机制。这在峰会的主题议题以及预期成果的设计上表现得较为明显。在主题议题设置上，构建“创新、活力、联动、包容”的世界经济以及创新增长方式、更高效的全球经济金融治理、强劲的国际贸易投资和包容联动式发展等四大议题，均体现了中国着眼长远，推动G20从关注短期周期性政策向长期结构性政策以及完善全球经济治理的体制机制等方面转变。在预期成果上，中国推动G20制定了《创新增长蓝图》《落实2030年可持续发展议程行动计划》《结构性改革的优先领域、指导原则和指标体系》等十大成果[1]，也体现了中国希望G20有更多中长期规划和治理思维，解决世界经济面临的深层次、结构性难题，而不仅仅是针对短期的国际金融市场波动，被动反应式地进行全球经济治理。
G20长效机制转型的难题
1999年12月15日，在德国柏林召开的G20创始会议发表了G20的第一份公报，其中对G20机制的性质做了明确阐述，“G20是布雷顿森林体系框架内非正式对话的一种新机制”。[2]可以看出，G20隶属于布雷顿森林体系，但与布雷顿森林体系内的世界银行、国际货币基金组织等正式国际机制不同，它是一种非正式国际机制。
什么是非正式国际机制？唐纳德·普查拉和雷蒙德·霍普金斯提出把国际机制分为正式和非正式两种类型：正式国际机制是指由国际组织通过法律条约的方式来建立，通过理事会、大会及其他实体的方式来维持并由国际官僚机构来保障协议实施的国际机制，如联合国、国际货币基金组织、世界银行等；而非正式国际机制是指成员国依据彼此所追求目标之间能够达成的共识来建立，并根据彼此共同利益或“君子协定”以及相互之间的监督来保障协议实施的国际论坛，如APEC、G8、BRICS等。[3]其中，正式国际机制与非正式国际机制的本质区别在于机制的协议和承诺是否通过“法律条约的方式”来达成。如果成员国在机制内意图达成的是有法律约束力的国际协议和承诺，那么这样的机制就是正式国际机制或称之为条约型国际机制。如果成员国没有意图在彼此之间建立起国际法意义上的权利义务关系，那么这就是非正式国际机制或称之为论坛型国际机制。
作为一种非正式国际机制，G20的机制性质决定了它更擅长短期的危机应对而非长效治理。为什么国家在某些情况下会选择非正式国际机制？换言之，在什么样的条件下，国家不希望达成有法律约束力的国际承诺，也不希望建立常设的国际秘书处，而只需要一个论坛型的国际机制呢？从新自由制度主义的国际制度理论看，正式国际机制与非正式国际机制各有优势与不足，主要表现在三个方面：
第一，非正式国际机制具有更大的灵活性，而正式国际机制具有更大的约束性。在金融危机爆发的情况下，外部世界存在高度不确定性，国际合作对国家间权力分布的影响也高度不确定。在这种情况下，国家会认为国际承诺的灵活性更加重要，可以根据外部条件的变化不断地对合作协议与承诺进行修改，因而会倾向于选择非正式国际机制。当前，全球经济治理总体上处于过渡期，其最大的特征就是存在不确定性，各国之间的力量对比也处于快速变动当中，因而非正式国际机制具有一定的优势。
第二，非正式国际机制主权成本较低，国家可以保留更大的自主性，而正式国际机制通过有法律约束力的国际条约和独立的第三方秘书处来监督国际承诺的执行，有较高的执行力，但主权成本较高。邓肯·斯奈德将国际合作分为两种类型[4]：一种是协调性合作，另一种是协作性合作。与协作性合作不同，在协调性合作中，国家不存在背叛的动机，因为不合作的后果是任何一个国家都无法承受的，比如在金融危机中国家采取以邻为壑的政策会导致世界经济陷入进一步的萧条。因而，在监督和执行力不是主要问题的情况下，国家会选择非正式国际机制。
第三，非正式国际机制官僚化程度较低，行动速度快，而正式国际机制官僚化程度高，行动速度较慢。在金融危机爆发时，国际货币基金组织（IMF）和世界银行也做出了反应，但速度较慢，力度也不够。与之相比，G20华盛顿峰会、伦敦峰会很快就达成了各国合作应对金融危机、维护世界经济稳定的共识，并出台了1.1万亿美元的全球经济复苏和刺激计划，通过了47条国际金融领域的改革行动计划。
总体上看， G20论坛型国际机制的性质决定了其灵活性高、主权成本低、行动速度快等优势，但同时也导致它在执行力和监督机制方面存在着“先天不足”，因而出现了G20危机应对能力较强、长效治理欠缺的局面。如何才能增强G20的长效治理能力？是否一定要通过改变G20非正式机制的性质才能实现G20长效治理机制的转型？2011年G20戛纳峰会上，成员国领导人达成了基本共识，即“我们同意G20应该保持非正式集团的性 质 ”（We agree that the G20 should remain an informal group）。这样，问题就演变成“如何在保持G20非正式性质的前提下，提高G20的执行力，实现G20向长效治理机制的转型”。
“G20+”机制架构与G20长效机制转型
从机制架构的角度看，G20在保持自身非正式治理框架的同时，可以更多地引入其他正式国际机制参与G20治理，发挥正式国际机制在执行力方面的优势，即采取“G20+”的机制治理架构。这样既可以发挥G20论坛型国际机制灵活性的优势，也能通过与其他正式国际机制的互动来克服论坛型国际机制的不足，提升G20协议和承诺的执行及“落地”能力。
迄今为止， G20最为倚重的七个正式国际机制分别是世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织、国际劳工组织、经济合作与发展组织、金融稳定理事会以及联合国。一方面，这些正式国际组织受G20委托，在G20会议筹备过程中就有关议题提供技术和智力支持，包括背景文件和研究报告等；另一方面，这些国际组织也成为G20会议重要成果的执行者和贡献者，承担G20分配的工作任务[5]。
在“G20+”的机制架构中，G20坚持非正式性和领导人战略引领的基本定位，致力于成为“国际经济合作的主要论坛”和全球经济治理的“指导委员会”，突出的是G20在国际经济、金融、贸易、投资、发展等领域事务治理中“设置议程”和“建立共识”的政治引领功能。
在设置议程方面，G20作为当今世界最主要发达国家和新兴市场国家领导人集合的非正式机制，有着天然的优势。一方面，G20成员国都是其他正式国际机制的核心成员国，G20的决定对这些机构的议程设置将产生举足轻重的影响；另一方面，其他正式国际机制的议程设置容易受到组织文化和“官僚制病症”的影响[6]，而G20作为非正式机制，没有常设秘书处和官僚制机构，因而经常能够将应对全球经济中最新、最紧迫的挑战设置为全球经济治理的议程。
在建立共识方面，G20作为全球经济治理“指导委员会”所具备的灵活性、保密性和平衡性，使得它比正式国际机制更有优势。从灵活性来看，相比正式国际组织采用严格的投票程序和议事规则，G20更多强调各国决策者之间就大家共同关心的重大国际议题开展自由对话和交流，发挥“论坛”而非“谈判场所”的作用。从平衡性看，由于美欧发达国家“华盛顿共识”的神话被国际金融危机所打破，所以在后危机时代，发达国家与新兴市场国家必须重新凝聚关于全球经济治理的共识。这样G20作为发达国家和新兴市场共同参与的国际经济合作平台，能够更加平衡地反映发达国家和新兴国家不同的治理理念，促进双方更快找到新的全球经济治理共识。
总的来看，无论是设置议程还是建立共识，G20比正式国际机制都更能体现发达经济体和新兴经济体“共同引领”21世纪全球经济治理的特征，而不再是发达国家将自己所偏好的议程与共识“单方面强加”给发展中国家。“与以往发展中国家被动接受国际规则不同，G20提供了一个发达国家和发展中国家可以平等协商、求同存异的协调机制和平台，使发展中国家有机会参与全球经济治理和国际规则的制定”[7]。正是在这个意义上，G20的历史性贡献就在于它是第一个发展中国家以平等身份（on an equal footing）参与的全球经济治理机制。
但现在的挑战是，G20向长效治理机制转型就必须更多地发挥上述七个正式国际组织的作用，而在这七个国际组织中，发达国家仍占有明显的优势。在短期内，这些国际组织很难实现发达国家与发展中国家影响力相对均衡的改革目标，一再拖延的IMF改革进程就是这方面的一个典型案例。因而，如何将G20所倡导的“新兴经济体与发达经济体平等参与全球经济治理”的精神体现在“G20+”的机制架构中，推动正式国际机制朝着更加均衡的方向改革，是G20完成机制转型所面临的一个重大挑战[8]。从近年来G20机制转型的实践来看，相比其他国际机制，经合组织在G20长效机制转型的进程中发挥了越来越大作用，尤其是“G20/经合组织反避税治理”堪称G20机制转型为数不多的成功案例之一[9]。
引入联合国2030议程与G20长效机制转型
G20除了在机制架构上要更多地依赖其他正式国际组织，形成“G20+”的机制架构外，在议程设置上也需要引入一个整体性议题框架，为其转变成长效治理机制提供议题保障，而联合国2030年可持续发展议程或许能够为G20的转型提供这样的保障。
首先，2030议程可以为G20设立一个新的中长期目标，克服G20的“迷失感”。在金融危机时，G20的目标很明确，那就是避免世界经济重回1929—1933年的大萧条，正是这种共同的“恐惧感”使G20国家有了共同的目标指引，协调一致地采取了巨额的经济刺激计划。在金融危机过去八年后，共同的“恐惧感”已经不复存在，成员国各自为政，政策分化明显，短期利益压过了长期利益。而2030议程是一项普遍的议程，涵盖发达国家和发展中国家要共同实现的可持续发展目标，G20国家作为世界主要的经济体，应发挥引领作用，带头落实2030议程，为大力促进世界经济长期稳定增长，实现可持续发展目标提供坚实基础和有利条件。
其次，2030议程可以为G20成为全球经济长效治理机制带来“政治合法性”。尽管G20国家的GDP占全球85%，人口占三分之二，但它始终无法摆脱一个质疑：凭什么世界上20个主要的经济体就能决定世界经济的所有大事？在金融危机时期，只要主要经济体能够带领大家走出危机，G20合法性不成问题，但在后危机的长效治理中，一些中小国家一直在抱怨G20是“经济大国俱乐部”。而2030议程是联合国大会通过的全球发展议程，几乎世界上每个国家都参与了该议程的制定，因而具有很高的政治代表性。如果G20用2030议程作为自己的目标，强调大国的作用只是体现在帮助大家实现共同制定的目标上，大国并不谋求特权，只是具有更大的国际责任，这样G20成为“国际经济合作首要平台”的合法性就会得到更多认可。
最后，2030议程为G20增强执行力提供机构支撑。决策效率和执行能力低下是近年来制约G20机制转型的一个突出难题。G20从本质上讲是一个非正式国际机制，或者说只是一个论坛，没有法律条约作为基础，也没有常设秘书处提供机构支撑。在G20会议上达成的共识，很难通过一个常设机构进行落实，容易出现“以会议落实会议”“以文件落实文件”的局面，这也是导致为什么近年来每一任G20的轮值主席国发表的文件大有“一届盖过一届”的势头。而2030议程是一个涵盖17项目标、169项具体目标的具体行动议程，每项议程都有相应的联合国机构或其他国际机构在负责落实[10]。G20如果介入这些机构的落实工作，一是为这些机构提供“政治推动力”，毕竟G20国家是世界主要的经济体，在这些国际机构的投票权和话语权中占据着绝对优势；二是以身作则，带头配合这些机构的工作，通过制定本国的2030议程落实国别计划，形成大国示范引领、各国竞相落实的良好局面；三是这些机构也会为落实G20会议的共识提供相应的人力、物力和财力保障，从而有效提高G20的执行力。
结语
G20机制的建立标志着全球经济开始迈入一个由发达国家和发展中国家平等治理、共同治理的新时代，但必须强调的是，这还只是一个“开始”，未来还有很长的路要走。G20要超越危机思维，转型成为长效治理机制，需要在保持非正式性的前提下，加强与其他正式国际机制的互动，形成“G20+”的机制架构；同时通过引入2030议程，为G20的长效治理提供中长期目标、政治合法性以及执行机构支撑，从议题上保证G20不再只是被动反应式处理危机议题，而是真正成为谋划世界经济中长期发展的“国际经济合作的主要论坛”。
（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院副教授）
（责任编辑：张凯）
[1] 王毅：“力争打造杭州峰会十大成果”，2016年G20中国峰会官网，参见：http://www. g20.org/dtxw/201605/t20160527_2285.html .
[2] G20第一次会议公报， http://www.g20.org/ pub_communiques.aspx.
[3] Donald Puchala and Raymond Hopkins, “International Regimes: Lessons from Inductive Analysis”, in Stephen Krasner, ed., International Regimes, Peking University Press, 2005, p.65.
[4] Duncan Snidal, “Coordination versus Prisoners Dilemma: Implications for International Cooperation and Regimes”, American Political Science Review, Vol.79, No.4, 1985, pp.923-942.
[5] 2016年7月22日，在第三次G20财长央行行长会议前，作为G20轮值主席国，中国举行了“1+6”圆桌对话会，即中国与世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织、国际劳工组织、经济合作与发展组织以及金融稳定理事会的对话，就经济增长、结构性改革、贸易、金融、发展、就业等G20的核心议题进行了广泛的讨论，促进了G20与六大国际经济组织之间的互动，有利于形成“G20+”的机制运行架构。
[6] Michael Barnett and Martha Finnmore, “The Politics, Power, and Pathologies of International Organizations”, International Organization, Vol.53, No.4, 1999, pp. 699-732.
[7] 金中夏等：《基于G20视角的我国国际经济经济金融战略问题研究》，第10页。参见：http://www.cf40.org.cn/plus/view.php?aid=7958.
[8] G20戛纳峰会提出，G20的基本精神就是在平等的基础上将世界主要经济体组织起来，采取行动，凝聚共识以支持全球经济金融治理，以及相关国际组织的改革进程。参见：《G20戛纳峰会公报》第31条。
[9] Jiejin Zhu,”G20 Institutional Transition and Global Tax Governance”, The Pacific Review, Vol.29, No.3, 2016, pp.465-471.
[10] 张春：《中国参与2030年议程全球伙伴关系的战略思考》，载《国际展望》，2015年第5期，第112-127页。