[江西财经大学财税与公共管理学院 江西 南昌 330013]
摘要 随着近年PPP模式的兴起到大热，国家以及社会都十分注重这种公私合营模式对基础设施以及大的工程的运用。然而现实情况却不尽人意，许多PPP项目出现停工，验收质量差，资金链中断，政府兜底回购等现象。导致这些不良情况的根本就是PPP项目本身其实是存在各种不同风险的，而且不同风险对PPP项目和财政的影响程度也不一。本文主要通过财政视角下，分析各主要风险对财政的影响。
关键词 PPP项目；风险因素；财政影响
PＰＰ风险识别
风险识别作为风险管理的第一步，也是风险管理的基础。只有在正确识别出项目所面临的风险，人们才能够主动选择适当有效的方法进行处理。不同学者专家对风险的识别不尽相同，有些从宏观、中观、微观层次识别；有的从风险的控制程度划分为系统性风险（不可控制的)、非系统性风险（可控制的）。由于PPP项目包含众多的风险因素，本文在进行风险分类时，主要是在柯永建[]等教授对风险因素分析的基础上将PPP风险识别为政治风险、经济风险、建设风险、环境风险、运营风险。
经济风险是指受所在的宏观经济以及市场经济的影响下，导致项目的资产和未来现金流量受到损害的风险；政治风险是由政治条件的变化而引起的风险，一般体现在政权更迭、政府政策变化、政府信用风险等方面；建设风险指项目建设阶段可能会出现技术、质量、完工、成本超支等风险；环境风险属于不可抗力风险，不可抗为风险是投资方、融资方、政府都无法控制和避免的风险，环境风险又分为自然环境风险和市场环境风险；运营风险是项目投入运营期间可能出现的资金、管理、供应等一系列风险。
ＰＰＰ各风险因素对财政的影响程度
前面识别了PPP风险，在此基础上本节重点分析这些风险对财政的影响程度。因为PPP项目在我国刚推出不久，政府和社会资本双方基于利益的分化很容易发生矛盾，比较突出的一点是当PPP风险发生时，财政承受的压力巨大。所以PPP风险对财政的影响问题在未来都将一直是个重要的研究方向。本节重点分析政治、经济、环境风险对财政的影响。
（一）政治风险对财政的影响
政治风险中突出的是地方债务风险。目前我国财政收入在经济发展増速回落的趋势下逐渐也呈现出＂新常态＂特征，财政收入进入了中低速增长阶段。所以地方政府长期来入不敷出，债台高筑。地方债务风险又有两大特点，一是举债规模大，举债方式多样且具有隐蔽性。地方政府限于融资渠道窄的困境，就不得不将PPP看作为融资的法宝，将许多不需要社会资本合作的项目包装成PPP项目，来获得银行贷款和国家财政资助。所以PPP表面上看是股权融资，其实是债务投资；二是通过城投债形成新的债务。地方政府成立一些投资公司，注入城市土地及国有资产，以这些资产为抵押向银行借钱，用借到的钱对土地进行一级开发，再出让土地获得收益。于是出现大量以公司债名义发行的“城投债”，而实质上其发行的却是政府债。地方显性债务压力尚在可控范围之内，然而隐忧来自地方隐性债务。地方政府借PPP、政府购买服务、政府投资基金等方式积聚了不少隐性债务，量之大可能会超过现存显性债务。PPP项目可能在未来成为政府财政风险的重要来源，导致政府债务危机在未来某个时点突发爆发。
（二）经济风险对财政的影响
在经济新常态时代，我国的经济发展已经开始从追求速度向追求质量转变，投资被作为撬动经济增长的工具一直备受关注。PPP这种有别于传统的融资方式能有效化解过剩产能，发展地方基础设施建设，对冲下行压力，支持经济发展后劲。近年国家大力支持PPP项目发展，过急过热的推出PPP项目并盲目的依赖其解决融资困难局面，很可能出现各种不规范的伪PPP项目。导致 PPP 项目投资过剩，PPP项目泛化滥用。如果没有进行严格的项目评估，会加大政府的投资性支出，超过地方政府的财政承受能力，影响财政可持续性。根据2016年固定资产投资增速数据显示，2016年全国固定资产投资为596501亿元，比上年名义增长8.1%。分地区看，东部地区投资249665亿元，比上年增长9.1%;中部地区投资156762亿元，增长12%;西部地区投资154054亿元，增长12.2%;东北地区投资30642亿元，下降23.5%。投资增速在总体上呈现“西高东低”的特点。增速位居前列的主要是在中西部地区。其中，西南和长江中游的省份增长最快，西藏、贵州、云南位居前三，西藏和贵州的投资增长最快。这些省份本身经济水平不高，市场需求不足，很容易导致PPP项目收益不足。再加上PPP项目过多，投资额规模大，一旦失败，很容易引发当地地方政府的财政兜底风险。
（三）环境风险对财政的影响
第一是自然环境风险，我国的西南、西北、华东等多地区自然灾害频发，造成了直接的巨大经济损失。例如当发生不可控的地震、洪水等自然灾害时，地方政府会主动采取重建和抗洪等救援措施，直接导致地方政府财政支出增加。在这种特殊的情况下发生的损失，多数由政府来承担。对灾后项目的重建、整修的费用多半也由财政进行支出，导致政府负有财政支出风险。
第二是市场环境风险，在PPP项目中常见的付费机制有三种，分别是政府付费、使用者付费、可行性缺口补助。在使用者付费的项目中，项目公司最终从使用者的消费中获取成本和收益。政府又往往对这些运营项目持乐观估计，所以政府给予了最低需求量和固定收益的保障，会提供针对特定风险的担保。这就使得经济上不可行项目得以落地，在投入运营后，许多项目由于常住人口少、居民消费水平低、客流量预测偏差，导致市场需求不足。或者出现项目唯一性竞争，使得原有项目收益减少，项目公司无法收回成本致使亏损。鉴于政府在项目开始前就向社会资本承诺了基本的固定收益，一旦市场需求不足风险发生，往往只能由政府兜底，提前回购或给投资方运营补偿，从而造成财政或有支出的发生。例如近年新疆的经营性项目也遇到类似问题，入库项目很多。但推行的PPP项目受制于城镇居民总体收入较低和消费水平的约束，其收益远不足以弥补项目运营成本和满足社会资本的预期收益，政府需要承担较大的支出责任。
结语
通过全文分析发现我们要特别关注的是经济风险、市场需求不足等不可抗力风险带来的隐形财政支出的增加。它们对财政的影响是客观地、普遍地、真实地存在，而且无法预测何时会发生、结果如何，且风险程度不断变化。如何防范PPP风险以及化解对财政的不良影响是现在财政运行的一个难题，需要政府和社会资本方通力合作，将PPP风险程度降至最低来促进财政的可持续发展。
参考文献：
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