陈海光：我国人民陪审员制度的前世今生
解读人：陈海光（最高人民法院政治部法官管理部部长）陪审制度， 一般是指国家审判机关在审判案件时， 吸收非法律职业者参加法庭审判， 与法官共同行使审判权的制度。 现代意义上的陪审制度起始于英国， 清末开始传入我国。20 世纪 30 年代土地革命时期， 人民陪审员制度在中央苏区出现雏形， 并在新中国成立后得以确立， 但其后的发展几经波折。 2018年4月27日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议审议通过了《人民陪审员法》，这是我国第一部关于陪审制度的专门法典。它的颁布施行， 在法律上确立了人民陪审员制度， 彰显了我国坚定不移发展中国特色人民陪审员制度的决心， 对于扩大司法领域的人民民主、 弘扬社会主义核心价值观和法治精神、 实现司法专业化判断与人民群众对公正认知的有机统一，具有十分重要的意义。
新民主主义革命时期的初步探索
1906 年，沈家本、伍廷芳等人主持起草的《大清刑事民事诉讼法（草案）》首次设立陪审制度，参照英国陪审团模式专列陪审员一节，对陪审员的资格、责任、产生办法等进行了规定， 但该草案最终因保守势力反对而被否定。民国时期，南京临时政府制定的《中央裁判所官职令草案》规定了陪审制度，后武汉国民政府制定了《参审陪审条例》，但都没有正式实施。
我国现代意义上陪审制度的真正发端，源于中国共产党新民主主义革命实践，沿袭的是苏联的模式，总体上保持了陪审员参审制的设计， 但又具有自身沿革、承继的发展脉络和独特的发展轨迹。
北伐战争时期， 在中国共产党领导的工人运动和农民运动中，开始出现人民陪审员制度的萌芽。 1925 年省港大罢工（1925年 6 月 19 日， 为了支援上海人民五卅反帝爱国运动，广州和香港爆发了规模宏大的省港大罢工）中，罢工委员会设立了会审处作为临时审判机关，实行陪审制度， 陪审员由各工会组织选派。1927年上海第三次工人武装起义制定的《上海特别市临时市政府政纲（草案）》，规定法院实行陪审制度，由各界派代表参加陪审。
土地革命时期， 中国共产党领导的革命根据地借鉴苏联经验， 开始在法律上探索推行人民陪审员制度。1932年颁布的《中华苏维埃共和国裁判部暂行组织及裁判条例》，第一次较为详细地规定了人民陪审员制度， 明确了陪审员的地位、 各级法院的组成人员、产生的条件、陪审员的回避以及陪审员具体参加法庭审判的要求和原则， 并规定陪审员是各级法庭的法定组成人员，由工会、雇农工会、 贫农团及其他群众团体选举产生， 无选举权者不得为陪审员。 陪审员为不脱产、不领报酬的兼职工作，参加陪审工作时保留原职、原薪。 陪审员参加陪审采取一案一轮换制。
抗日战争和解放战争时期，随着对革命法制建设更加重视，人民陪审工作得到进一步发展，许多边区制定了专门的陪审条例，如1940年的《晋察冀边区陪审制暂行办法》、1941年的《山东省陪审暂行办法（草案）》、1942年的《晋西北陪审暂行办法》以及1943年的《陕甘宁边区军民诉讼暂行条例》等。这一时期的人民陪审制度， 在法律规定上更加完备，在各边区、解放区普遍推行。 除了反革命案件外，刑事、民事案件一般都实行陪审制，并进行了一些新的制度探索，如陪审员享有与审判员相同的权利、陪审员有一定的任职期限等。 但是，由于当时中国共产党尚未夺取全国政权，这段时期的人民陪审制度模式并不统一。
新民主主义革命时期对人民陪审制度的探索，是中国共产党秉持的人民民主、群众路线等思想在法制建设中的深刻实践， 陪审制度在促进民主、团结群众、巩固政权等方面发挥着积极作用，为新中国人民陪审员制度的发展奠定了坚实基础。
新中国成立后人民陪审员制度的确立和发展
新中国成立后，进一步继承和发扬新民主主义革命时期的人民陪审员制度经验。 1951年颁布的《人民法院暂行组织条例》，在法律上正式确立了人民陪审员制度。1954年颁布的《人民法院组织法》第八条规定：“人民法院审判第一审案件，实行人民陪审员制度，但是简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件除外。 ”由此，确立了新中国成立初期实行第一审陪审原则。 1954年颁布的《宪法》第七十五条规定：“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度。 ”人民陪审员制度首次上升为宪法直接规定的基本制度。 可以说，这一时期是人民陪审员制度一段历史性的辉煌时期。
从20世纪50年代末期开始，由于人民陪审员的产生、培训、补助等实际困难增多，加之“大跃进”时期公检法联合办案等体制原因，人民陪审员制度逐步萎缩。“文化大革命”期间，国家民主法制遭到破坏，人民陪审员制度名存实亡，1975年的《宪法》取消了人民陪审员制度的规定。
1978年， 我国开始恢复和重建司法制度，《宪法》再次规定了人民陪审员制度。 但由于诸多原因，1982年，《宪法》 再次取消了人民陪审员制度的规定。 此后宪法的几次修改，均未规定人民陪审员制度。 至此，在没有宪法作为直接依据的情况下，人民陪审员制度通过三大诉讼法及相关司法解释重新得以确立，只是不再把实行陪审制度作为强制性规定，而是作为选择性规定。
自1998年始， 人民陪审员制度在立法和实践中又一次得到重视与发展。 2004年，全国人大常委会审议通过《关于完善人民陪审员制度的决定》。 这是我国历史上第一次以单行法律形式对人民陪审员制度作出的较为全面的规定。 以《关于完善人民陪审员制度的决定》 为核心， 包括法院组织法以及民事、刑事、行政诉讼法相关法律规定、司法解释政策文件，构成了我国的人民陪审员制度体系。
党的十八届三中全会以来人民陪审员制度的新发展
长期以来，人民陪审员制度在推进司法民主、促进司法公正、提高司法公信等方面一直发挥着重要作用，但人民陪审员制度也存在需要改进和完善的地方。为进一步完善人民陪审员制度，党的十八届三中全会提出，要广泛实行人民陪审员制度，拓宽人民群众有序参与司法的渠道。 四中全会进一步要求保障人民群众参与司法， 完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度，逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。 这些都为完善人民陪审员制度提出了明确方向和要求。 为贯彻落实中央决策部署，2015年4月，全国人大常委会授权最高人民法院和司法部在全国10个省（区、市）50家法院开展为期三年的人民陪审员制度改革试点工作。 在总结试点经验的基础上，制定一部专门的《人民陪审员法》提上日程。2018年4月27日，第十三届全国人大常委会第二次会议审议通过了《人民陪审员法》，并于同日公布施行。
《人民陪审员法》明确规定了我国人民陪审员的法律地位、权利义务、选任方式、参审范围、职权行使、履职保障等内容，是新时代中国特色人民陪审员制度的最新发展。 其主要内容包括：
一是完善人民陪审员选任制度。将学历要求从原来规定的大专以上降低到一般具有高中以上文化程度，将担任人民陪审员的年龄从23周岁提高到28周岁；明确选任机关由人民法院调整为司法行政机关牵头负责， 实现了选用分离，建立司法行政机关选荐、人大任命、法院使用的工作机制；改革选任方式，规定了人民陪审员选任实行“两次随机”，即随机抽选人民陪审员候选人、随机抽选确定人民陪审员人选。 根据《人民陪审员法》规定，80%以上的人民陪审员将通过随机抽选方式产生，个人申请和组织推荐产生的人民陪审员不得超过20%。
二是合理界定并适当扩大案件参审范围。 规定“涉及群体利益、公共利益，人民群众广泛关注或者其他社会影响较大，案情复杂或者有其他情形，需要由人民陪审员参加审判的”第一审刑事、民事、行政案件，均应当适用陪审制。明确了以下案件应适用七人合议庭审理：社会影响重大的可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的刑事案件，根据民事诉讼法和行政诉讼法提起的公益诉讼案件， 涉及征地拆迁、环境保护、 食品药品安全的社会影响重大的案件，其他社会影响重大的案件。
三是增设七人合议庭， 事实审和法律审适当分离。 这一规定以法律形式确立了陪审制度的中国模式， 即在参审制的框架下借鉴陪审团制的实践经验发展有中国特色的人民陪审员制度， 既不同于传统的参审制，也与典型的陪审团制相异。
四是完善参审和评议程序。 首次明确了法官的指引、提示义务。 规定审判长应当履行与案件审判相关的指引、提示义务，但不得妨碍人民陪审员对案件的独立判断；明确了合议庭成员分歧时的处理规则。 规定合议庭评议案件， 实行少数服从多数原则， 人民陪审员同合议庭其他成员意见分歧的，应当将其意见写入笔录；合议庭成员意见有重大分歧的， 人民陪审员或者法官可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定。
五是加强履职保障。 建立了人民陪审员宣誓制度。 完善了人民陪审员任期制度，规定人民陪审员的任期为五年， 一般不得连任。 设定每位人民陪审员的年度参审数上限，有效防止“驻庭陪审员”“编外法官”现象。完善退出和惩戒机制。明确了人民陪审员所在单位的保障责任。 加强人民陪审员的人身安全和住所安全保护， 明确规定人民陪审员的人身和住所安全受法律保护， 任何单位和个人不得对人民陪审员及其近亲属打击报复。 对报复陷害、 侮辱诽谤、暴力侵害人民陪审员及其近亲属的，依法追究法律责任。
总体而言，《人民陪审员法》 既借鉴了域外陪审制度发展经验， 又传承创新了人民陪审员制度， 使人民陪审员制度的中国色彩愈发浓厚、特色愈发鲜明，对陪审制度在中国的发展具有里程碑式意义。 今后，贯彻落实《人民陪审员法》，要在准确理解人民陪审员法重大意义、 把握人民陪审员法立法精神的前提下， 更加注重激发制度优势， 在实践中不断展现新时代人民陪审员制度的蓬勃生命力。