关键词：海关 邮政 民信局 烟台条约一、前言
清代海关总税务司署经办邮政业务始于马嘉理事件及“烟台议邮”。甲午战争失败后，《马关条约》给清廷带来巨大债务压力和各种问题，有识之士纷纷建言献策。其中，张之洞倡议大举开办现代邮政，以为“实属有利无弊之胜算，诚理财之大端，便民之要政也。” [1]
海关经办邮政业务后，发展较快，为适应业务发展要求，海关总税务司赫德于1899年开始大幅增加邮政人员，到清末1910年，邮政人员达到了12000人，其人数甚至超过中国海关征税项（Revenue Department）、船钞项（Marine Department）和同文馆（Educational Department）人数的总和。如此快速的发展，不禁让历史学者提出疑问，当中国海关创建清代国家邮政时，是否顺利？如果不顺利，面临最大的问题到底是什么？又是如何解决的？对此，笔者以为其创办过程十分周折，而全球化和在地化是两个主要问题。
1874年万国邮会（Universal Postal Union）成立，2 到了1896年，中国准备申请加入万国邮会时，面临的全球化问题有三个：一是如何将万国邮会的邮资标准和邮路导入中国；二是如何保证执行万国邮会邮资标准后仍有获利空间；三是如何保证外国信件确实送到中国内地。
在地化的问题有两个：一是邮政与驿站、民信局和“客邮”存在业务竞争的情况；二是由于中国内地幅员广大，虽然通商口岸之间送信已极便利，但是由通商口岸转至内地，邮政还必须依靠驿站和民信局的力量。
从1878年海关试办邮政到1896年“大清邮政官局”成立直至清末，清代邮政逐步形成了中央集权、统一标准、全国同步的发展格局，这不可不说是一项巨大的成就。但同时，清代邮政也面临着需要营利的挑战。
首先，英法美三国代管江海关业务之后，基于其管理技术，关税收入更加透明并激增，中国海关成了清政府创收的“金鸡母”。而恰逢甲午战败，《马关条约》签署导致的赔款加上两次英德借款，给清政府带来巨大财政压力。上述两个因素叠加，是促成海关邮政转型为大清邮政的重要因素。
大清邮政的全球化和在地化的问题其实也是总税务司署自1854年以来一直面对的问题。从在地化方面来看，总税务司署要和自康熙朝即建立的海关监督制度共存，由于各地海关监督制度不统一，不在同一监督体系内，使得海关税务司和海关监督的关系常常无法在中央层级的总理衙门进行协调。从全球化方面来看，海关业务的全球化最大难题是，根据1843年签订的《中英南京条约关税细则》（Sino-British Tariff of Duties on the Foreign Trade with China）和1858年签订的《中英天津条约》，关税和子口税确定为中国进入全球贸易关税原则。协议关税和最惠国待遇的原则让总税务司署必须选择进入全球贸易体制，而不可能选择自定义贸易体制，让外国配合中国。这和1897年清代邮政申请加入万国邮会有极大的相似之处。
[1] .张之洞，《请办邮政片》；引自《近代中国对西方及列强认识资料汇编》（台北：中央研究院近代史研究所，1988）第四辑、第一分册，页42。
[2] .1874年由德意志帝国的邮政官员Heinrich von Stephan倡议，由瑞士于9月15日在波恩（Bern）召开，并于10月9日由德意志帝国、奥匈帝国 比利时、丹麦、埃及、西班牙、美国、法国、英国、希腊、意大利、卢森堡、荷兰、葡萄牙、罗马尼亚、俄罗斯帝国、塞尔维亚、瑞典挪威联合王国、瑞士和奥图曼帝国共同签署波恩条约（Treaty of Bern），万国邮会之原名为General Postal Union，到了1878年才改名为Universal Postal Union。
由上可知，总税务司署的海关和邮政业务有着互相参照的关系。由此更能体会赫德拓展邮政业务时，中国海关的业务拓展经验如何应用到大清邮政；中国海关和大清邮政，这两个连结中国与全球的贸易和邮递业务的媒合单位，同样面临全球化和在地化的困难。
基于上述角度，本文的目的就是由“总税务司通令”、“海关题名录”以及在台湾关税总局特藏局挖掘出的“邮政通令”和“邮政训令”，还原出从1878年至1911年33年间总税务司署创办邮政业务的进程。
二、文献探讨
关于中国海关与清代邮政之研究，最早见著于曾任海关关员的魏尔特所著《赫德与中国海关》一书。书中指出，1896年3月20日，清政府下旨开办国家邮政，实行西方邮政管理体制，赫德身兼总税务司和总邮政司两职，归总理衙门管辖。这道圣旨并未废除驿站和民信局，驿站和民信局得以继续经营。而且，户部并未实际下拨经费给海关邮政，由总税务司自筹经费，自负盈亏。而最终，邮政取得了发展，实现资金盈余，并上缴国库。[3]
魏尔特之后，对于清代邮政研究最见功力者，就是《帝国主义与中国海关》一书的无名编辑们，而此书与魏尔特所著最大的不同是把赫德在海关试办邮政上溯至1878年。1866 年，赫德开始利用海关代寄各国使馆邮件，后逐渐扩展到收寄外界信件。1876年《中英烟台条约》签订前，他曾向英国公使威妥玛提议将开办邮政列入谈判条约内，但最终并未采纳。他曾在给金登干的信中说，这是因为威妥玛不愿给他过多的权力。1878年，清廷最终同意海关试办邮政，于是赫德命令天津海关税务司德璀琳在天津、北京、上海、牛庄（营口）、烟台五个通商口岸城市试办邮政。其间，赫德曾积极向总理衙门和各省督抚进行游说，强调办理邮政可以为国家增辟财源，如果由海关办理，就能取得各国的信任，使之裁撤在华开设的“客邮”。在这本书中将邮政的开办分为“海关兼办邮递和洋员建议开办邮政官局（1867～1896）”与“邮政官局的开办和发展（1896～1911年）”两个部分。
伦敦大学皇家哈洛威学院的蔡维萍也对1896年前，赫德拓展邮政业务有深入研究。[4]
除了对赫德开办邮政的起源时间有不同意见外，邮政与民信局的竞争也是历史学界一个重要的议题。在《帝国主义与中国海关》一书中，中国大陆学者普遍认为，中国海关不怀好意，想要侵吞民信局的业务，垄断邮政经营：
“邮局成立的时候，民信局确为商民所信赖，而且设立的面很广。为了减少阻力，赫德采取了逐步吞并的手段，开始时与民信局密切联系，形式上保持民信局的独立。在邮章中规定，凡在有邮局的地方，民信局只要向邮局挂号，邮局就免费在口岸间代寄民信局总包，民信局可以收寄内地信件，自行收费。但不久以后邮局就采取增收代寄费用，和限制轮船公司和铁路等运输机构替民信局带信的排挤办法。这就引起民信局的激烈反对，它们有时以停班的方式来对抗，因为当时邮局设置还不够广，向内地寄信还须利用民信局。可是，由于邮局挟着帝国主义和清政府的势力不断向内地扩展，民信局就必然要遭到淘汰。到1911 年时，民信局的数目和业务已大大减少。邮局与外国客局始终是密切合作的。因此在邮局开办后一个相当长的时期内，客局不但没有减少，反而扩大，并且成了帝国主义者走私漏税的庇护者。当时他们强调中国所办邮局不能满足他们商务和侨民的需要，并以中国没有加入万国邮会作为拒绝裁撤的借口。清政府为此曾多次与赫德商讨，希望能够迅速加入万国邮会，以解决客局裁撤问题。赫德的答复是中国邮政尚未统一，即使加入万国邮会，各国客局也不能裁撤。” [5]
[3] .Stanley Wright, Hart and the Chinese Customs, 675.
[4] .Weipin Tsai, ‘Breaking the Ice: The establishment of overland winter postal routes in the late Qing China,’ Modern Asian Studies 47, 6 (2013): pp. 1749–1781.
[5] .陈翰笙、千家驹（编），《帝国主义与中国海关编丛之八：中国海关与邮政》（北京：中华书局，1983），iii。
目前，上述观点也在逐渐修正，例如，吴昱认为“驿传制度的腐败耗财、民间信局的安全缺失，均成为朝野呼吁官民合一的要因。清廷既不愿与趋新的潮流相悖，又不想直接与民间信局利益冲突， 故由外籍税务司主持开办大清邮政处理相关合并事宜便成为一个较为可行的办法。大清邮政亦藉此挟海关财政实力及对交通工具的操纵，逐渐占据了官民邮递的主角。” [6] 而蔡维萍则认为，赫德是真心实意地希望邮局与民信局共存。[7]
本文与前人研究的差异处在于，赫德创办邮政，应该上溯至1875年的马嘉理事件，这不仅仅是因为《中英芝罘协议》的原因，也有因为清政府必须迅速得知在云南的谈判过程的需要；另外在《帝国主义与中国海关》一书中所述“邮政官局的开办和发展（1896～1911年）”，应该把1899年赫德正式出任总邮政司做为区分点，分为1896～1899及1899～1911两段；还有，对于清代邮政与民信局的竞合，不以清政府无能、帝国主义侵略中国为视角去分析，而是从清政府甲午战争后亟需拓展财源，而驿站无法营利，民信局营利又与政府无关，所以清政府需要邮政业务健全、财政独立，以作日后偿付外债之用的视角去研究。
总而言之，本文与其他清代邮政史研究最大不同即在于，本文仅研究总税务司署管辖下的清代邮政，所以分析的视角自然与单纯研究邮政之历史学家不同。中国海关是清政府最重要的财政税收的保障，而其管辖的邮政自然也变成另一项税收来源，这就是总税务司署在1911年前持续不断努力的目标。
三、马嘉理事件与寄信局（1878~1895）
中国海关试办邮政，起因于1875年的马嘉理事件。1875年2月，英国驻华公使馆领事马嘉理于云南腾越被杀，造成中英关系极度恶化，马嘉理事件发生后，英国驻华公使威妥玛打算趁此机会，迫使中国重新整顿中外商贸事宜。总理衙门则于1875年9月22日“与总税务司面议办理要令”，“再札行总税务司遵照前此面谈及节略所开各层通虚施画，详细拟议，总期于中国有益无损，于各关卡并地方均办得动、办得到，将来不至窒碍难行，最为紧要。”[8] 因此赫德上呈《遵拟整顿通商各口货物征抽事宜节略》,其中指出：
“若问怨言如何？外国则谓中国准洋人在内地随意来往，又不准洋人住在内地，又不准洋人开矿、设火轮车，又不准在内地设各项有益处之机器各等语。此等怨言推而极之即是不准洋人自由之意，即是不受洋人劝之意，不准自由与不受人劝在洋人即以为与忌怒洋人无异……外国并非欲来往得自由而已，实欲居住于中华，于中华地方立生意，行外国新法，凡在本国所为之事，亦欲在中华试为之，若将此条免去，是外国人只不过得来往自由之便，而其余各事无论何处仍属不能得其利，不若不将此条免去，则于通商口岸犹可得自由之便。” [9]
赫德上呈《遵拟整顿通商各口货物征抽事宜节略》后，即致信给金登干（J. D. Campbell）说道：
“我从去年十月以来就非常忙碌，但是我昨天终于将那份关于威妥玛与滇案的报告（《遵拟整顿通商各口货物征抽事宜节略》）上呈总理衙门，我现在可以喘口气了。我难看的笔迹写了三十页纸，必须反复阅读我的笔迹，再改得丰满又精炼，切中要点，又不要太唐突，而且这份报告又可以给中国和列强政府阅读，所以我必须用中文撰写，你可以想象我上呈时，对我是多大的解脱，这件事占了我太多时间，以致手上的事和信件都从手上‘滑开’。” [10]
1876年9月13日，中英双方签定《中英芝罘协议》（又称《烟台条约》），主要内容有三项，一是“以滇案妥为昭雪”；二是“上年所定中外大臣往来相待一节妥为办理，以昭信守”；三是“上年八月议定整顿通商事务一律照办。”[11] 其中包含了便利在华洋人通信等内容，由此得出了赫德1876年“请设送信官局，为邮政发端之始”的结论。[12]
[6] .吴昱，“官民分立与邮递并制：清代“邮政”制度的演化”《学术研究》11（2010）：107。
[7] .Weipin Tsai, ‘The Qing Empire’s Last Flowering: The expansion of China’s Post Office at the turn of the twentieth century’ Modern Asian Studies 49, 3 (2015): 898-899.
[8] .《布政使衔总理通商各口洋税事务总税务司赫德为申覆事》，1876年1月23日；引自，Stanley Wright ed., Documents Illustrative of the Origin, Development, and Activities of the Chinese Customs Service (Shanghai: Statistical Department of the Inspectorate General of Customs, 1938) vol. VI, 402.
[9] .赫德，《遵拟整顿通商各口货物征抽事宜节略》，1876年1月23日；引自，Stanley Wright ed., Documents Illustrative of the Origin, Development, and Activities of the Chinese Customs Service (Shanghai: Statistical Department of the Inspectorate General of Customs, 1938) vol. VI, 437.
[10] .Hart to Campbell, 26 January 1876; Chen Xiafei & Han Rongfang eds., Archives of China’s Imperial Maritime Customs: Confidential Correspondence between Robert and James Duncan Campbell, 1874-1907 (Beijing: Foreign Languages Press, 1990), vol. I, 178.
1878年后，总理衙门“函商北洋大臣李鸿章，于四年间覆称，拟开设天津、京城、烟台、牛庄、上海五处，略仿泰西邮政办法，交赫德管理”，[13] 因此，赫德通令各关：
我决定继续办理1878年开始实验性质的邮政业务，现在的试点是北方各关和北京；并逐渐扩展到其他海关。津海关税务司德璀琳（Gustav Detring）已被任命为邮政税务司，统管各关邮政部门，因此邮政办公自然就设在津海关。[14]
为了保证中国海关和邮政局之间的账目清楚，赫德通令各关：
总税务司将会提供给邮政税务司有关各关邮政的设立和维持费用，当有特别指示或需求时邮政税务司可以把收据和支出交给总税务司。开办邮政的各关税务司必须另计邮政账目（Postal Account）, 例如现金账必须详加纪录邮政的收据和支出。如果邮政事务的维持费用无法实时到账，各关税务司可以从海关账目（Account A）中支持适当费用，一俟邮政费用到账后，必须立即归还。[15]
1882年，经过几年草创，赫德打算把中国海关的邮政业务开放给大众使用，并规定“各关的邮政部门信箱必须从早上七点开放到晚上七点，给所有想要寄信的人使用；邮政司事（Postal Officer）必须每天（周日除外）从早上十一点到下午五点值班，值班时需从事：一、签署收信簿；二、登记往来信件；三、贩卖邮票；四、回答疑问。在值班时间，不可以做其他事，其他时间他必须在他的办公室中派信或分发信件。”[16]
贩卖邮票与邮票收益就把中国海关的业务变得比较复杂，在创立之初到1911年，中国海关只是一个从属在海关监督体系下的估税机构，各关税务司从不经手银钱，其主要业务就是给洋土货估税，然后华洋商民向海关监督交税，税务司再向总税务司汇报收税金额，再由总税务司向总理衙门汇报各关收税金额。但是一但贩卖邮票后，中国海关就由估税机构，变成征收印花税机构，这确实是当时中国海关意料之外的事。因此赫德通令各关：
收据主要是海关贩卖的邮票和邮资，税务司需要把这些流水纪录在Account D中……税务司必须保持一本邮政账册（Postal Account）和备忘录（Memorandum Book）……备忘录的目的是为记录一份精简且按时间排列的各关信件往来纪录。这本备忘录不应该成为一本账册，每年九月三十日，税务司应该要清楚地记载：一、邮政的净收入；二、邮政的净支出；三、净收入扣除净支出的营余与亏损。税务司和分管帮办必须签署这份备忘录以示负责，然后交给总税务司。[17]
1888年，台湾建省后，巡抚刘铭传设计了一套完全与中国海关邮政业务不同的方法。赫德指出：“为了替这项有趣的实验启动做下文字纪录，这是由非常能干的台湾刘铭传倡议，未来将会发展到相当规模。” [18]
并将《台湾邮政票章程》和《邮政条目十二条》下发各关参考。台湾邮政系统最大之不同处即在于邮票计算方式：“粘票张数多寡应宜核定，如北郡总站发至南路者，粘票一张，递至中坜站，中坜接递又粘票一张中盖缝章余以类推……”其信件送至何处，票钱须要接收信件之站全收，信钱不得挨站零收。”[19] 赫德认为：“很明显地，（中国海关邮政系统的）一般黏贴的邮票和信件计价的规定将可省下很多的麻烦，虽然这（台湾邮政）系统有点粗糙，但是这已蕴涵邮政系统的精神，必将促进交通发展。” [20]
到了1890年，总理衙门终于决定“所拟办法就于民局无损，即就通商各口推广办理，拟俟办有规模，再行请旨定设”。但是圣旨迟迟不下，至1892年时，赫德认为“数年来创办艰难，若再不奏请设立官邮政局，恐将另生枝节。”来年，李鸿章、刘坤一也支持赫德看法，“据江海关道聂缉规禀称：上海英美工部局现议增设各口信局，异日中国再议推广，必更维艰。”赫德、李鸿章和刘坤一的想法是，如果庞大的邮政市场被外国公司占据后，以当时中国的人力和物力必不可能与之竞争，如此一来，邮政的庞大收益，将会落入外国公司之手。虽然奕䜣认为此想法“诚为洞见症结之论”。[21] 但是当时清朝官员普遍认为，既不可与民信局争利，亦不可让外国“客邮”插手邮政，又加上奕䜣已赋闲在家，不掌机枢，邮政之议，遂不被清政府支持。
[11] .Treaties and Conventions, vol. I, 491.
[12].奕䜣，《议办邮政折》；引自《近代中国对西方及列强认识资料汇编》（台北：中央研究院近代史研究所，1988）第四辑、第一分册，页105。
[13].奕䜣，《议办邮政折》；引自《近代中国对西方及列强认识资料汇编》（台北：中央研究院近代史研究所，1988）第四辑、第一分册，页105。
[14].赫德，总税务司通令，第89号，1879年12月22日；引自《中国近代海关总税务司通令全编》第2卷，页186。
[15].赫德，总税务司通令，第90号，1879年12月22日；引自《中国近代海关总税务司通令全编》第2卷，页187。
[16].赫德，总税务司通令，第202号，附件，1882年11月21日；引自《中国近代海关总税务司通令全编》第3卷，页4。
[17].赫德，总税务司通令，第202号，1882年11月21日；引自《中国近代海关总税务司通令全编》第3卷，页2。
[18].赫德，总税务司通令，第423号，1888年6月8日；引自《中国近代海关总税务司通令全编》第4卷，页456。
[19].《台湾邮政票章程》；引自《中国近代海关总税务司通令全编》第4卷，页460。
[20].赫德，总税务司通令，第423号附件，1888年5月14日；引自《中国近代海关总税务司通令全编》第4卷，页457。
四、民局与邮政局的竞合（1896～1898）
甲午战争后，庞大的财政压力终于迫使清政府放弃原来的想法，开始认真思考邮政带来的庞大收益。再启邮政之议，始于张之洞。张之洞眼见中日甲午战争战败，《马关条约》使得中国需钱日急，所以上《请办邮政片》：
“泰西各国视邮政一端重同铁路，特设邮政大臣，比于各部尚书，以综厥事。递送官民往来文函，取赀甚微，获利亡巨，日盛一日。即以英国而论，一岁所收之赀当中国三四千万两。各国通行，莫不视为营帑。且权操于上，有所统一，利商利民，而即以利国。中外通商以来，英、法、美、德、日本五国先后在上海设立彼国邮局，其余各岸亦于领事署内兼设邮局，侵我大权，攘我大利，实有背于万国通例。
查各关试办邮递有年，未见大有起色，推行亦未及远，外国在各口所设信局并未裁撤，良由税关所设之邮递与国家所设之邮政，体制不同，外人有所借口而不撤局，故推广办法每多窒碍。现经臣饬调葛显礼来江宁之面加筹议，该税务司力申前请。查此事该总税务司考究有年，情形熟悉，且各关税务司熟谙邮政办法如葛显礼者，当不乏人。相应请旨下总理衙门转饬赫德，妥议章程，大举开办，推行沿江沿海各省，兼及内地水陆各路。务令各国将所设信局全行撤去，并与各国入会，彼此传递文函，互相联络。如果中国邮政认真举行，各国在华所设信局必肯裁撤，此本各国通行之办法，实属有利无弊之胜算，诚理财之大端，便民之要政也。 ”[22]
1894年恭亲王奕䜣起复，全力支持张之洞之议，奕䜣也是着眼于海关邮政带来的庞大利润，并支持仍由中国海关扩大办理。奕䜣指出：
“考泰西邮政，自乾隆初年，普（鲁士）国始议代民经理，统以大臣，位齐卿贰，各国以为上下交停，仿而效之：又查十八（1892年）年以来，美国一国邮局清单，一岁所收银圆至64,209,490元之巨……若中国邮政若行，即以获资置备轮船出洋，藉递信以流通商货，其挽回利权所关尤巨。臣等博访周咨，知为当务之急，爰于十九年札饬赫德详加讨论，是否确于小民生计无碍。上年六月至十二月，复与该总税务司面商屡屡。先后据其递到四项章程，计四十四款，臣等详加披阅，大致厘然，自应及时开办，相应请旨敕下臣衙门，转饬总税务司赫德专司其事，仍由臣衙总其成略。如各口新关规制，即照赫德现拟章程定期开办。应制单纸，亦由赫德一手经理，遇有应行酌改增添之处，随时呈由臣衙门核定，期于有利无弊……所有遵议推广海关邮递、开设官局并与各国联会各缘，理合专折具陈。赫德所拟章程条款另具清单，恭呈御览伏乞住上圣鉴训示。[23]”
此次奕䜣的建议马上就获得清政府的支持，光绪皇帝随即下旨，令中国海关扩大办理邮政业务。得知此事的赫德先上书谢恩：
“贵衙门以总税务司所拟邮政章程具奏，并请饬谕总税务司专司其事，一手经理，业经奉旨允准，恭读之下，惶悚莫名，伏亿总税务司拟议此章，屈指三十余载，于今钦奉谕旨饬办。窃维忝承宠命，实属任重责大，自顾衰老，深惧弗胜。虽遵为开创，诚恐未克慎始图终经理美善，惟有尽心开办，无害百姓之生计，不使国家有碍难之处。官民咸获其益，国课渐得其利以期无负圣明之委任而已。[24] ”
[21].奕䜣，《议办邮政折》；引自《近代中国对西方及列强认识资料汇编》（台北：中央研究院近代史研究所，1988）第四辑、第一分册，页105。
[22].张之洞，《请办邮政片》，1895年12月27日；引自《近代中国对西方及列强认识资料汇编》（台北：中央研究院近代史研究所，1988）第四辑、第一分册，页42。
[23].奕䜣，《议办邮政折》，1896年3月20日；引自《近代中国对西方及列强认识资料汇编》（台北：中央研究院近代史研究所，1988）第四辑、第一分册，页104-106
[24].赫德，总税务司通令，第738号附件，《总税务司申呈总理衙门》，1896年4月9日；引自《中国近代海关总税务司通令全编》第6卷，页419。
赫德马上通令各关，成立大清邮政（the Chinese Imperial Post Office，在英文中常常简称IPO）：
“众所周知，邮政的构想一直在中国政府考虑中，但是早在1861年我初到北京之时，即已建立西方制度的邮政系统；但是北京和各省、不同主事者考虑各有不同，因此，邮政之议延宕至今。然而，政府终于认真思考此事，并下旨在全中国开办邮政，并且由我来管理。虽然圣旨已下，但是邮政开办必须谨慎，进展必须慎重缓慢，虽然推展邮政进程时需要避免摩擦，免得损及人民（民局）的生计，以及招惹现存制度（驿站）的不必要干预，但是我有信心地预算，未来的邮政业务和人员将会充分推广，也会被大家熟悉和信任，其业务将会成为清政府高效的公仆，对这个爱好书信的国家人民而言，也是个长期的收入来源。[25]”
赫德行事一向谨慎，就如同1882年时，中国海关开始贩卖邮票，当时清政府即是因为担心伤及私人快递业务和官方驿站，所以延宕至1896年才开办。但是一俟正式开办邮政业务时，赫德又抱以热切期待。在下发《邮政开办章程》的通令中，赫德表彰了葛显礼、德璀琳和浙海关文案李圭（洋务委员，浙江候补班补用知州）[26] 的功劳，并指出：
“私人的快递业务和官方驿站在中国早已存在几个世纪，邮政对中国而言既不是个崭新更不是个创新的业务，但是一旦比较过中国传统的快递驿站制度，和西方国家遍及全国邮政业务的成功经验后，很自然地说服所有调查者，社会大众在后者的制度下有多大的帮助，以及后者对国家财政是多重要的辅助，所以西方邮政业务需要被引进和发展。中国官员普遍认为不可与邮民争利，也不想让列强取得邮政，这两种想法使得讨论无法进行，决定一再被推迟，虽然现在政府全力支持启动邮政，大清邮政仍然无法满足人民的期待或是带来巨大收益，只有等到道路和可靠交通等基础建设后，才有可能成功。在过去的三十几年中，交通条件不断的成熟，许多的总理衙门大臣、总督、巡抚、驻外使节、海关关员都有机会从事邮政业务，在1876年，也就是签订《中英芝罘协议》后，有机会开展邮政业务，但是西式的全国邮政和中央铸币厂却无疾而终。这么久的延宕当然造成了更多的复杂和窘境，但是无疑地也让中国更乐见国家的成长，并排斥无味的谈判。现在，逝者已矣，未来仍会有许多困难，我们站在风口浪尖上，对未来我们不需畏惧失败或灾难，反而要寻求稳定和成长，以及审慎的指引。[27] ”
虽然清政府下旨让赫德办理邮政，将邮路分为三类：一是“通商各口往来寄递”，二是“通商口岸往来内地寄递”，三是“通商口岸往来外国寄递”。原有的“寄信局”改成“邮政局”，“京都总税务司署中寄信局应改为邮政总局”，但是邮政业务还是在海关监督和税务司的二元体制管理之下，就如《邮政总章》之第二和第四条规定：“通商各口邮政局仍归税务司等管理，照他项关务会同监督商办”，“上海通商口岸为中国寄递商中之区，分赴南北暨入长江并往外海较为事繁任重，应特派员役办理，仍归税务司会同监督管辖。”而“造册处税务司”拟委“兼管邮政事宜各口分局，均应报由兼管邮政税务司转呈总税务司核办。”[28]因此，英籍造册处税务司葛显礼（H. Kopsch）接替德璀琳，出任邮政局总办（Postal Secretary）。
赫德并以第715号通令，正式命令在1896年的题名录中原有的三项（Department）征税项（Revenue Department）、船钞项（Marine Department）和同文馆（Educational Department）之外，成立邮政局（Postal Department），邮政局正式成为中国海关内的编制单位。[29]
对于新创设的清代邮政而言，最重要的事项就是将原有的邮资结算系统，与万国邮会的成员国连接，所以瑞士总统雷那立（Adrien Lachenal）和首相（Federal Chancellor）林循（Gottlieb Ringier）联合委托瑞士驻华公司宝喀向总理衙门发出照会：“中国拟设邮政，凡一应信息遵照邮政公会定章，粘贴信票，寄往中国某地某方者，当自1897年1月1日起，中国不复加资代为递送，并请嗣后亦入邮政公会。”[30]
总理衙门随即回复：“惟中国邮政官局既属创办，所有训练妥善自需时日，其明显入会担荷责成之期，应用展缓，俟有成效随后再为订定，现所照会乃系先为陈明情愿入会之意，并请转致在会各国，以自1897年1月1日为始，凡有联络各国之文函等件，寄抵北京、天津、牛庄、烟台、重庆、宜昌、沙市、汉口、九江、芜湖、镇江、上海、苏州、杭州、宁波、温州、福州、厦门、汕头、广州、琼州、北海、蒙自、龙州等处，均可在彼交由中国邮政官局查收，代为传递，毋庸多给资费，一俟他处添设及推广邮递事宜即行随时照会，以俾众知其开办时。[31]”
[25].赫德，总税务司通令，第706号，1896年4月9日；引自《中国近代海关总税务司通令全编》第6卷，页319-327。
[26].《中国海关题名录》1896，页72、186。
[27].赫德，总税务司通令，第709号，1896年4月30日；引自《中国近代海关总税务司通令全编》第6卷，页344-359。
[28].赫德，《邮政开办章程》《邮政总章》；引自《中国近代海关总税务司通令全编》第6卷，页351。
[29].赫德，总税务司通令，第715号，1896年5月28日；引自《中国近代海关总税务司通令全编》第6卷，页344-359。
[30].《照译瑞士国执政衙门》，1896年4月15日；引自《中国近代海关总税务司通令全编》第6卷，页444。
虽然此时的邮政仅在通商口岸中开展，但是也有21处口岸了，人手极为不足，所以赫德要求江海关和粤海关税务司，抽调21名熟悉英语的华籍供事至邮政局，其薪资待遇“比照中国海关的征税项”，同时这些华藉供事也“直接向赫德报告”。[32] 但是对赫德而言，开设邮政，有两方面的困难，对外国而言，困难处就如上述，信件寄至中国不得加收邮资，在1896年时，也只能在开关的通商口岸做到。对国内的困难就是，一方面要让邮政足以与外国信局竞争；但是另一方面又不能伤害中国信局的生意。所以赫德先通令各关“调查外国和本地信局”，[33] 等到调查清楚后，赫德即通令各关：
“凡有民局均可赴关挂号，以便领取执据挂号时，应将本局字号何年开设，设在何处，局东姓名，籍贯何处，有分局何处，有何字号，代办者寄递何处，并寄费若干，需时几何等事，逐一详细报明，以资代寄，再赴关挂号，并无他意，亦毋庸另纳毫厘费用。[34] ”
有趣的是，赫德担心这样的调查会激起民局反感，不配合登记，因此通令各关，提醒税务司：
“如果民局忽视你的（挂号）邀请，你不可以采取任何行动（You are not to proceed in any way against those who ignore that invitation），如我所说，大清邮政的设立，不是为了消灭、伤害或扼杀，而是为了和历史悠久的民局共存，为了达成此目的，必须要支持并利用民局、社会大众和政府自身的利益，未来的发展将让反对的情绪降到最低。[35] ”
又要求各关税务司向民局解释：
“当民局登记在案时，就算辛苦你也必须向民局解释以下事项：
我们目的是告诉他们，他们如何与大清邮政建立关系，以及大清邮政可以提供什么服务，以及他们可以向大清邮政提供什么服务。
除了上述事务之外，民局一切事务照旧，他们可以进行最符合他们利益的行为。
大清邮政未来将会把规范明文公布。
大清邮政决不会伤害或是压迫民局的利益，而是承认、支持辅助民局，保护他们、大众和政府的权益，对双方而言，最好的方式就是保持着友好的态度。[36]”
对于邮政和民信局之间的竞合关系，常常是由误会产生。例如《邮政局章程解释》指出：“有商民擅自代寄信件者，每件罚银五十两，轮船、行主、船主、水手、搭客违章代寄信函者，次次罚银五百两，系专指私带邮政局应寄之信，而言如有人为朋友便带书信或专人投递信件尽可随意由水陆各途行走，断不致阻滞盘诘。”[37] 赫德并不是要打击民信局之“商民”，其实，赫德要避免的是所属各部私下与民信局商民合作，利用邮政业务的邮路运轮，以较低于大清邮政的价格收取递送信件的费用，寄送“邮政局应寄之信”，藉此中饱私囊。但是为了避免民信局的误会，赫德再次通令各关：
“我的目标是，在一方面，提醒各关税务司，民信局的业务不可被干扰，他们应该维持过去的业务，使用各局的投递袋等等；另一方面，要求你们两件事：一、有智慧地执行我要求各位与民信局共事的命令；二、邮政局关员更熟悉民信局的同行，并且更和谐地与他们共事。业务会持续发展，但是我不希望把新工作加诸给已存的关员，或是在邮政局规模成熟之前，交付新的责任。[38]”
经过赫德小心谨慎地开展工作，并成功地解决与民信局共存的问题后，1896年底，邮政开办已有大半年，赫德总结了该年的邮政工作：
[31].随邮字第5号、京字第3050号，1896年4月15日；引自《中国近代海关总税务司通令全编》第6卷，页421。
[32].赫德，总税务司通令，第734号，1896年7月29日；引自《中国近代海关总税务司通令全编》第6卷，页413。
[33].赫德，总税务司通令，第717号，1896年6月5日；引自《中国近代海关总税务司通令全编》第6卷，页367。
[34].赫德，总税务司通令，第733号，1896年7月17日；引自《中国近代海关总税务司通令全编》第6卷，页412。
[35].赫德，总税务司通令，第740号，1896年8月31日；引自《中国近代海关总税务司通令全编》第6卷，页430。
[36].赫德，总税务司通令，第748号，1896年10月9日；引自《中国近代海关总税务司通令全编》第6卷，页450。
[37].赫德，总税务司通令，第782号，1897年4月24日；引自《中国近代海关总税务司通令全编》第6卷，页550。
[38].赫德，总税务司通令，第776号，1897年3月30日；引自《中国近代海关总税务司通令全编》第6卷，页542-543。
“处理中国信件将会是比预期更冗重的工作，尤其是牵涉江轮的事件，诸如，从运送信件上下江轮，或是江轮抵埠时，检查和储存从大清邮政收发的信件。 我们无法预测会产生什么结果，我们必须等待过去几个月的工作成果统计数据，那就可以根据这些可靠的数据，对未来工作展开进一步的安排。同时，我要求各位，你一定要全力以赴，防止所有的业务瘫痪的可能性，并且对这项新业务提供高效迅速的服务。今年后，现在累积的经验可以告诉我们，什么样的工作有必要或没必要，我们可以有更好的计划和行动，在此之前，我授权给你们有便宜行事的权力，在必要的情况，对邮政局司事、信船、小额收费等事项，采取必要的方法。我希望你们必须记得随时向邮政司报告，如此一来邮政司才得以快速充分地了解你的措施，或是你的疑虑，所有的指令都可以被再三查证，并且因地制宜地遵守。[39]”
而且在总结工作后，换上年轻得力的阿理嗣做为代理邮政局总理，并且加强阿理嗣的权威，代表赫德巡视各关的邮政业务：
“邮政局总办和造册处税务司葛显礼已经申请长休，总理衙门指派戴乐尔去华盛顿参加万国邮会大会，同时，穆麟德被任命为代理造册处税务司、邮政局副总办阿理嗣将出任代理邮政局总办……几日后，阿理嗣会前往上海，接替葛显礼，接管邮政局，并会造访各通商口岸的邮政业务，以确保他回北京时，他可以向我汇报一切邮政业务，并决定如何提升效率和统一业务。因此我要求各关税务司，在阿理嗣的短暂造访期间，必须尽一切可能让他了解一切业务，并向他解释所有业务的细节。[40] ”
自此之后，中国海关邮政司进入“赫阿体制”。为了强化阿理嗣的权威，赫德又下令将造册处税务司戴乐尔为邮政额外总办（Deputy Postal Secretary），并明确造册处税务司为兼任邮政总办（Postal Secretary ex officio）。[41]
五、清末新政与总邮政司（1899～1910）
“赫阿体制”正式确立是在1899年，赫德以第873号通令各关，任命比利时籍税务司阿理嗣（J. A. van Aalst）出任邮政局总办，并自任总邮政司（Inspector General of Posts）。赫德指出：“圣旨已下，大清邮政将扩大规模，邮政业务也将开展，对我而言，我还是要谨慎从事，理由有三：一、在训练邮政人员的同时，不要给海关关员过大负担；二、给我们时间来熟悉各地的经验和知识，要求和难点；三、避免不必要的支出。”[42]
此时建立了以外籍关员担任管理层、华籍关员担任文书层、华籍关员担任劳动层的组织架构，其设计结构就像中国海关的外籍帮办、华籍供事和华籍外班的结构。邮政局的中枢则是像英国政府的结构，总邮政司为虚位元首，邮政总办为首相，所以赫德任总邮政司，但是不管理日常事务，日常事务由邮政局总办（Postal Secretary）比利时籍税务司阿理嗣（J. A. van Aalst）出任执掌，其副手为邮政局额外总办（Deputy Postal Secretary）英籍造册处税务司戴乐尔（F. E. Taylor）以及邮政局副总办（Assistant Postal Secretary）法籍二等后班帮办谭安（C. E. Tanant）出任，另设有总司帐（Chief Accountant）和副总司帐（Assistant Chief Accountant）。[43]
在通商口岸的邮局是由当地海关税务司出任兼任邮政司（Ex-Officio Postmaster），而业务特别繁重的邮局，例如：北京总署、江海关、津海关、粤海关、江汉关等，则派专员出任实任邮政司（Postal Commissioner），各局事务就由邮政局司事（Postal Officer）专管邮政事务和副司事（Assistant Postal Officer）管理，而这些高阶管理职，都是由洋员充任。这就是外籍的管理局基本结构。
华籍文书层的结构则是华籍邮政局供事（Postal Clerk）和文案（Writer）出任，供事分超等（Principal）、头等（First）、二等（Second）、三等（Third），每等下设甲乙丙班，其下再设学习供事。而华籍劳动层就是以华籍信差（Letter Carrier）、听差、苦力担任。为了维持邮政的廉洁，阿理嗣通令各关邮政局，以英、美、法、比各国邮政规定为例，严令邮政人员不得偷窃邮票、信件等。[44]
[39].赫德，总税务司通令，第756号，1896年12月10日；引自《中国近代海关总税务司通令全编》第6卷，页472。
[40].赫德，总税务司通令，第783号，1897年5月12日；引自《中国近代海关总税务司通令全编》第6卷，页552。
[41].赫德，总税务司通令，第801号，1897年9月29日；引自《中国近代海关总税务司通令全编》第7卷，页1。
[42].赫德，总税务司通令，第873号，1899年1月3日；引自《中国近代海关总税务司通令全编》第7卷，页289。
[43].台湾关税总局特藏室，Postal Circular No. 17，1899年2月15日。
但是无论人力再如何快速扩充，清代邮政还是不可能遍及中国内地，所以，赫德决定以“殷实铺户代邮政开设分局”作为“邮政分局铺商”：
“今开设邮政局之城镇，无论地势如何宽阔，买卖如何兴隆，仅开总局一所，常有欲交邮局寄带信件者苦于途距窵远，或须乘车，或须跨马，甚至徒行投送，每多旷时误事，殊形未便，是以邮政局加以体恤，现拟将各该城镇划分若干段，每段择一殷实铺商，代设分局，按照邮政章程办事。[45] ”
开设“邮政分局铺商”，赫德再度计划把原有之民信局统一规范，清政府因此批准“大清邮政民局章程”：
“案查欧美各国邮政事宜，统归各本国之政府经理，不准商民寄信为业，以期利权不致外溢，前岁中国有鉴邮政一举，实为裕国便民，故朝廷特派总税务司代为创设邮政官局，意在先于通商口岸试行，渐次推及内地，惟因国家爱民如子，仍准民局照旧开设令其帮同递送随时附入官局，此项情节业经先后晓谕众知矣。伏思谕旨暨所附条例内载，凡有民局准其照旧生理，惟应赴官局报明领单照章帮同递送其沿海沿江应寄之件，均须由邮政局转递，不准私交火车轮船寄送，并须照岸资付给满费等语，此项满费开办之时，虽系奉旨应纳，而邮政局因欲民局渐次学习邮政办法，确实领悉邮政立意，深为明晓国家意向，故迟之又久未经定纳，仅立暂时办法每磅一角，惟孰不知此微数不但不敷运送之需，而更不敷挂号纸张人工等费。此法自属应改，嗣后凡有民局应赴邮政局从新挂号，挂号者邮政予以利益，不挂号者待与平人无异，邮政利益即系民局交邮政局转寄总包应纳之满费改为半费，邮政局交民局转寄内地之邮件所收之资，予以半资挂号，民局视为官局，随时酌情辅助其事，若有梗顽阻碍疑惑不服蒙昧朝廷之意旨，辜负国家之恩泽，实自开罪于国家也。[46] ”
但是1908年赫德离开中国后，邮政局与邮政分局铺商共存的政策就停止了，进行统计时就不再将各地铺商计算在内。到了1910年，编派在邮政局下的有11984名人员（99名洋员、11885名华员），而中国海关仅有19169名人员（1468名洋员、17701名华员），邮政人员已占海关全体人员的62.52%。
六、结论
从1879年到1882年，中国海关的邮政业务可以说只是个送信局，但是自1882年开放民间使用后，开始有收益的可能性，不过收益的可能性同时被民信局和驿站挑战。那时赫德在清政府的威信不足，而且清政府也没有极大的财政负担，所以开办国家邮政一事延宕至甲午战争之后。甲午战争后，两次英德借款使得清政府财政负担加剧，这导致赫德必须扩大办理邮政业务，以达创收的效果。
但是为了快速扩大邮政业务，清国家邮政必须在1897年加入万国邮会，这就加剧了清代邮政的全球化和在地化的双重困难。虽然清政府全力支持赫德拓展邮政业务，但是以当时中国海关的人力，绝对不可能把邮政拓展至中国内地，所以开办了邮政分局铺商，并且统一规范各地民信局的业务。在清政府的支持下，邮政业务快速扩张，到了1908年赫德离开中国时，邮政业务已具规模，之后赫德的接替者严谨行事，逐渐改变了邮政分局铺商、民信局与大清邮政共存的局面。
虽然从上所述，看来似乎是清政府与中国海关共同打击了民局的生计，但是在当时国运艰难的情况下，邮政的收入确实对甲午战争和八国联军入侵后的财政负担有极大的帮助。因此民信局的没落和清代国家邮政的崛起，似乎也是不可避免的结局。
[44].台湾关税总局特藏室，Postal Circular No. 19，1899年2月20日。
[45].台湾关税总局特藏室，Postal Circular No. 27，1899年10月15日。
[46].台湾关税总局特藏室，Postal Circular No. 28，1899年12月21日。