关键词 行政复议管辖制度相对集中分散基层行政救济
行政复议与人们密切相关，其作为一种独立的行政制度，本质是一种行政行为，而非司法活动。相对集中行政复议权问题的实质是行政复议管辖制度。行政复议管辖制度目前存在专业性差、干涉多、案件与资源分配不平衡等诸多问题。针对此现状，本文提出相对集中行政复议权的改革方案，以期能解决行政复议管辖中遇到的问题。在改革中不能一味集中，也不能走向分散的极端；应更多地发挥基层行政主体的作用，尽量让行政复议问题能在基层解决，以期提高行政复议的总体效率，更好地使权利得到救济。充分发挥基层的作用能使行政复议制度兼具独立性、公正性、效率性和专业性，应对此进行引导和规范，以使基层行政部门的资源得到最大化利用。
一、相对集中行政复议权
在全面推进依法治国、建设法治国家的时代大背景下，随着社会的进步，任何以往的法律都面临着被时代批判甚至淘汰的风险。行政法具有强行性、外观性、形式性及方针政策性等特点，同社会实践的联系格外密切。这也使改革成为常态。
我国《行政复议法》中对行政复议权进行了较为详尽的规定，主要集中于该法第十二条至第十五条。这些规定形成了我国当前以“选择管辖”为主、以“条条管辖”和“自我管辖”为辅的混合管辖模式。相对集中行政复议权的提出主要是针对现在部门之间复议案件数量悬殊，多的太多、少的太少而导致一些部门不愿配置专门行政复议人员的现状。从2008年国务院复议制度改革试点开始，在设置复议机关这一体制问题上采取一级政府相对集中复议权限、各部门不再复议案件的模式。相对集中行政复议权的提出是为了改变以往的专业性差、过于分散、缺乏统一标准等弊端，将行政复议权统一收归本级人民政府行使以发挥上级政府的专业性，实现行政复议资源的重新整合，促进行政复议规范化。
二、相对集中行政复议权应以独立性为基础
从表面上看，相对集中行政复议权将行政复议权统一收归本级人民政府，减少了各政府组成部门对于复议权的干涉，通过本级人民政府的权威保障行政复议能不受干涉地实施。但从行政复议本身的制度设计看，在对已有的具体行政行为的纠正方面体现了其对先前具体行政行为的一种批判与否定态度，就不可避免地因产生利益争端而导致各方因素的介入。因此，保持行政复议权的独立性至关重要，且权力越是集中，越存在权力被滥用的风险。从某种程度上看，行政复议权的独立性是公正性的基础和前提。如果没有独立性，就根本谈不上公正性。
目前，已有本级政府内设立专门机构进行行政复议的实践，行政复议权若是统一收归本级人民政府，在操作上不会遇到太大的困难。将行政复议的专门机构作为本级人民政府中的一大行政部门，在行政级别上安排其与其他主要政府部门同级。同时，对于干预行政复议的行为应加以规范，建立干预记录，对于干涉行政复议或出现部门交叉的情况予以记载。当然，独立性在真正的实践中操作难度较大，很难做到真正意义上的行政复议机关完全独立，但尽可能地减少人为的干预应该作为改革行政复议制度的一大重点。
三、相对集中行政复议权应以公正性为目标
尽管行政复议是一种行政行为，而非司法行为，但公正性仍需作为相对集中行政复议权的价值目标。任何一种权力和权利都应该在合法的框架下行使。同时，公正是我们不竭的社会追求。
公正性是对双方而言的，不仅针对行政复议申请人，也应针对行政主体。在独立性方面，前面已谈到通过独立性为公正性建立基础，这是行政机关内部对于行政复议过程和结果的公正性保障。相对集中行政复议权应当以公开为原则，以不公开为例外。公开是公正的保障。
行政复议是行政救济的重要组成部分，应该对公民、法人及其他组织因为具体行政行为而受到损害的权利进行救济，也应对行政系统内部不法、不合理的具体行政行为进行纠正和监督。但是，这种救济也应该是公正的，不能为了盲目追求圆满解决争议而偏离公正的轨道。目前，国民素质参差不齐，有守法公民，也有少数专门钻制度空子的人，这部分人会严重妨碍行政复议制度的实施。行政复议制度的本意是一种救济和纠正。但是，在实际实施过程中难免成为一种妥协的工具，即申请人通过行政复议表明自己的强硬态度，希望通过行政复议追求个人不正当的私益，这也是一种不公正。
在探讨行政复议管辖权问题上，最终的改革目标应该是公正性。公正性是行政复议管辖制度改革的目标。行政复议作为一项好制度，只有确保其公正，才能让其永葆生命力。因此，行政复议管辖制度的出发点应该是由谁管辖才能更好地捍卫公平正义。这不仅需要考量什么样的行政机关能保持独立性，能不受干涉地进行行政复议，还需考量什么样的行政机关能在面对纠纷时保持中立，不偏向任何一方，不和稀泥，不单纯为了解决纠纷而无视结果是否公平公正。任何好制度都可能存在一定的疏漏，这就需要行政机关坚守住底线，以事实为依据，以法律为准绳，不出于私心而是出于公心行使复议权。改革行政复议管辖制度不是为了改革而改革，也不是为了面对现存的诸多弊端而力图有所改变；而是在综合考量各方因素后以更好地促进公平正义才进行改革。
四、相对集中行政复议权应在效率与专业中取得平衡
当下，对于行政法的改革几乎无一例外地强调行政主体的效率和专业性。打造专业化的执法队伍也被视作改革行政系统的一大任务，效率与专业的重要性自是不言而喻。从效果和长远看，让专业的人做专业的事情，也是建立法治政府、法治社会和法治国家的必经过程。首先，是对于行政复议人员的确立。从当前行政复议的实际实施程序上看，行政复议的案件数量远少于行政诉讼案件。这也意味着有更多的上升空间，预见了这一制度将随着改革发挥更大作用的趋势。从前，复议人员的特殊性被忽略，甚至很多没有专业教育背景的人进入行政复议队伍，这也是行政复议作用没有很好发挥的一大原因。“权利救济专业性强。典型案例中许多个案都反映了复议机关对于专业性的重视，除了运用自身的专业优势，还特别表现在遭遇专业性问题时积极运用行政资源，为案件的解决提供专业支持”。行政复议制度本身的优势之一就在于专业性。因此，建立专门的行政复议队伍并提高人员素质显得至关重要。同时，着力点应为基层队伍，可以通过专业培训，甚至对参与行政复议的政府工作人员提出准入门槛的要求，如取得法律职业资格证或是通过行政系统内的专门资格考试进行初步筛选和选拔。此项规定从制度层面上设置了从事行政复议活动的准入门槛，通过对从业人员的法律资格要求确保其具有一定的专业知识，进而规制其行为。复议队伍的建设不仅要针对现有的情况，通过培训进一步提升队伍的专业能力，还需面向未来，从人员准入方面从严要求，从源头上保证队伍的专业性与高素质。
从效率角度看，行政复议应该是高效的，因为在复议期间是不影响先前具体行政行为的实行的，故需对于行政复议制度在程序上进行更多关于期限的具体限定，并且对超过期限的程序性违法事由予以相应的处罚。这需要拓宽和畅通公民、法人或者其他组织对于行政系统的监督渠道。从行政复议管辖制度上看，一味地为了集中而集中的改革并不算成功的，如前所述在效率上未必优于改革前。让基层的行政部门拥有一定的行政复议权，能有效地利用基层行政部门的资源，使其不至于闲置、浪费，让大多数纠纷在基层得到解决，避免将所有纠纷和争议都堆积到某一级部门由其统一处理。一些标的小、事实清楚的行政复议案件，基层完全有能力进行管辖。若是一味地将其集中管辖，反而会加大管辖部门的压力，也不能将争议消弭于基层，反而有使争议扩大化的嫌疑。因此，相对集中行政复议权的重点在于相对集中，一定要把握好集中的“度”的问题，否则会产生效率相对低下的问题。行政复议管辖制度将专业性和效率性作为行政复议的基本要求，对于行政复议发挥自己的独特优势有重要作用。
五、对改革行政复议管辖制度的展望
相较于行政诉讼，行政复议制度本身的框架和关注度有限。如何在制度架构方面不断完善行政复议制度，使其发挥应有作用，是值得我们重视的研究问题。行政复议在行政救济体系中有其独立、独特的地位和制度价值，它不是行政诉讼的附属，在改革行政复议制度时要突出行政复议的独立主体作用，更好地发挥其应有的救济功能。将行政复议管辖制度的改革作为改革行政复议制度的重要环节予以重视，应该管什么，应该由谁管，应该怎么管，更多地发挥基层行政主体的作用，争取在基层就使公民的权利得到有效的救济。我们应该在制度建构上和实际操作上给予基层多一些信任，应该从源头上对于提高基层行政部门的能力做出改变，而不是一味地将管辖权从基层行政部门手中剥夺。
基层行政部门与公民、法人或者其他组织之间的联系最为密切，处理具体行政事务的经验也最为丰富，其专业性和效率性存在被低估的情况。将有关纠纷及时地解决，不至于使争议进一步扩大，需要对于行政复议管辖制度进行更多思考。尽管基层行政部门存在诸多问题，但也不是一无是处。如果能加以引导和规范，从而使基层行政部门的资源得到最大化利用，将是一件幸事。行政复议管辖制度从其定性看，其救济性应该强于监督性，应先将确保公民、法人或者其他组织的权利得到有效救济作为行政复议的最高价值标准，而非作为行政主体内部层级监督的一种工具。当权利得到救济，伴随着权力受到规制和监督，救济作用和监督作用并不冲突。在改革的大方向上能有所把握，不要厚此薄彼、有失偏颇，从而使行政复议最突出的救济作用能得到最大程度的彰显。
从目前的生活实践和思想观念上看，相对集中行政复议权的提出有其深厚的社会土壤。在建构制度时不可避免地应考虑其在社会现实中实现的难易程度，而不是仅从完善制度本身去设计制度。不能因为未集中之前的弊端而一味集中，也不能因为集中之后又出现新问题而走向分散的极端。建构制度不仅要从理论上多层面多角度地予以论证，而且还要考虑实际的可操作性，不能脱离实际谈制度。诚然，社会现实是一切制度赖以生存的基础。脱离了日常生活，完全不存在可行性的制度架构注定只是空想，只有失败的结局。
因此，行政复议管辖制度的改革将权力分散化、下放到基层并不是毫无现实根据的空中楼阁。尽管基层存在专业性不足的缺点，但可以随着专业化培训从而使其能力得到提升。尽管在改革初期势必出现基层压力增大、上级干涉过多的问题，但不能因噎废食，为解决改革中一些目前现实中的积弊而一味地将权力集中，从而减损行政复议制度本身的独立性、公正性、效率性和专业性。为了使行政复议制度最大限度地发挥其救济功能的制度价值，未来的改革需要不断地调整方向，不能一味地集中，要注意发挥基层行政部门的作用。
（作者单位：中国人民大学法学院）
参考文献
1.胡锦光、杨建顺、李元起：《行政法专题研究》，中国人民大学出版社1998年第1版。
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4.王莉：《行政复议的比较优势及其发挥》，《社会科学战线》2016年第3期。