法国国家公园管理和规划评述
关键词：风景园林；国家公园；法国；管理体制；加盟区；宪章
文章编号：1000-6664(2018)07-0036-06
中图分类号：TU 986
文献标志码：A
收稿日期：2018-03-09
修回日期：2018-05-21
基金项目：社会科学基金重大项目“中国国家公园建设与发展的理论与实践研究”(编号14ZDB142)和国家自然科学基金项目“基于突出价值识别的风景名胜区保护与监测研究”(编号51478234)共同资助
Abstract: Since the legislation in 1960, the National Park System in France welcomed its legal reform in 2006, as well as the institution building of French Agency for Biodiversity in 2017, during which period it has formulated the distinctive administrative mechanism and outstanding planning approaches. To provide references for the establishment of National Park System in China, the research primarily focuses on the following three aspects: 1) Introducing the governance system of National Park in France from the central organization to local administrative committee; 2) Investigating the objectives and formulation process, zone planning and management methods, as well as the axis of planning in the charter of French National Parks; 3) Summarizing and analyzing four features of National Park System in France, including integrated protected ideology, systematical laws and regulations, the zoning and multiple levels of planning objects, and coordinated development of communities in adhesion zones.
Key words: landscape architecture; national park; France; management system; adhesion zone; charter
2017年9月，国务院印发了《建立国家公园体制总体方案》，提出建立统一事权、分级管理的自然资源管理体制。2017年10月，十九大明确表示要设立国有自然资源资产管理和自然生态监督管理机构，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。中国自然保护地空间交错、目标混乱、对象重复等问题有望解决[1]。
法国国家公园体制建设经过将近60年的历史，在管理机制、法律法规、规划制度、公众参与等方面具有一定的典型性和代表性。国外学者对法国国家公园的研究集中在宏观和微观2个层面：宏观层面上，主要体现在法国自然保护地体系及其法律框架[2]、国家公园体系建立的历史演变[3]和自然保护理念[4]等领域；在微观层面上，侧重于单个国家公园建立历史[5]、规划方法和技术[6]、生态发展策略[7]以及生态旅游[8]的研究，研究热点为塞文山脉国家公园(Parc national des Cévennes)[9]和圭亚那国家公园(Parc amazonien de Guyane)[10]。1990年前后，国内学者对法国自然保护地体系有初步的介绍[11-12]，自2017年起开始探讨法国国家公园体制改革对中国国家公园体制建设的借鉴意义[13-14]以及法国国家公园的构建起源[15]。目前，国内外尚无对法国国家公园管理和规划的系统性研究。因此，笔者对法国国家公园管理和规划体系进行系统介绍与特征评述，试图为中国国家公园体制建设提供参照和借鉴。
1 法国国家公园概述
1.1 现状概况
法国本土及殖民地境内的自然保护地包含国家公园、区域自然公园、海洋自然公园、自然保护区、群落生境保护区、河湖岸线保护区等多种类型(表1)，约占法国土地面积的21%和水域面积的22%。在中央政府层面主要由法国环境部的生物多样性署(Agence française pour la biodiversité, AFP)①管理，旗下有国家公园管理局(Parcs nationaux de France, PNF)、海洋保护地管理局(Agence des aires marines protégées)、国家水生环境办公室(Office national de l'eau et des milieux aquatiques，ONEMA)等保护地专职管理机构。法国的自然保护地类型和IUCN对世界保护地的分类并非一一对应关系，国家公园主要包含I、II、V类保护地类型，区域自然公园和海洋公园主要是第V类，自然保护区包含I、III、IV类[2]。
法国一共建立了10个国家公园，其中有7个在法国本土，有3个在法国殖民地，如表2、图1所示。另外，第十一个国家公园——香槟勃艮第国家公园(Parc national des forêts de Champagne et Bourgogne)正在筹建中。法国国家公园总面积为60 728km2，占法国领土面积的约9.5%，每年接待游客超过850万人次[16-18]。法国国家公园在管理上分为核心区(Cœur du Parc)、加盟区(Aire d'adhésion)，核心区是自然资源保护区的重点区域，加盟区由志愿加入国家公园保护管理的市镇②构成。法国国家公园展现了风景、自然主义和乡村相交融的美学内涵[19]。
法国国家公园可以建立在国家所有、集体所有和私人所有的土地上，主要通过地役权的方式协调与土地所有者的利益关系，因此不受土地权属的限制。在国家公园宪章起草阶段，由国家公园管委会征求土地所有者的意见，土地所有者可以通过地役权的法定程序申请相关补偿。根据《环境法典》(Code de l'environnement)③规定，当国家公园的建立导致土地产值下降一半以上，或者在私有土地上新建建筑时，土地所有者可要求向国家公园管委会出售土地(Code de l'environnement, Art. R. 331-546)；如果私人土地被划入核心区，土地所有者可要求生态补偿或出售土地(Code de l'environnement, Art. R. 331-55)[2]。
1.2 历史沿革
自1872年黄石国家公园建立之后，受美国思潮的影响，法国的社会人士曾经于1913年创立了法国及殖民地国家公园协会(Association des parcs nationaux de France et des Colonies)，但由于自然保护领域科学家的反对而搁置。在第二次世界大战结束之后，法国国家公园的建立再一次被提上日程[3]。1960年，法国发布了建立国家公园的法案(Loi du 22 juillet 1960)④，并于1963年时建立了第一个国家公园——拉瓦努瓦斯国家公园(Vanoise Parcs Nationaux)。2006年4月14日，法国政府颁布了名为“关于国家公园，自然海岸公园和区域自然公园的第2006-436号法例”(Loi du 14 avril 2006)⑤的法案 ，提出建立法国国家公园管理局，并以“生态共同体(Solidarité écologique)”作为社区管理的核心理念[20]。2007年2月23日，法国环境部又发布了“关于国家公园基本执行原则的决议”(Loi du 23 février 2007)，在操作层面上确立了国家公园的主要目标和基本原则。2017年1月，法国在环境部下建立了名为法国生物多样性署的公共机构，负责整体保护、管理和修复法国的生态环境，其职责包含对10个国家公园的统一管理。
图1 法国国家公园分布图[18]
2 法国国家公园管理体制
2.1 中央层面管理体制
法国国家公园的管理体制分为中央层面和国家公园单元层面。中央层面上，法国国家公园管理局作为生物多样性署的下属机构，负责统筹协调10个国家公园的工作，主要包含4个方面：1)向各个国家公园管委会提供政策和技术支持；2)制定国际和全国层面的国家公园公共政策；3)在国际和全国论坛上代表法国国家公园；4)管理国家公园的品牌和形象。从成员组成上看，国家公园联盟由各国家公园管委会的主任与副主任、董事会主席或代表、大区政府代表、议员和参议员、专家及工会代表等构成[2]。
2.2 国家公园单元管理体制
在国家公园单元层面，法国主要采用“董事会+管委会+咨询委员会”的管理体制。董事会负责民主协商和科学决策，管委会是保护管理政策的主要执行方，咨询委员会负责提供专家咨询服务。
国家公园董事会(Conseil d'administration，CA)主要由法国环境部代表、大区政府代表、科学家、社会人士等利益相关方构成，共同负责国家公园的遗产保护、土地规划和组织协调方面的审议和决策工作。国家公园董事会公开选举主席团(Président du CA)，包括1名主席和2名副主席，负责董事会的统筹协调工作，任期为6年。另外，董事会还向法国环境部推荐3名管委会主任候选人，由环境部进行并予以任命[20]。
国家公园管委会是法国政府公共机构，其财权、人事任免权归法国环境部所有，包括主任与副主任、执行秘书长与秘书处、服务部、土地部门和区域主管部门等[21]。据不完全统计，单个国家公园管委会的管理人员为70~100人[17]。例如，在比利牛斯国家公园(Parc national des Pyrénées)管委会中，包括管委会主任与副主任、综合管理型的秘书处、业务管理型的3个服务部，空间管理型的贝阿恩(Béarn)、比戈尔(Bigorre)2个土地部门和7个区域主管部门，共86个管理人员，其组织构架如图2所示。
国家公园咨询委员会主要包括科学委员会(Conseil scientifique, CS)和社会经济与文化委员会(Conseil économique, social et culturel, CESC)。前者主要由来自生命科学、地球科学等领域的专家构成，负责提供规划文件、森林管理、建设项目、旅游开发等专项的专家咨询服务；后者主要由公益组织、利益相关者、地方居民代表等构成，在宪章制定、合同签署、社区发展等方面发挥重要作用[20]。部分国家公园还设有专题与地理委员会(Commissions thématiques et géographiques)作为根据特定的专项问题组建的工作小组，可以由董事会成员、科学委员会代表、社会经济和文化委员会代表、大区政府代表、社会人士、当地居民和土地使用者等共同构成，较为灵活[23]。
图2 比利牛斯国家公园组织构架图(翻译自参考文献[22])3 法国国家公园宪章
3.1 宪章及其制定
法国国家公园宪章( Charte du Parc National)有效期为15年，是一个由国家公园董事会牵头、利益相关方共同协商起草，并通过法国议会审议而立法形成的，指导国家公园规划、管理与建设的纲领性文件。宪章是一个集体规划行为，参与者包含国家公园管委会工作人员、各市镇的代表、国家及大区政府代表、其他经济个体和居民等。宪章需上报法国环境部、广泛征求社会各界的意见、经过法国议会(Décret en Conseil d'Etat)审议而立法[2]。以赛文山脉国家公园(Parc national des Cévenne)为例，在2006年国家公园改革之后，宪章要求进行重新修订。新宪章的起草阶段为2010年9月—2012年4月，期间一共召开了184场会议，与152个下辖市镇达成一致意见，在公众意见征求阶段一共采纳了130条反馈意见，最终将宪章定稿[24]。
3.2 分区规划与管理
宪章要求把国家公园分为核心区和加盟区，针对海洋型国家公园，特别设立海洋核心区(Cœur marin)和海洋加盟区(Aire maritime adjacente)(图3、4)[25-26]。核心区是以资源保护为首要目标，兼顾生态保育和科研教育功能，其管理主要由国家公园管委会执行，人为活动通常受到限制。加盟区主要以社区协调发展为出发点，由周边市镇与国家公园管委会签署自愿加盟协议，促进资源保护和经济发展的有机结合[25]。法国国家公园加盟区社区管理以“生态共同体”为核心理念，强调加盟区与核心区是一个整体，所有市镇居民都有保护自然资源和生物多样性的义务[21]。加盟区市镇可以申请在宪章实施评估时(第3年)或修订时(第15年)退出国家公园，但在协议期间必须遵守协议规定，享受国家公园市镇的优惠政策，履行对国家公园的保护义务[2]。
法国环境部在“关于国家公园基本执行原则的决议”中指出加盟区市镇的一项基本义务——产业规划和土地利用应与国家公园土地规划相适应。与此同时，决议还明确了加盟区市镇的4项权力：1)获得国家公园市镇荣誉称号，有利于市镇生态产品与服务的发展；2)在实施宪章制定的方针措施时，享有管委会提供的经济与技术支持；3)在中央财政预算、中央和地方的合作项目中得到特别优待；4)辖区内的自然人和法人享有某些税收减免。该决议是法国国家公园协调加盟区市镇关系的原则和方针，在宪章中会对具体条款进行细化。以赛文山脉国家公园为例，国家公园要求加盟区市镇履行10项基本义务，包括城市规划文件一致性、动态管制机动车行驶、禁止广告宣传、向群众普及宪章、逐渐减少并禁止杀虫剂使用等[24]。
图3 法国国家公园分区规划示意图(翻译自参考文献[25])
图4 瓜德罗普国家公园分区规划图(翻译自参考文献[26])3.3 核心规划内容
作为法国国家公园的土地规划与资源管理导则，宪章形成“问题-目标-方针-措施”四级清晰的逻辑框架。核心的主体内容包括4个部分：1)通过土地资源评估，确定国家公园的保护价值、保护问题、保护目标与方针、共同保护计划及合约措施，形成完整的规划目标体系；2)核心区的具体的保护目标、方针和实施途径，配合国家公园规章管理条例实施；3)核心区和加盟区的共同保护目标与计划，针对不同的保护目标确立管委会、加盟市镇、各级政府、其他相关机构的职责划分，配合签署市镇协议实施；4)宪章的实施途径和评估依据，以3年为期限，国家公园管委会、加盟市镇、大区和省政府三方需签订实施协议并有效评估[24]例如，在圭亚那国家公园(Parc amazonien de Guyane)宪章中提出了3个大目标，并且在国家公园加盟区、核心区分别将其细化成15个方针(图5)；每一个方针，宪章会提供相应的空间应用建议，并拆解为若干个子目标与相应措施。
4 法国国家公园管理与规划特征评述
4.1 自然保护思想的整体性
2017年1月1日法国生物多样性署的成立，标志着法国自然保护的思想走向了一个整体保护的新阶段。在其成立之前，法国在国家层面上并无对自然保护地统一的战略规划，不同的保护地类型在中央层面主要由法国环境部管辖，但隶属于住房与土地规划部、交通设施与海洋部、河湖岸线管理局等不同的部门。生物多样性署的成立整合了国家公园联盟等自然保护地管理机构，在大区政府层面设立相应的管理协调部门，并且将和大区政府、基金会和公民等利益相关者合作，共同保护和提升法国的陆地、水生和海洋生物多样性作为其机构的首要任务。其从分散到整体的自然保护思想进步过程，与中国保护地体系极为相近。
4.2 法律法规和规章制度的系统化
法国国家公园法律法规和制度的建设非常系统，法律上包含环境法典、专项法案、部门决议和国家公园法令，制度上包含国家公园宪章和规章制度手册，在提高国家公园的法律地位的同时，确保了管理实施的科学性与落地性。《环境法典》作为和环境保护相关法案的集合，是国家层面上保护和管理国家公园的纲领性法律；2006年发布“关于国家公园，自然海岸公园和区域自然公园的第2006-436号法例”作为专项法案，对《环境法典》的具体条款进行补充、细化和修订；2007年“关于国家公园基本执行原则的决议”是法国环境部发布的部门法，对国家公园建立的目标、原则、建立和管理进行了框架性梳理；每个国家公园的成立都需要经过法国议会，并且以法令的形式单独立法。另外，针对单个国家公园，宪章主要是从宏观的角度出发，从问题发现、目标确立、战略选择和措施拟定的逻辑框架指导其保护与管理；而规章制度手册则从微观的角度确定了具体的管理规章与实施方式。
4.3 规划目标的分区化与多层级
法国国家公园宪章的规划目标针对核心区和加盟区分别制定，可拆解为4个层级。核心区规划目标，进一步指导国家公园规章管理制度的制定，由国家公园管委会实施与管理；加盟区的规划目标，主要由国家公园管委会与加盟区市镇签署合作协议共同完成，市镇政府仍是加盟区发展的主要决策和实施方，管委会负责提供建议和支持。国家公园的规划目标分为“总目标-方针-子目标-具体措施”4个层级，目标清晰，逻辑严密，具体的实施措施十分详细。另外，规划目标是由各方代表和利益相关者共同商议达成的一致意见，这保证了宪章的公平性和较好的群众基础。因此，多层次的规划目标，使国家公园管委会在保护管理工作时具备较强的目标感、全局观和执行力，也容易得到市镇政府和社区居民的支持与配合。
4.4 加盟区市镇的协调发展
法国国家公园以“生态共同体”为社区管理的核心理念，在意识形态和实际措施上都体现了加盟区市镇协调发展的理念，主要涵盖5个方面：1)充分尊重社区自主性，市镇可自愿选择加盟国家公园；2)出台政策在资金、技术和税收等多方面保障加盟区市镇的权益；3)形成独特的治理理念，培养社区居民对国家公园的地域认同感、精神归属感和社区自豪感；4)在宪章中充分调动市镇参与，具体商议和明确市镇的权责利，并且签订合约以确保保护管理措施的落实；5)形成精细化的特许经营机制，包括手工业、农林产品、户外活动、旅游景点等，对加盟主体、加盟产品、生产过程进行详细的规定[14]，在保障生态环境的同时宣传国家公园的品牌和形象、促进社区经济的协调发展。
图5 圭亚那国家公园规划目标体系(翻译自参考文献[27])法国国家公园体制也曾出现很多问题，在2006年改革之前，其公众接受程度非常低。由于阿烈日河(Ariège)、郎峰(Mont-Blanc)等保护项目的提案都由于各级地方政府的反对而被迫中止[28]。2006年改革之后，法国国家公园在体制建设和法律保障上取得了很大的进步，逐渐在自然保护思想的整体性、法律法规和规章制度的系统化、规划目标的分区化和多层级、加盟区社区协调发展4个方面形成了规划管理特征。法国国家公园现行的规划和管理体制，在解决法国问题的同时，更为中国国家公园体制试点及后续建设提供了借鉴价值。
注释：
① https://www.afbiodiversite.fr法国生物多样性署官方网站。
② 法国行政区划分为大区( région )、省(département)、市镇(commune)，大多数情况下市镇是最小的行政划分区，类似于中国的乡镇。人数较多的市镇会划分附属市镇，某些市镇也涵盖若干居民点。
③ 法国《环境法典》是其和环境保护相关法律的集合，包括立法型条款和规章型条款。其中国家公园为第R/ L 331项法令。参见http://www.legifrance.gouv.fr/ affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT00000607422 0&dateTexte=20100913。
④ 参见http://www.legifrance.gouv.fr/jopdf/common/jo_pdf.jsp?numJO=0&dateJO=19600723&numTex。
⑤ 参见https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000609487&fastPos=2&fa stReqId=1298366646&categorieLien=id&oldAction =rechTexte。
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(编辑/金花)
作者简介：
张引
1993年生/女/重庆人/清华大学建筑学院景观学系在读博士研究生/研究方向为国家公园、社区共管、社区规划(北京 100084)
庄优波
1976年生/女/浙江舟山人/博士/清华大学建筑学院景观学系副教授/研究方向为风景园林遗产保护、国家公园、风景名胜区、景观生态学原理应用/本刊特约编辑(北京 100084)
杨锐
1965年生/男/陕西西安人/博士/清华大学建筑学院景观学系系主任，教授，博士生导师/研究方向为国家公园与自然保护地、世界遗产、风景园林理论与教育/本刊副主编(北京 100084)
* 通信作者(Author for correspondence) E-mail: [email protected]