国家公园体制改革的关键在于“体制”
文｜《小康》记者 鄂璠
国家林业局野生动植物保护与自然保护区管理司巡视员孟沙在过去的一百多年里，始于美国的“国家公园”概念已经被包括发达国家和发展中国家在内的多数国家普遍采用了，各国不同的政治、经济、文化背景和社会制度催生了不同的自然生态保护体制。在国家林业局野生动植物保护与自然保护区管理司巡视员孟沙看来，研究建立国家公园体制是一项自然生态保护领域的重大改革。究竟什么才是“国家公园”？什么是国家公园体制？中国为什么要建立国家公园体制？如何建立中国的国家公园体制？对于这些问题，孟沙是如何思考的？近日，《小康》杂志记者对孟沙进行了专访。
“国家公园”为何不是“公园”？
《小康》：随着中国国家公园体制试点步伐的加快，“国家公园”离中国人的生活也愈来愈近了，“国家公园”算是公园吗？
孟沙：说到国家公园这个概念，不能不提到世界自然保护联盟（简称IUCN），它是国际公认的、国际自然保护领域最大、最权威的非政府组织。IUCN经过几十年的研究，于1994年在布宜诺斯艾利斯召开的“世界自然保护大会”上批准了“IUCN自然保护地分类体系”以及同年出版的《IUCN自然保护地管理分类应用指南》。IUCN根据世界各国所建立的自然保护地的情况，将其归纳为六种类型：第Ⅰ类严格保护 a.严格自然保护地，b.荒野保护地；第Ⅱ类国家公园；第Ⅲ类自然历史遗迹或地貌；第Ⅳ类栖息地/物种管理区；第Ⅴ类陆地景观/海洋景观；第Ⅵ类自然资源可持续利用自然保护地。
这六种类型是根据世界上现有的各种保护形式的汇总归类，统称为“自然保护地”，国家公园属于第二类，目标是“自然生态系统保护”。从管理的方式来说，国家公园通常是由中央政府（联邦政府）在权属清楚的国有土地上，依据专门的法律、由专门的部门建立和直接（或主要）管理的保护自然生态系统区域。这些条件综合起来，就不是任何其他的公园所能具有的属性了。
国家公园是一个专属名词，是一个国家为保护自然生态系统建立的一种较高层次、较高保护强度的特殊保护管理区域。这个概念与字面上的“公园”是完全不同的概念，既不是泛指公园的一种类型，更不是用来招揽游客、开展一般旅游活动的场所。
所以，此“公园”非彼公园。
《小康》：三年前，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称为《决定》）中明确提出“建立国家公园体制”，为什么要强调“体制”？我们应该如何理解中国的“国家公园体制”？
孟沙：从管理对象来讲，国家公园体制内包括国家公园本身和国家公园体系两个部分。从管理措施来看，包括国家公园法律制度、保护管理制度、执法监督制度等等。
我国建立国家公园体制的本质，是借鉴国际经验，结合我国国情，从加强国家治理能力的需求出发，改革现有的自然保护体制，建立一个适合我国的“国家自然保护体制”。国家公园只是其中的一种主要和重要类型。
正确理解我国建立国家公园体制的内涵和核心要义，我认为需要注意把握三个方面，一是必须符合生态文明理念和中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》的要求；二是必须有利于从根本上解决当前自然保护领域存在的主要矛盾和问题；三是与自然资源资产产权制度和监管制度紧密相结合。
“挂牌”乱象丛生 亟待重拳治理
《小康》：我们注意到，关于建立国家公园体制，有一种普遍的理解是要“保护与开发并重”，这符合生态文明理念吗？
孟沙：把建立国家公园体制片面理解为“保护与开发并重”或者利用自然景观开发旅游建设，都是错误的。
始终坚持生态文明的理念，是生态文明建设的核心宗旨，也必然是建立国家公园体制的核心宗旨。这非常重要、非常关键。去年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》第十二条明确要求，“国家公园实行更严格保护，除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光科研教育旅游外，禁止其他开发建设，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。”今年1月26日，习近平总书记在主持召开的中央财经领导小组第十二次会议上明确指出，“要着力建设国家公园，保护自然生态系统的原真性和完整性，给子孙后代留下一些自然遗产。要整合设立国家公园，更好保护珍稀濒危动物。”
“建立国家公园体制”是作为融入我国经济建设、政治建设、文化建设和社会建设各方面和全过程的生态文明制度建设中的最核心、最重要制度，必须十分明确和十分突出“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念，必须把自然资源和自然生态系统保护作为其核心宗旨。
《小康》：今年是中国自然保护区事业开创的60周年，中国自然保护事业成就举世瞩目，我们也发现，一些国家级自然保护区，有依法设立的具有法人资格的管理机构，但同时还挂着风景名胜区、森林公园、地质公园等多个牌子，在您看来，这算是建立国家公园体制必须解决的主要矛盾和问题吗？
孟沙：这种现象的背后，的确存在着突出的问题。一个需要严格保护的重点自然生态区域，或被行政区划、部门因素割裂为不同的板块，或被不同的机构挂上不同的牌子，这些问题其实对国家生态、社会、经济、政治、文化都有着较大和较长远的影响。
这些矛盾和问题看起来比较复杂，但究其产生的原因其实并不复杂。比如从管理体制的原因来说，自建国以来，我国从中央到地方对自然资源的管理施行分部门管理的体制，如农业部、林业局、水利部、海洋局、地矿部等等。而由于种种原因，在其他的非自然资源管理部门的职责中，又设定了一些有所交叉的职责。非自然资源管理部门如果超越或扩大其对自然资源的职责范围，现实中又缺乏比较有效地化解矛盾和解决问题的协调程序和措施，这些矛盾和问题就会出现。而一些地方政府如果利用这种交叉，从局部的或局限的发展目标出发，追求最大最方便的经济效益，长此以往，国家的自然资源和自然生态系统保护的基础将面临严重威胁。
在自然保护领域，这种情况常常被描述为“体制混乱”、“管理混乱”或者是“见利就上、见责就让”等等，但对保护区的管理者来说却是很冤枉的。原因有两点：其一，自然保护区管理机构基本上由地方管理，就算是国家级自然保护区也是这样，地方政府往往从地方需求出发，希望保护区通过多种途径争取各种“牌子”，多渠道争取资金，提升知名度，也算是一种“政绩”，自然保护区管理机构往往身不由己；其二，虽然有些部门也知道每个保护区都有各自的产权管理部门和行政管理部门，但从自身的业务出发，有些也确实出于某种保护目的，就不顾及部门之间的沟通协调，先挂上牌子再说，但这些问题主要是现行管理体制本身的问题，也不能完全归咎于地方政府或有关部门。
一个自然保护区本来是依法建立的有独立管理机构的、有产权、有行政主管部门的、以保护自然为主的法人单位，却因为这些原因受到干扰。在自然保护区建设初期十分艰难的时候，这种“待遇”并不普遍，而在保护建设管理得有模有样之后，这种情况才愈加突出。当前，解决这类矛盾和问题，也正是建立国家公园体制要解决的主要问题之一。
“国家公园体制将对现行自然保护体制进行重大改革”
《小康》：您认为自然保护区能作为未来建立国家公园体制的主体吗？
孟沙：这个问题的核心，主要是涉及国家公园体制改革的方向定位问题。在试点工作初期阶段，这个问题曾经是讨论的主要内容之一。不同观点的背后，主要涉及的是以下问题：建立国家公园体制是为了更好保护自然生态系统，还是开发旅游，还是保护与旅游并重，或是所谓“在保护的前提下开展旅游”。但在《生态文明体制改革总体方案》出台后，特别是习近平总书记对国家公园体制改革多次讲话、反复强调后，目标定位已经非常明确了。
8月26日“建立国家公园体制试点工作领导小组会议纪要”中明确提出：“要进一步明确建立国家公园的目的是保护自然生态系统的原真性和完整性，给子孙后代留下珍贵的自然遗产，坚决防止借机大搞旅游产业开发。”方向定位明确以后，就是要在具有国家重要价值的自然资源分布区、自然生态系统重要区域、重要自然生态地理区位规划国家公园体系布局，结合其他自然保护地的保护措施，建立起分级分类行使所有权、监管权的责权明确、边界清晰、体系完整、监管到位的国家自然生态保护新体制。现行体制下具备条件的自然保护区和其他自然保护地都可能成为未来建立国家公园的区域。
我国自然保护区设立的主要目的和管理制度就是保护自然资源、自然生态系统、野生动植物及其栖息地，以及自然历史遗迹。或者你只要看看具有国家和国际意义的最重要、最天然原始、最珍贵、最精华的自然资源、自然生态系统、野生动物种群及其栖息地现在都在哪里，自然就有答案了。我想特别指出，我国现行体制下的自然保护区与未来国家公园体制的自然保护区，也包括IUCN分类指南中的严格保护区，是不能类比、不能等同的，因为根本不是一个分类体系。而且，国家公园体制还涉及对现行自然保护管理体制进行重大改革。
对于有些人的疑惑，其实我简单用两个“一定不”和两个“不一定”就能说明白。未来国家公园体制一定不同于现行体制下的自然保护区分类以及其他的保护地分类方式；未来的自然保护管理部门，一定不是现行体制下的这些部门。就算名称相同，其职责也将有巨大不同。现在开展试点的区域不一定就全都符合设立国家公园的条件；现在不在试点区的、甚至还没有建立自然保护地的地方，不一定就不能建立国家公园。
《小康》：简要说来，中国要建立比较完善的国家公园体制，涉及哪些方面？
孟沙：作为我国生态文明体制改革的重要组成部分，建立完善的国家公园体制还有很长的路要走，不仅仅要考虑到自然资源和自然生态系统得到整体系统严格的保护，同时要考虑到体制机制的改革创新，构建起符合我国情况和建成小康社会发展新时期的更高要求。这个新体制绝不仅仅是一个只有国家公园的体制，而是包括国家公园和其他自然保护地的国家自然保护新体制。
我国建立一个比较完善的国家公园体制可能涉及五个基本要素，即国家立法、独立的管理部门、专项的资金机制、权属清楚的国有土地、有效的监督管理体系。
珍贵 我国设立自然保护区的主要目的和管理制度，就是保护自然资源、自然生态系统、野生动植物及其栖息地，以及自然历史遗迹。这些都是人类最珍贵的朋友。