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欧美民用无人机法规

在欧美发达国家中，作为法治传统和先进技术发展的一个体现，早在上个世纪末，当军用无人机还是主流的时候，就开始了民用无人机法规的探索和建设。其中，以美国起步最早，相关法规最为完善，欧洲国家则步伐不一，目前正在探索欧盟统一的标准。

早在1991年，美国联邦航空局 （FAA）鉴于军用无人机在美军中的广泛应用，就开始着手对美国国内无人机相关的飞行法规进行探索。在上世纪90年代之前，FAA制定的联邦航空规则中，与无人机相关的是1981年公布的AC9157，这是一个无约束力的建议文档，鼓励航空模型操作者自愿遵循安全标准，主要内容有远离居民区、飞行高度不超过400英尺（约120米）、在离机场3英里（约4.8千米）范围内飞行需获得管制机构授权等。在2005年9月公布的AFS-400中，FAA规定，所有无人机须经FAA批准才能运行，但该规定仅适用于公用无人机和军用无人机。由于许多无人机供应商基于AC91-57来运行无人机，2007年2月，FAA公布了《国家航空管理系统中的无人机操作》，排除了个人或者公司基于商业目的而依据AC91-57来运行无人机的漏洞，自此以后，只有经过FAA的特别授权，才能作为民用无人机进行商业或者私人使用。AC91-57的适用范围则被严格限制在用于娱乐或者体育运动的航模上。

该规定由于采用了美国传统法律法规中极为罕见的“未经授权即非法”的法则，从公布之日起，就遭到了广泛的抨击。例如，在2011年，一名奥地利摄影师在弗吉尼亚大学附近遥控一架小型无人机进行商业拍摄，被处以1 000美元的罚款，这激起了美国主流媒体的集体抗议，认为干涉了新闻媒体机构的言论自由权利。直到2015年1月，美国有线电视新闻网（CNN）宣布，已经与FAA 开展合作，研究符合安全要求的新闻采访无人机，此规定与美国媒体之间的矛盾有望在未来得到解决。

但是，所有民用无人机的应用，目前还必须严格遵守此规定的要求，需要获得一个豁免或授权证（COA），FAA核发一个COA通常有以下原则：授权运营商使用限定的空域、大多数COA的有效期不超过1年、大多数COA 需要与适当的空中交通管制设施协调、无人机必须保持视觉联系等。最近一度炒作得沸沸扬扬的亚马逊送货无人机，就是在获得了COA之后，严格按照授权的限制范围（例如无人机必须在操作者视线之内）实施试运行的。

在奥巴马总统签署的《2012联邦航空管理局现代化与改革法》中，要求将公用和私人的无人机整合到国家航空管理系统中，核心是向民用无人机开放空域并制定和落实公用和私人无人机的相关规定和标准。由于美国国家航空管理系统具有每天平均超过10万项航空业务需要管理和协调，而无人机的安全性、可靠性按目前统计数据来看，还是明显低于有人机，美国国防部的分析报告显示，无人机系统的失效概率是一般通用航空器的100倍。无人机如何融合入美国国家航空管理系统而不至于降低安全性，仍然是一个现实的难题。

值得注意的是，作为一个联邦制国家，除了FAA制定的全国通行的无人机法规之外，各州也在目前情况尚未明朗之时进行相关的立法管制。目前，全美共有45个州分别提出了161项涉及无人机的法案，其中有9个州已经通过了25项相关立法，例如加利福尼亚州禁止“狗仔队”利用无人机偷拍名人隐私，新罕布什尔州禁止使用无人机从事打猎、渔业等活动，内华达州干脆将无人机视为普通飞机并加以规范。这些形形色色、千奇百怪的法令，说明即使是在美国这样的先进法治国家当中，要对无人机这种新兴事物进行立法管理，仍然是艰难和漫长的任务。

欧洲目前尚未制定统一的无人机规范，而是必须遵守各国分别制定的法规，例如，德国要求无人机重量不超过25千克，而英国对于20千克以上的无人机就要求遵守与有人机相同的法规。为了提高效率，欧盟预计在2015年12月提出适用于最低风险类别无人机的法律草案，该类无人机飞行无需许可须在操纵者视距内飞行，远离机场和保护区，飞行高度不大于150米，如果获得欧盟成员国的一致批准，将是欧洲无人机统一规范的第一个胜利。

实事求是的说，中国由于长期以来通用航空极不发达，所有与通用航空相关的法律法规并没有得到良好发展，也无从在大量实践中逐步调整、提高，对于无人机的监管法规也不例外，与欧美发达国家的差距尤为明显。

中国民用无人机大发展始于本世纪初，以2006年开幕的“尖兵之翼——第一届中国无人机大会”为标志，之前几乎仅有军事用途的无人机，在民用方向终于迎来了爆发。

到了2009年6月，中国民航局发布了《民用无人机空中交通管理办法》，这是中国第一部专门为无人机设立的法规。其中第三点规定：“组织实施民用无人机活动的单位和个人应当按照《通用航空飞行管制条例》等规定申请划设和使用空域，接受飞行活动管理和空中交通服务，保证飞行安全”，这明确要求无人机需要进行申报批准，才能进行飞行。第七点规定：“在临时飞行空域内进行民用无人机飞行活动，由从事民用无人机飞行活动的单位、个人负责组织实施，并对其安全负责”，这明确了无人机飞行的责任人。但是，这个管理办法总体来说还是过于简略，仅能起到大方向的指导作用。

2013年11月，中国民航局下发了《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》，对无人机做出了一些相关的详细规定。例如，空域分为专门分配给无人机运行的“隔离空域”和与有人机共同运行的“融合空域”，规定在融合空域运行的大型无人机必须装备相当于载人航空器防撞系统的“无人机感知与规避系统”；运行方式分为“视距内运行”（处于目视半径500米以内、相对高度小于120米）和“超视距运行”两大类；无人机按空机重量细分为“微型无人机”（小于等于7千克）、“轻型无人机”（大于7千克，小于等于116千克）、“小型无人机”（小于等于5 700千克）和“大型无人机”（大于5 700千克）四个类型。在管理机构中，明确分为不作管理（视距内运行的微型无人机）、由行业协会管理和由民航局管理（融合空域运行的小型、大型无人机）三种类型，由此可见，由于民航局力量有限，主要的管理任务需要由行业协会来完成。

AOPA（航空器拥有者及驾驶员协会）是全世界私人飞机拥有者的重要国际组织，与各国民航当局有着密切的联系和合作，而AOPA中国则是国际AOPA在中国的分支机构。根据《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》的授权，自2014年4月29日开始，中国民航局将在视距内运行的空机重量大于7千克，在隔离空域超视距运行的无人机驾驶员的资质管理工作交给了AOPA中国。根据AOPA中国的2015年无人机报告，经过无人机驾驶员训练机构培训，协会考核，截止2015年11月1日，颁发无人机驾驶员合格证的人数为1 250人。其中，航空器类别为固定翼193人，直升机137人，多旋翼933人，飞艇5人。

事实上，对于实施监管的最大，是中国的空域全面管制政策。一直以来，中国领空上的所有空域都由中国空军全权管制，这是由《中华人民共和国飞行基本规则》明确规定的，民航当局只能在申请批准后，才能获得部分固定航路和航线。与欧美发达国家对于通用航空常用的低空空域基本上放开管制相比，中国境内的低空飞行需要经历严格的申报审批手续才有可能获得批准，这使得长期以来，绝大部分的私人无人机飞行都落入了“黑飞”的陷阱，因为这些无人机拥有者可能根本不知道需要申报审批才能飞行。

为了推动中国通用航空的发展，近年来相继出台了一些有利的政策，其中在2014年发布的《低空空域使用管理规定》，明确规定了“低空空域原则上是指全国范围内真高1 000米（含）以下区域”，并将低空空域细分为“管制空域”、“报告空域”和“监视空域”三种类型，只有在管制空域飞行需要申报获得许可，而报告空域和监视空域的飞行仅需要报备，这使得全国低空空域管理改革工作会议规划中的“到2015年实现全国范围内低空空域全面开放”的目标有了现实的依据，而开放的低空空域对于无人机飞行来讲是最为迫切的需要，是消除“黑飞”的先决条件。

在本规定中，具体涉及到无人机的仅有其中的第四十六条：“无人驾驶航空器及人员管理：在低空空域飞行的民用无人驾驶航空器和操作人员的审查、登记、管理，由民航局负责。无人驾驶航空器飞行计划按管制空域相关规定申请办理，通常不得与有人驾驶航空器在同一空域组织飞行”。

在2015年底，中国民航局通过了《轻小型民用无人机系统运行管理暂行规定》。这是中国第一部针对目前蓬勃发展的轻小型民用无人机的法规，与以往发布的法规意图面面俱到、甚至于主要着重于大型无人机的监管不同，本规定在许多细节上针对现有的民用轻小型无人机进行了详细的规定。轻小型无人机按照空重和总重的范围被细分为4个类别，分别为I类（空重0~1千克、总重0~1.5千克）、II类（空重1~7千克、总重1.5~15千克）、III类（空重7~15千克、总重15~25千克）、IV类（空重15~116千克、总重25~150千克），另外，植保无人机分为V类，无人飞艇分为VI类，超视距飞行的I、II类无人机被归为VII类。另外，本规定提出了“无人机云系统”和“电子围栏”两个创新的概念，前者效法目前海运业广泛应用的AIS系统，要求设立无人机动态数据库，对运行中的无人机飞行参数进行实时报告和监测，且要求更高（参数上传报告频率的最高要求是至少每秒一次）；后者则是用以保证无人机运行区域安全的电子隔离装置，用以阻挡即将侵入该地区的航空器，并具有报警功能。另外，规定还要求无人机驾驶员不得酒后操作。总的来说，本规定是中国官方规范和监管民用轻小型无人机使用和发展的一个重要的里程碑。

另外，据媒体报道，中国无人机国籍登记、适航标准等相关规定也将很快出台，从而基本上构建起一个完整的无人机法规系列。

多头管制和漏洞

虽然经过多年发展，中国无人机相关法规已经初具规模，但遗憾的是，由于宣传和管理力度不够，因不懂法、不知法而造成的无人机运行事故仍然时有发生。例如，2013年12月，北京某航空科技公司的郝某、乔某、李某三人，在无资质、无审批的情况下，操控无人机“黑飞”进行航拍测绘，致使两架次航班避让，并导致十余班航班延误。后北京军区两架歼击机待命升空，并出动两架直升机升空将其迫降。郝某等三人后被以“过失以危险方法危害公共安全罪”起诉，并被依法判处有期徒刑1年6个月，缓刑2年。

从管理的角度来看，负有民用无人机管理责任的机构为空军、民航局和行业协会（AOPA）三方，其中空军主要统管空域，民航局主要管理有人机无人机混合运行的区域，AOPA主要管理轻小型无人机和无人机驾驶员。从设计上来看，是比较理想的，但是在实际运行中，其可操作性却大打折扣。

首先，空军空管方面，对于空域全面控制存在极大的惯性，《低空空域使用管理规定》难以落到实处。比如，在最近“黑飞”干扰空军飞行活动之后，北京军区空军司令部发布了一份《关于重申无人驾驶航空器飞行计划申请的函》，明确要求，在管辖区域（华北地区）的无人驾驶航空器飞行计划申请内容包括：单位、无人机型号、飞行区域、预计开始和结束时刻及现场保障人员联系方式等。要求相关单位和个人要在飞行前一天15时前向所在地军航飞行管制部门申报次日飞行计划，并在组织放飞前一小时提出联系放飞事宜。通告特别提出试飞、拍照等短时间飞行科目也要申报。这种控制到放飞前一小时的所谓“申报”，实质上是要求极高的“现场审批”，与 《低空空域使用管理规定》意图推广的“申报”制度完全是背道而驰。这种苛刻的要求，不但无人机使用单位需要增加申报工作量，由于负责最后一小时放行的审批者未必能够抵达现场，监管单位也额外揽上了“现场审批”的责任。另外，空域的准确划分也应该对外界公布，以作为申请和飞行的依据。在这方面，澳大利亚民航安全局就做得不错，在其网站上提供了可下载的指导性地图，空域划分界线明确，既提高了管理效率，也提高了空域安全性。

其次，从民航局方面来看，其最初的设想是管辖大型无人机和有人机无人机混合运行的区域，由于中国国内大型无人机极少，且多数为军方管理，实际上民航局主要只监管融合空域。以目前的情况来看，这些空域主要存在于机场附近，似乎难度并不大。然而，随着中国城市化和通用航空的发展，未来主要城市的人口稠密区将会有较大数量的通航直升机运行，例如现在很多城市都采购有警用直升机、消防直升机和医护直升机等，而这些区域也将会是轻小型无人机的主要运行区域，在这些不可避免的冲突下，民航局的管辖担子将会越来越重。

再次，作为行业协会的AOPA中国在无人机驾驶员培训业务上取得了一些成绩，但这个成绩放到中国的背景上，就显得微不足道了。究其原因，还是过于强调专业化，跟不上时代的发展。可以用汽车驾照来做个比喻，直到上个世纪末，由于私家车在中国极为稀少，拥有汽车驾照的人大都是专业司机，其学习考试的流程也是按照职业司机的要求来设置的，而在私家车大行其道的今天，普通人只要经过短时间训练，通过基本技术考核，就能考取汽车驾照。另外，还有一个可以说是致命的漏洞， AOPA中国颁发的只是由其签注的无人机驾驶员培训合格证书，严格来讲，这跟汽车驾照不是一回事，只能在本行业内作为资格证明，可能会引发法律争端。除此之外， AOPA中国负责运营的无人机云系统也可能会引发垄断的指责。

最后，必须指出的是，前述法规并没有涉及到微型无人机的监管，而这个档次的无人机因为价格便宜，正是市场销售的主力，这是目前法规监管的漏洞。对于微型无人机的用户来讲，更多的感觉是“买了个大玩具”，要求他们全部参加无人机驾驶员培训、按规定实施飞行申报几乎是不可能的事情，因为其中可能有牙牙学语的幼童，也可能有头发斑白的老人。但是，不对微型无人机进行监管也是危险的，因为它们最有可能运行于人口稠密区域，对一般人具有更大的伤害风险。虽然法规要求运行于人口稠密区域的无人机要有碰撞预警避让系统，但限于成本因素，目前微型无人机还难以做到。从现有技术来看，生产商在微型无人机的飞控程序中预先设置禁飞区域和限制飞行参数，可能会是解决问题的一个办法。否则，即使接下来出台更加全面的微型无人机监管法规，因为法不责众，也是难以凑效的。

结语

无人机的大发展既出乎传统航空工业的意料之外，又在现代高新科技发展的情理之中，这个浪潮倒逼了中国不断完善无人机法规以进行监管。但纵观世界，由于民用微小型无人机的大规模应用，即使是在欧美发达国家，也同样导致了无人机法律法规的探索和修订，中国并不算落后。但不可否认的是，这种探索可能还需要持续许多年的时间，这也是有好几部法规都以《暂行规定》的名义出台的原因，只有未来在修订中可以取消“暂行”二字，中国的无人机法规才算真正成熟起来。

责任编辑：王鑫邦