农业产业扶贫贵在精准、难在精准
去年底，中央扶贫开发工作会议召开，随后下发了《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，吹响了全党全社会脱贫攻坚的号角。农业部深入贯彻中央决策部署，举全部之力，整合全系统资源，支持贫困地区脱贫攻坚，开展了农业产业精准扶贫蹲点调研，了解贫困地区产业精准扶贫的成效、做法和问题，并针对问题提出切实可行的工作举措。治贫先治愚，扶贫先扶智。教育扶贫最具有持续效力，要补上贫困地区的短板，让贫困地区的农民接受良好教育，掌握一技之长，是拔掉穷根、阻断贫困代际传递的精准扶贫重要途径。农广校作为开展新型职业农民教育培训和农村实用人才培养的主力军，推进精准扶贫是义不容辞的责任。部分地区农广校聚焦特困片区、紧盯特困人群，整合项目资金、创新扶贫模式、拓展扶贫途径，走出了一条精准扶贫的路子。本期专题刊登农业产业精准扶贫蹲点调研的情况以及部分地区农广校扶贫攻坚的经验，希望能为精准扶贫工作提供借鉴。
为深入贯彻中央脱贫攻坚战略部署，加快推进产业扶贫工作，农业部在2016年“百乡万户调查”活动中，派出13个调研组赴13个省开展了为期20天的农业产业精准扶贫蹲点调研。调研组共深入24个贫困县，调查了59个贫困村，与基层干部群众召开 266次座谈会，与280户贫困户进行面对面交流，了解了第一手的新进展、新问题、新建议。现将有关情况报告如下。
一、各地农业产业精准扶贫纵深推进、成效初显
各调研组普遍感到，各地在推进农业产业扶贫中，紧紧围绕精准扶贫、精准脱贫基本方略，加强组织领导、政策创设、机制创新，工作有力有序展开，干部群众信心满怀、务实担当、干劲十足，产业精准扶贫取得了初步成效。
（一）政策措施力度空前
各地都把产业精准扶贫作为重大民生工程，列为“五个一批”脱贫工程的首位。按照“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的管理体制，省委省政府主要负责同志亲自挂帅、亲自调研、加强指导、高位推动，制定了一系列产业精准扶贫的指导意见、工作方案或项目计划，对本省工作作出总体部署。贫困县把主要精力放在产业扶贫、精准脱贫上，强化组织领导和责任落实，建立单位包村、干部包户和驻村扶贫工作队定点帮扶制度，明确作战图和时间表，从资金投入、金融扶持、技术支撑、结对帮扶、社会动员、督查考核等方面，出台了一系列产业扶贫政策措施，为产业精准扶贫工作提供了坚实的政策保障。
（二）产业选择因地制宜
各地立足自身的资源禀赋、产业基础、贫困户种养水平、市场消费习惯等，选择经济效益好、能够带动贫困户稳定脱贫的特色种养业作为精准扶贫产业，大力推进“一村一品”“一户一业”发展。农区大多选择设施蔬菜、优质瓜果、生猪养殖等，牧区大多选择肉羊、肉牛、家禽等，林区则大多选择食用菌、花卉苗木、特色林果业等。安徽泗县根据本地实际，把群众熟悉、市场前景好的温室西瓜、油桃、草莓、设施蔬菜作为当地扶贫主导产业，有效带动了贫困人口脱贫增收。湖北秭归县立足山区资源优势，根据不同海拔气候差异，大力培育柑橘、核桃、茶叶、烟叶、生猪等特色产业，初步形成了“两果两叶一猪”为主导的产业扶贫格局。地处西北干旱区的甘肃景泰县，大力培育特色林果、优质瓜菜、玉米制种、沙漠洋芋、中药材等产业，实现了贫困人口稳定脱贫。
（三）帮扶模式各具特色
各地根据本地实际情况，探索出了一批行之有效的产业帮扶模式。从帮扶主体上看，既有农民合作社吸纳帮扶，也有龙头企业带动帮扶，还有基层组织重点帮扶。江西信丰县采取“合作社+基地+贫困户”的帮扶方式，合作社统一负责贫困户的蔬菜品种、种植服务、市场销售，贫困户入社享受从种到销的一条龙服务。重庆丰都县充分利用“丰都肉牛”驰名商标品牌，鼓励龙头企业到贫困村“建基地、联农户、深加工、拓市场”，并对贫困户进行“托管”帮扶，有效促进了贫困村和贫困户脱贫。从利益结合点上看，订单帮扶模式不断完善，股份合作帮扶模式不断拓展。广东五华县注重依法保障贫困户合法权益，督促贫困户与新型经营主体签订利益共享、风险共担的合作协议。重庆石柱县通过探索项目+龙头+贫困户+扶持资金折股量化等模式，创新贫困户分享产业发展红利的有效机制。
（四）扶贫成效初步显现
调查发现，产业扶贫成效体现在多方面。一是促进了贫困村贫困户实现脱贫。通过农业产业扶贫，使许多几辈子贫穷的贫困户摆脱了贫困，走上了增收致富的道路。调查的24个贫困县中，2015年脱贫16.2万户，脱贫人口54.4万人，其中通过产业脱贫人口28.1万人、占脱贫总人口51.6%。二是促进了外出务工农民返乡创业。随着产业扶贫力度持续加大，农民返乡创业成为推动贫困地区脱贫攻坚的新兴力量。调研组所到的贫困县，几乎每个县都有农民工返乡创业成功的案例。返乡创业者讲，“打工工资高是一时的事，自己回乡做产业是一世的事。”三是促进了政策制度创新。各地在产业扶贫中探索开展的财政扶贫资金折股量化给贫困村和贫困户、集体经营性资产折价入股到龙头企业、贫困户承包地入股合作社、贫困县统筹整合财政涉农资金使用、金融助推产业扶贫、财政资金给予贫困村和贫困户保费补贴等，将对“三农”政策制度创新产生积极而深远的影响。
二、各地农业产业精准扶贫难题仍存、亟待破解
中央提出要通过产业扶贫实现3000万以上农村贫困人口脱贫。但调研中发现，各地产业扶贫工作推进还不平衡，实现国家确定的产业扶贫目标任务仍面临着一些亟需解决的问题。
（一）产业扶贫规划工作滞后
规划是政策形成的重要手段，是推进工作实施的重要依据。尽管各地相继制定了扶贫规划或工作方案，但产业扶贫规划工作普遍滞后，规划的引导作用没有发挥出来。一是缺少规划。有的县对编制产业精准扶贫规划思想不重视、认识不到位，重项目争取、轻规划编制。由于产业扶贫缺乏明确规划方向，很多工作都是临时决定，资金安排缺乏科学依据，一些帮扶单位不敢轻易扶持，企业、金融机构、社会资金也不敢轻易投入。尤其是针对易地搬迁贫困户的产业扶贫规划严重滞后。二是质量不高。部分地区虽然编制了产业发展规划或产业扶贫规划，但没有实现产业对人、人对产业，没有实现有劳动能力贫困人口全覆盖，没有实现帮扶资源有效整合。江西调研组讲，有的县剔除没有农业产业发展条件的贫困户外，仍有30%以上的贫困户没有发展农业产业。产业选择不合理、产业链条设计不完整、贫困户利益联结不紧密等问题在一些地方也尤为突出。
（二）带动脱贫的“龙头”发展跟不上
产业扶贫离不开农民合作社、龙头企业、家庭农场等“龙头”带动。没有龙头就难以形成完整的产业链和价值链，贫困户只能“单打独斗”。目前，贫困地区农民合作社、龙头企业、家庭农场等发展普遍跟不上，导致农民组织化程度低，“龙头”带动力量有限。主要原因：一是培育措施不力。各调研组普遍反映，贫困地区的合作社、龙头企业、家庭农场大多处于起步阶段，技术和管理水平不高，难以得到地方政府在财政、金融、税收、用地、用水用电等方面的支持，政府承诺的优惠政策经常不能有效落实。二是培育思路有“误区”。一些贫困县新型经营主体培育思路不清晰，简单依靠行政命令搞招商引资扶贫项目，过分强调引进大规模龙头企业，没有把重心放在本地家庭农场、农民合作社、龙头企业培育上。贵州调研组反映，有的地方政府为完成引资任务，在未深入了解企业资金实力、技术能力情况下，直接投入扶贫资金扶持企业，影响了扶贫资金使用效果。三是政府扶持存在畏难情绪。由于企业经营状况和还贷付息能力存在不确定性，有的地方政府存在畏难徘徊情绪，主动性不强，不敢轻易支持龙头企业，担心为企业经营失败承担责任，导致许多扶贫资金“趴在县级财政账上睡大觉”。
（三）贫困户稳定受益机制尚未形成
产业扶贫作为一种经济活动，利益机制是核心。调研中了解到，很多工商资本进入农业后，考虑自身发展较多，考虑带动贫困户脱贫有限。部分企业与贫困户签订了合作协议，但利益联结机制相对松散，不规范、难执行、无法律保障等问题仍然存在，企业往往把生产经营风险转嫁给贫困户。扶持资金折股量化、农村土地经营权入股是保证贫困户长期稳定收益的有效帮扶方式，但大部分贫困户主要通过务工、一次性或短期补助、土地流转等方式获取收益。宁夏红寺堡区引进的农业龙头企业，虽然挂了合作社的牌子，但与贫困户的关系主要是使用贫困户的贴息贷款指标，每年仅给贫困户相当于兜底帮扶的固定提成，没有实现产业帮扶，没有形成“造血”作用。此外，当前经济增长放缓，企业经营环境总体不佳，贫困地区企业发展较为艰难，如何在扶贫企业经营不善情况下，确保带动贫困户的收益也是基层干部群众关注的一个问题。
（四）市场服务和科技支撑能力不强
产业扶贫离不开市场、科技、人才等方面的强有力支撑，调研了解到，绝大多数贫困地区这些方面的支撑服务还不到位。一是市场信息体系建设滞后。贫困地区大都市场信息体系建设落后，初加工、仓储、物流等设施简陋，贫困户获得市场信息渠道缺乏，电商服务几近空白，农产品收获后缺乏长期稳定的销售保障。调查表明，贫困户的农产品依靠贩子上门收购和到附近集贸市场自售的分别占53.9%和38.3%，直接面向企业销售比例较低，贫困户与企业、市场直接联系普遍较弱。大部分贫困户都是通过邻里乡亲告知产品销售信息，通过现代传媒手段获取信息的仅占11.3%。二是科技服务缺乏针对性。调研组感到，基层农技推广机构和推广人员长期形成的主要服务农村能人、生产大户的思维习惯没有改变，专门针对贫困村、贫困户的科技服务不足。很多家庭农场主、合作社带头人身兼老板、技术员、采购员、销售员等多重身份，对公益性推广服务机构意见较大。科研机构对贫困地区特色农产品技术研发也跟不上。调查显示，仅有38.8%的贫困户参加过农业生产技术培训，培训后的农户生产经营技能也难有明显提升，缺乏先进适用的种养品种和技术仍是当前贫困户生产中的主要问题。
（五）扶贫资金投入不足效益不高
资金投入是产业扶贫的重要保障，资金投入不足是基层干部群众反映最多的一个问题。一是项目申报门槛高。地方干部普遍反映，国家已有支持农业生产领域的投资，主要投向大宗农产品、粮食主产区，贫困地区多为规模较小的特色产业，往往难以达到项目申报门槛，无法得到项目支持。二是资金整合政策落实尚未进入操作阶段。为集中资源打赢脱贫攻坚战，国家出台了支持贫困县统筹整合使用财政涉农资金的政策。但调研了解到，很多县扶贫干部普遍还处在观望阶段，还在等待省里具体落实方案。一些基层干部仍担心资金整合后仍会面临年终部门验收与审计风险。地方干部讲，“上面说整合资金简单，真到了下面还是各管各的，不完成原来的任务验收部门不干，资金使用方向出了问题审计部门不干”。三是部门配合不紧。部门间缺乏统筹协调、综合施策，“管钱的”和“干事的”协调不够，常态化协调对接机制尚未形成。扶贫部门虽有财政专项扶贫资金，但缺乏技术和人才；农业、林业等部门有技术和人才优势，却缺乏扶贫资金。广西等调研组了解到，各部门只是根据现有资源给予扶持，有什么项目给什么项目，没有针对性地解决贫困村和贫困户实际困难。有的部门只考虑打造自己的亮点，很少与其他部门配合。
（六）新型经营主体金融需求仍未解决
金融是产业的命脉，也是产业扶贫的短腿。一是有效抵押物少。贫困地区新型经营主体大都刚刚起步，固定资产少且缺乏可供抵押的资产，难以获得贷款。土地承包经营权、农村宅基地使用权和林权作为农业生产经营组织最具有价值的资产，目前很难办理抵押，一些经营主体不得不向民间高息借贷。湖北调研组讲，即使在开展农村承包土地经营权抵押贷款试点的地区，出于规避风险考虑，银行在发放贷款时仍会综合考虑设施投入、预期收益、企业实力等因素。二是已有融资政策难落实。虽然各地出台了支持贫困户发展的扶贫小额贷款等政策，但安徽调研组反映，多数贫困户不知道有该政策；贵州调研组说，贫困户自主发展能力差，难以承接政策扶持；河南调研组讲，虽然国家出台了林权抵押贷款政策，但金融部门放贷门槛依然较高。
此外，调研中还发现，有的地方在设定脱贫目标时任务层层加码、时限层层提前；部分基层干部对产业扶贫认识不够，办法不多，一谈扶贫就强调加大投入、发展项目，甚至提出“剩下的都需要中央财政兜底”；部分贫困户脱贫意识薄弱，甚至出现“上面热干部急贫困户不急”现象；部分贫困村消极等待，村级组织缺乏带领贫困户脱贫致富的凝聚力和责任心。
三、政策建议
为实现中央确定的产业扶贫目标任务，建议要进一步强化措施、完善政策、健全机制，确保产业扶贫工作扎实推进，确保贫困村、贫困户精准受益。
（一）督促各地高质量编制产业扶贫规划
一是指导各有关省抓紧编制省县两级产业扶贫规划。产业扶贫规划既要在发展产业上下功夫，更要在贫困人口受益机制上下功夫，确保规划能够指导帮助建档立卡贫困户脱贫。县级规划要精准到村到户到人，明确项目建设地点，明确带动主体，明确带动脱贫数量，实现有劳动能力贫困人口全覆盖，实现帮扶资源有效整合；省级规划要围绕精准扶贫要求，出台扶持政策，落实资金项目，明确任务分工。二是适时开展规划评估，国家层面组织对省级产业扶贫规划开展评估检查，省级农业主管部门会同有关部门对县级产业扶贫规划进行评估检查。三是由扶贫部门牵头会同农业、林业等产业部门，强化产业扶贫信息调度，及时掌握规划实施情况，提高产业扶贫透明度。
（二）扶持贫困地区新型经营主体发展
一是财政资金重点投向吸纳建档立卡贫困户较多的合作社，抓紧制定鼓励这些合作社承担项目工程、管护财政补助形成资产的具体措施，尽快明确支持合作社使用生产设施用地和附属设施用地的具体措施，促进适度规模经营形成。强化贫困地区农民合作社带头人培训。二是鼓励有条件的龙头企业扩大生产，加大收购贫困户的农产品及初加工制品力度，对收购资金贷款给予贴息。引导龙头企业到贫困地区直接投资建基地、联合兴办加工、产销对接、技能培训、提供就业岗位，与贫困村、贫困户广泛对接。三是根据新型经营主体吸纳贫困户就业数量给予相应的贴息贷款支持，政府以帮扶贫困户的数量和最终实现脱贫的质量对新型经营主体进行奖励。四是尽快推动建立贫困县农业产业化发展基金，政府支持、社会投入、市场化运营。强化政府购买服务，对家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业带动贫困县开展产加销予以补助。
（三）加强贫困地区农业服务能力建设
一是实施科技帮扶专项行动。聚焦不同贫困地区调结构、转方式、发展高效农业的需求，分别组建专门的专家团队，加快选育和引进一批优质品种，强化技术指导和人员培训，切实解决贫困地区特色农产品发展科技力量薄弱问题。二是在加强贫困户定向培训的同时，把贫困地区返乡创业人员纳入新型职业农民和新型农业经营主体培育范围，通过资金扶持、财税优惠等政策，引导和鼓励返乡人员创业兴业，领办专业合作社、家庭农场和龙头企业，增强带动脱贫能力。三是提高产地初加工服务水平。尽快推动农产品产地初加工项目覆盖所有贫困县，在贫困地区加快产地初加工设施和产地批发市场建设，增强农产品的产地初加工能力和集散能力。四是增强市场开拓能力。加大贫困地区特色农产品推介力度，提高产品知名度；大力发展电子商务，拓宽农产品销售渠道；强化市场信息建设，完善市场监测、预警和信息发布制度。
（四）提高扶贫资金投入效益
一是建立扶贫资金整合协调机制。贫困县尽快按照中央的要求，明确统筹整合扶贫资金的协调机构，制定管理办法，建立科学合理、覆盖全面的扶贫资金管理和使用体系。二是建立扶贫资金整合平台。贫困县依据脱贫攻坚规划、产业扶贫规划等，统筹协调各项支农资金和扶贫资金的分配和使用，进一步加大对产业扶贫的投入力度。三是加强扶贫资金整合绩效考评。建立扶贫资金考评指标体系，对项目进展、目标任务完成、资金使用效益等情况进行全面考核，逐步建立与绩效评价结果相衔接的预算管理体制，实现问效与问责的有机结合。四是积极引导社会投入，提高市场主体直接参与和承接扶贫项目的比重。对扶持产业发展的项目和资金，可考虑主要通过竞争性分配等方式，委托有条件有积极性的龙头企业、农民合作社、专业大户、家庭农场和其他社会化服务组织承担。
（五）加大金融保险扶贫力度
一是会同有关金融机构分别出台管理办法或指导意见，加大贫困地区开展农村承包土地经营权、农民住房财产权抵押贷款试点支持力度，将厂房、农机具、存货、畜禽产品、大额订单、应收账款、土地承包经营权等有价资产纳入贷款抵押或担保物范围，重点解决带动贫困户脱贫能力强的新型经营主体的贷款需要。二是将合作社和家庭农场纳入信用评定范围，创建贫困户评级授信管理机制，对通过信贷资质审核的贫困户、家庭农场、合作社等，优先给予贷款支持。同时，简化贷款手续，放宽贷款期限，将新型经营主体贷款纳入财政贴息范围，实行优惠利率。三是发挥财政资金撬动金融支农的作用，加快建立全国农业信贷担保体系，优先向贫困地区倾斜，为缺乏抵押物的新型经营主体和贫困农户提供担保贷款，支持贫困地区发展农业特色产业。四是探索多种方式防范化解市场风险，进一步推动贫困地区完善农业保险，扩大政策性农业保险覆盖面，适当提高中央财政对贫困民族地区政策性农业保险保费补贴比例。积极发展扶贫小额贷款保证保险，为贫困户融资提供增信支持。
本文由农业部百乡万户调查活动农业产业扶贫各专题组供稿
