【关键词】医院预算管理 部门预算 全面预算管理
【摘 要】根据国务院2014年修订的《中华人民共和国预算法》和原卫生部规划财务司编著的《医疗机构财务会计内部控制规定讲座》，提出卫生行政主管部门基于“全面预算”理念完善部门预算、构建对公立医院监控体系的具体做法，以明晰卫生行政主管部门和公立医院在该管理体系中的定位，满足卫生行业管理需要，促进公立医院精细化管理。
Comprehensive budget management based budget management in healthcare industry / WANG Bin, JIANG Guangxin, YOU Baojian// Chinese Hospitals. -2016,20(4):69-71
【Key words】hospital budget management, departmental budget, comprehensive budget
【Abstract】Based on the Law of Budget revised by the State Council in 2014 and the “Interim Regulations on Budget and Final Accounts Report of Public Hospitals” issued by the National Health and Family Planning Commission of the People’s Republic of China, a comprehensive budget based promotion department budget and strengthening public hospital monitoring system were proposed to assure the role of budget management in public hospital and healthcare administrative department and to match the demands of healthcare administrative management and hospital lean management.
Author’s address：The First Hospital of Jilin University, No.71,Xinmin Road, Changchun, 130021, Jilin Province, PRC
全面预算管理与大多数事后管理工具不同，是事前、事中、事后管理。卫生行政主管部门可以将全面预算管理作为管控医疗行业的一个重要抓手，寻找控制卫生费用的方法和途径。根据国务院2014年修订的《中华人民共和国预算法》和原卫生部规划财务司编著的《医疗机构财务会计内部控制规定讲座》要求，基于“全面预算”理念构建预算管理体系要解决三方面问题：第一，卫生行政主管部门作为一个完整的组织，如何开展自身全面预算管理；第二，卫生行政主管部门在指导实施全面预算管理工作中应该承担的角色和做法；第三，医院全面预算管理与政府部门预算管理的衔接。
1 卫生行政主管部门全面预算管理操作方法
本研究中卫生行政主管部门主要指国家和各省、市、县的卫生行政主管部门。站在行业管理角度，卫生行政主管部门一方面要从财政角度出发，以价值量为主要内容开展部门预算，完成本部门以及所属单位的“部门预算”；另一方面，要从全面管理的角度管理本部门及医疗卫生计生行业的经济和业务数据，需要构建一个较为完善的信息管理体系和具体操作流程，并建立相应规章制度。
1.1 构建卫生行政主管部门全面预算管理组织体系
全面预算管理形式由单位组织形式决定，而预算编制的组织形式、编制方法和程序决定着预算组织的工作效率。当前卫生行政主管部门管理模式下，应尽量简化预算组织的管理工作机构，使其更加高效。卫生行政主管部门需要建立或者明确一套完整的全面预算管理组织体系，在卫生行政主管部门现有机构基础上，赋予相应部门相应管理权限，将全面预算管理决策、管理、工作、执行、监督等职能赋予相应职能部门，使其拥有全面预算相关管理功能，形成多部门参与的良好局面。
一般来讲，组织体系中卫生行政主管部门领导办公会具有预算最终决策权，可以赋予其预算管理委员会职权。第二层是工作机构预算管理办公室，一般设在财务部门。第三层是卫生行政主管部门所有机关及其所属单位，既是基础资料提供机构，又是编制机构。第四层是监督机构，一般由监审部门组成。
1.1.1 卫生行政主管部门领导办公会（预算管理委员会）职责。审议决定所辖机关及所属单位全面预算管理方案；审议决定所辖机关及所属单位年度业务目标；审议批准年度全面预算方案；审议决定全面预算考评方案；审议批准其它与全面预算相关的需要审议批准的事项。
1.1.2 卫生行政主管部门财务部（预算管理办公室）职能。制定并组织实施部门预算管理制度；组织预算编制及编制方案；批复本卫生行政主管部门预算，组织本部门预算执行，进行预算监管；组织开展本部门预算绩效管理；组织开展本部门预算监督检查和管控；进行预算公开；研究建立预算项目库；研究提出改进和加强部门预算管理意见和建议；其他预算管理工作。
卫生行政主管部门领导办公会（预算管理委员会）可以根据实际情况，授权监审部门对预算执行情况进行适时审计，并进行监督和检查。预算部门和其他相关责任部门必须积极配合。
1.2 构建卫生行政主管部门全面预算管理制度体系
因为全面预算管理本身就是一项系统工程，所以卫生行政主管部门开展全面预算管理工作除了要在国家、财政及行业财经法规、制度的前提下开展工作外，还要在内部管理制度的配合下，建立起一套完整的规章制度。卫生行政主管部门全面预算管理是一个完整的闭环管理体系，从预算编制开始，经过审批、执行控制、预算分析、预算调整，最后还要预算考评。卫生行政主管部门全面预算管理制度体系围绕开展全面预算管理而系统建立，需要建立卫生行政主管部门全面预算管理通则、实施细则（操作办法）和行业全面预算管理通则、实施细则（操作办法），以保障全面预算管理工作顺利开展。
1.3 构建卫生行政主管部门全面预算管理流程体系及操作流程
预算工作涉及到预算的具体编制、执行控制、分析、调整和考评等环节。预算编制环节涉及到上级下达指标、制定预算目标、下发预算模板、根据上年预算编制情况进行预算编制，最后进行预算汇总和分解下达；预算执行控制则包括各部门对数据进行处理、预算执行申请、预算执行审批、预算执行查询和预算执行控制；预算调整部分包括预算调整申请、预算调整审批和预算调整查询；预算分析考评包括预算执行情况对比分析考评、预算执行考评、各部门预算考评和其他考评等。
一般工作流程：（1）“一上”预算。根据部门预算编制依据、原则和要求。卫生行政主管机关部门和预算管理单位编制“一上”部门预算，6月20日前报卫生行政主管部门财务部。（2）财务部门审核汇总机关部门和所属单位“一上”部门预算，研究提出意见和建议，提请卫生行政主管部门领导办公会审议，并根据审议意见，组织进一步修改完善后，于7月31日前报财政部门。（3）“一下”预算。财务部门根据财政部门“一下”预算控制数，按规定程序报告后，除特殊情况外，于11月20日前向机关部门和所属单位下达“一下”预算控制数。（4）“二上”预算。根据“一下”预算控制数，机关部门和所属单位编制“二上”预算，12月1日前报财务部门。财务部门审核汇总机关部门和所属单位“二上”预算，研究提出意见和建议，提请卫生行政主管部门领导办公会审议。根据审议意见，财务部门组织进一步修改完善后，于12月10日前报财政部门。（5）“二下”预算。财务部门根据财政部门批复的预算（即“二下”预算）情况，向卫生行政主管部门领导办公会报告。
1.4 构建卫生行政主管部门全面预算管理报告体系
根据国家政策和财政部门有关规定编制预算说明模板，结合相应制度建立全面预算管理报告体系，便于预算公开。
2 卫生行政主管部门对医院及行业全面预算管理的指导做法
由于卫生行政主管部门执行的是《行政单位财务规则》和《行政单位会计制度》，而全面预算管理是一种内部管理制度，所以它并不适用于卫生行政主管部门对全行业进行宏观管理。但全面预算管理依然可以作为卫生行政主管部门对医院微观管理和对下属医院调控的工具。
2.1 卫生行政主管部门全面预算管理指导做法
国家卫生计生委颁布的《公立医院预决算报告制度暂行规定》被视为医院全面预算管理行业性指导文件。为了提升全国公立医院管理水平，建议应从制度和做法上进一步推出公立医院全面预算管理实施办法指导意见或实施细则，在成功探索实践经验的基础上，将全面预算管理工具进行全面推广。
2.2 指导建立全国医院全面预算管理监管体系
对于各等级卫生行政主管部门来讲，要监控本层级下的医院管理和医疗情况，除了建立信息化监控体系平台外，还需要在医院端建立医疗指标体系预算，配合经济指标，监控卫生费用预算情况，创立以业务量为驱动的主管部门监管体系，以满足现行医改需求。
3 医院全面预算管理与政府部门预算衔接
公立医院必须按照规定每年向主管部门、财政部门报送部门预算。因为部门预算和医院全面预算口径不同，所以在衔接时需要特别处理。
3.1 预算编报时间衔接
根据部门预算编制要求，一般在当年7月份报送“一上”预算，在每年11月份报送“二上”预算，一般需要到下一年度4月份前后才能批复。由于该过程时间过长，导致与医院全面预算编制时间不符，造成许多问题。建议把医院全面预算编制时间安排与部门预算报送时间进行同步，这样既可以使上报部门预算依据充分，提高上报数据准确性，又可以避免一年内安排两次预算编制工作；加强历史数据分析，总结业务规律，采用科学预算编制方法，弥补由于编制时间提前而导致数据准确性不足。“一上”预算上报后，如果医院经营计划、内外环境等发生重大变化，建议在医院及部门“二上”预算中加以调整；如没有重大变化，建议在医院预算各责任中心之间进行适当调整。通过预算编制时间调整，既可以保证医院全面预算和部门预算数据保持一致，避免部门预算流于形式，又可以使医院全面预算与部门预算相互补充、相互衔接。另外，在部门预算批复前，先执行医院全面预算，批复后根据部门预算微调医院全面预算[1]。
3.2 预算项目管理衔接
医院建立全面预算管理项目库，并制定相应全面预算项目管理办法。每年在进行部门预算项目申报时，从医院全面预算管理项目库中进行选择，经专家论证及院长办公会通过后上报主管及财政部门，其余项目作为医院全面预算管理项目，由医院自筹资金安排。医院项目库的建立、管理应严格按照医院全面预算项目管理办法进行，以避免由于盲目和冲动，致使项目准备不充分，预算执行效果不好[2]。
3.3 预算编报方法衔接
医院全面预算是以医院业务量驱动的预算，最终的反映是医院财务预算，包括预计资产负债、预计收支结余、预计现金流量等，所以将医院全面预算看作是部门（事前）决算，因此，医院全面预算与部门决算口径就应达到一致。解决方法是建立部门现金流量预算，收支预算统一按照权责发生制原则填报，部门现金流量预算按照收付实现制填报，既满足了政府管理需要，也实现了医院全面预算管理与部门预算的衔接。
参考文献
[ 1 ] 王舜娟,田新宇,张祖辉.公立医院全面预算与部门预算的关系与衔接[ J ] .中国卫生经济,2013，32(2):89-90.
[ 2 ] 王占凯.浅议高校部门预算与校内全面预算的有效衔接[ J ] .淮南职业技术学院学报,2014(6):35-37.
通信作者
姜广新：吉林大学口腔医院财务科长、高级会计师
E-mail：[email protected]
[收稿日期 2016-02-16]
(责任编辑 鲍文琦)