土司制度是元明清王朝在西南边疆及其他南方类型的少数民族地区实行的一种统治制度。土司制度经历了元朝的土官制度、明朝的土司制度、清朝对土司地区的改土归流三个发展阶段。
土司制度的主要内容，是朝廷任命少数民族首领为各级土司，其职位大小视其所辖土民的多寡而定。土司须向朝廷缴纳规定数额的贡赋，并可统辖一定数量的土军。土司属于朝廷的正式官吏，官职不可随意废除，经批准可以世袭。若履职不善或相互兼并，朝廷可免、降土司之职，或予治罪。一些地区的土司被罢免后，朝廷改派流官管辖，史称“改土归流”。
（一）
土司制度的前身是羁縻治策。元代以前的中原王朝，认为边疆及其以远地区与王朝的腹地存在明显差别，对其须以相对宽松、灵活的方法管辖。古人称“羁縻”的本义，在于朝廷如掌握要害如马之“羁”（笼头）、牛之“縻”（鼻绳），便能有效控制边疆少数民族而又宽松随意。在施行羁縻治策的地区，朝廷根据边疆少数民族势力的强弱，分别赐其首领以王、侯、邑长或将军、都督与刺史等封号，允许世袭其职，世率其民，但并不属于朝廷的正式官吏。朝廷对王、侯等土职的约束相当松弛，并未形成严格的管理制度，处理相关问题亦具有随意性。此外，朝廷施行羁縻治策并不指望经济回报，在此类地区仅象征性地征收少量贡纳。
中原王朝治理边疆地区，大都持有“内诸夏而外夷狄”的观点，认为腹地得到保障，王朝才能生存，明确区分“守中”地区与“四夷”之地，恪守“守在四夷”的原则。朝廷治边的目标是实现腹地的安定繁荣，在边陲体现“守在四夷”，做到“裔不谋夏，夷不乱华”。因此，中原王朝实行羁縻治策有其积极意义。在中原王朝的疆域尚不稳定，边疆、邻邦的界限有时也不清楚的情形下，中原王朝采用较宽松灵活、在边陲及其以远地区均能适用的应对方式，能在保障腹地安全的前提之下，相对有效控制或维系边陲及其以远地区，并为双方增进了解创造有利条件。
羁縻治策也存在明显的缺陷。一是适用范围过于宽泛，易造成边疆少数民族治策与邻邦应对政策的混淆。二是朝廷奉羁縻治策为亘古不变之策。从秦汉至唐代，大致看不出因南北部边疆的差异和不同时期变化而调整羁縻治策的记载，可说是以不变应万变。三是羁縻治策源自经营北部边陲的经验，未能反映南方少数民族的特点。元以前的中原王朝为防范北方游牧势力南下掠夺，驻兵、屯田的重点均在北方，由此形成“重北轻南”的传统。四是未能解决经营边疆存在的高成本、低收益的问题。古代用兵在交通、军粮供应、劳役等方面存在严重的困难，元代以前未形成汲取边疆资源以裨国用的传统，致使朝廷在边疆驻守和用兵上耗费巨大。另一方面，出任边疆的官吏主要来自内地，而内地官吏多不愿赴边疆任职，因此难以解决边疆官吏来源的问题。五是羁縻治策未能实现朝廷“以夷治夷”的设想。中原王朝很早便认识到“以夷治夷”的重要。元以前历朝治边的重点在北方，“以夷治夷”的策略主要体现在利用游牧势力间的矛盾使之相攻。但游牧势力崛起及灭亡十分迅速，草原的局势亦复杂多变；原先亲近朝廷的游牧势力，可能随即转变为对头。南宋先后与金、蒙古联手对付宿敌，以后却吃盟友之亏即为一例。
（二）
元朝统一云南以后，推行蒙古草原流行的万户统治制度，但政局动荡不定。至元十一年（1274），重臣赛典赤受命在云南建行省，乃置路府州县取代万户和千户，并仿照南宋治理广西之法任命少数民族首领为土官，均迅速收到成效。数年后赛典赤去世，忽必烈诏云南省臣尽守其成规。任命少数民族首领为土官的政策在湖广行省等地推广，也取得良好效果，进而形成土官制度。土官制度的特点是元朝将任用土官与设置统治机构相结合，土官任职的统治机构虽仍有羁縻的性质但纳入国家官吏的体系管理。一定级别的土官可统领土军，增强了朝廷维持地方治安和征伐反侧的军事力量。元朝广泛任用边疆少数首领为土官，对土官信任的程度、任命土官数量之多及予权之重均十分突出。凡南方少数民族来降，朝廷视其势力授予首领不同的官职。以后若反叛，平定后可官复原职，甚至有多次反叛、多次复职的记载。各级土官也不负期望，对朝廷表现出难得的忠诚。
土官制度取得成功的原因在于与南方少数民族社会的特点暗合。西南少数民族长期居住特定的自然环境，与居住地的土地和自然资源存在紧密的联系，诸族之间为资源占有和恩怨相报进行激烈的争斗，内部矛盾十分突出。另一方面，数千年间外地移民不断迁入，与土著民族逐渐融合，使西南少数民族文化的类型类似于内地，与中原王朝易建立起相互信任。元朝通过委任少数民族首领为国家官吏，授予其利用土地、山林等资源的合法性，使土官在与其他势力的争斗中处于有利地位。另一方面，朝廷掌握收回其资源占有合法性的权力，迫使土官为朝廷奔走效忠，较好地体现了中原王朝“以夷治夷”的策略。土官制度实施后取得明显的成效，元朝的统治也深入到此前鞭长莫及的地区。
（三）
明朝统治的二百七十七年中，在南部边疆诸省的农业地区，明朝以卫所的形式大量驻扎军队；在边疆和少数民族聚集区，则普遍推行由土官制度发展而来的土司制度。明朝将土官与流官分开，并严格规定土司的职衔与品级，在基层还设蛮夷官、苗民官及千夫长、副千夫长等职。明廷将土官和土司分为文职与武职，在省和中央的隶属关系不同。若经朝廷授职，即颁发诰敕、印章、冠带和符牌等信物，质地与式样依据级别有明确区分。对土司的考核、升迁、处罚等，明朝也有严格的规定。明朝不仅在南部边疆实行土司制度，还将之推广到湖广地区、东部藏区、甘青地区等社会情况与南部边疆类似的区域，对当地少数民族产生了很大的影响。
与羁縻治策相比，土司制度还具有以下特点：开启了明确区别边疆地区与邻邦，并以不同的政策分别应对的时期。羁縻治策系根据北方游牧民族的特点制定，中原王朝将之兼用于西南边疆及徼外地区。中唐及宋代诸多边疆势力崛起，东亚政治格局发生了变化。华夏的周边区域逐渐成为中原王朝疆域的组成部分，外邦的国家形态也渐趋明显。继起的元朝从全国统一的高度，明确新的天下格局，对边疆与邻邦施以不同的应对之策。从《元史 》记载来看，在云南实行土官制度并推广儒学教育的地区，均属云南行省管辖的范围；而对安南、缅国、占城等邻邦，元朝制定按期纳质朝贡、君王亲自入朝觐见等规定。元朝对安南数次用兵，起因便是安南君王不愿亲自入朝，元朝据此认为安南拒绝承认其藩属国的地位。明清两朝对边疆与徼外地区，在应对方面的差异更为明显。纵观两《唐书》与《宋史 》，唐宋两朝对边疆与徼外地区，大体上不存在如同元朝分别施治的情形。
土司制度开创了因地制宜制定边疆统治制度的先河。元朝实行土官制度的初衷是建立对西南边疆的有效统治。后因土官制度及其后的土司制度与南方少数民族社会的特点暗合，实行后取得显著成效，明朝乃将土司制度广为推行,普遍施用于西南边疆及其他南方类型的少数民族地区。至于在其他有较大差异的少数民族地区，朝廷则实行不同制度。如清朝在北部草原实行万户制度，在新疆施行伯克制度，在青藏高原施用金瓶掣签制度。因与施行地区的社会结构与文化传统基本吻合，这些制度实行后取得了良好效果，有利于中央政府管控边疆地区。
土司制度为中央王朝管理和开发少数民族地区创造了条件。实行土司制度后，元明两朝对南方少数民族地区的统治明显深入。各级土官、土司较具威信并熟悉情况，通常酌参旧俗管理，施法较为简便，对朝廷于少数民族地区的管控是有利的，内地的经济、文化因素也随之传入。明朝还将土司子弟入学就读定为制度，企望通过兴办少数民族子弟参加的儒学教育，提高新任土司的文化素质。南方民族地区合格官吏欠缺的难题，因此得到初步解决。土司地区的土军就地戍守或受命出征，减少了朝廷在用兵方面的行政成本。因朝廷加强了对南方少数民族地区的开发，获得较多的税收和有色金属，朝野关于经营边疆得不偿失的议论也逐渐减少。
土司制度存在明显的软肋，并因明朝的统治腐败、施政低效而日趋严重。《明史·土司传》说：土司“必假我爵禄，宠之名号，乃易为统摄，故奔走唯命”，若朝廷调遣繁多，则“急而生变，恃功怙过，侵扰益深”。除朝廷征调易导致反抗外，土司还逐渐掌握与官府打交道的方法，平时借多征赋税以自肥，条件具备时逐渐坐大，甚至凭借土军割据。明代中期云南麓川土司思氏反叛，明朝三次出动军队镇压；其后川黔土司奢崇明、安邦彦又发动大规模的叛乱，均与上述原因有关。明朝传十六帝。除太祖、成祖有善绩可陈，其他诸帝大都昏庸无能。且有一段时期宦官参政、专权也很严重。一些皇帝疏于问政，朝政委靡拖沓，吏治腐败，严重影响了土司制度的施行。土司办理承袭手续，官府经常拖沓推诿，致使一些土司愤而反叛。明隆庆年间，云南土司莽瑞体等作乱边陲，便有这一方面的原因。民间乃有民谣：“官府只爱一张纸（指土司任职委任状），打失（云南方言“遗失”之义）地方两千里。”
（四）
清顺治十七年（1660），吴三桂率军平定云贵两省，至康熙二十年（1681）三藩之乱被平定，吴三桂专制云贵地区二十一年。在发动叛乱前后，吴三桂肆意封赏土司结之为援，更使违法的土司气焰万丈。雍正继位，面对南方少数民族地区百业凋零、土司及恶夷横行的局面。其时朝廷面临内地人口膨胀、大量向边疆等地区分流的压力。而开发边疆实现经济快速发展，已是朝廷确定的目标。土司及恶夷横行的严重问题，成为制约少数民族地区发展的瓶颈。雍正发现鄂尔泰这一理想人才，乃下决心进行大规模的改土归流，彻底解决违法土司及恶夷危害社会，并与朝廷争夺土地、矿藏等资源，阻挠外来人口进入的痼疾。
既以惩治违法土司及恶夷、健全改流地区法治、为经济建设开路为目标，雍正朝在改流前进行了深入调研，制定可行的谋略与实施方案，提出对违法的土司及恶夷区分良恶与违法情节轻重，以及计擒为上、令自投献为上，先怀以德继施以威的原则。在改流的过程中，朝廷又顺时应变及时调整策略，以较小的代价完成了改流。改流遍及云贵、川西南、广西、湖广等地，改流区域包括土司的辖地以及未设土司的山间僻地。其涉及范围之广，改流之彻底与高效，均非明朝的改流可比。在澜沧江以南的边疆地区，清朝保留了土司制度，以发挥土司治疆和守疆的作用。在完成改流的地区，官府吸收一些尚存威信的下级土司和头人，充当保甲制度下的保甲长。这说明雍正朝的改流并非是彻底取消土司制度，而是对其进行必要的改革。抗日战争爆发后，云南边疆的一些土司组织游击队抗御日军，受到国民政府的褒奖。20 世纪 50 年代，人民政府在云南边疆实行民主改革，废除了残馀的土司。
（五）
从元代算起，土司制度存在了六百馀年，在南方少数民族地区产生了深远的影响，并形成以土司制度为核心的土司文化。前面说过，因与南方少数民族社会的特点暗合，土司制度很快被南方少数民族接受，中原王朝的政令及权威随之深入其地。兼之中原王朝在土司地区积极兴办儒学，清朝的认识超过明朝，还将兴办儒学提到增强国家认同的高度，办学的规模与效果都超过明代。长此以往，南方少数民族的国家一统观、朝廷权威观与民族交往观得到强化，有利于统一多民族国家的巩固和少数民族社会的发展。不同时期还涌现出一些杰出的土司，受到社会的称颂。元代贵州女土司奢香修建龙场九驿，明代广西土司瓦氏夫人率军抗御倭寇，都是人们耳熟能详的例子。
危机当头，南方少数民族具有的国家意识和牺牲精神便充分显露。1934年，驻缅英军进入云南的班洪、班老地区，以班洪为首的十七个佤族部落的首领，联合发出《告祖国同胞书》：“我佧佤山数十万户之民，宁血流成河，断不做英帝国之奴隶。”并组织佤族人民进行顽强抵抗。与班洪事件类似的，还有西双版纳傣族在土司的领导下为反对清政府割让勐乌、勐得进行的斗争。抗战爆发以后，滇军的六十军、五十八军奔赴前线，以后云南又派出新三军、老三军增援。这几支滇军在台儿庄、中条山、武汉、常德等重大战役中浴血奋战，为中国抗日军队赢得崇高的声誉。另一方面，土司文化也有负面的影响。在土司制度之下，各级土司须仰察流官与上级官府的眼色行事，动辄获罪受罚，逐渐形成惧怕上司、盲目顺从的性格。现今西南边疆一些干部群众存在惧上惧官、顺从求安的心理，有不思进取、因循守旧的惰性，都与受到土司文化的消极影响有关。在改革开放的时代，这些不良的心态、习惯亟待改变和摒弃。
南方少数民族的诗作、著述和碑刻，以及在衣食住行、宗族传承等方面，都有土司文化的不少内容。实行土司制度之后，各地土司积极学习内地文化，逐渐演为风气。一些土司积累了较高的汉文化素养，其诗作和著述具有重要的价值。云南纳西族的木氏土司，元代以来传世约五百年，其家谱《木氏宦谱》为云南土司家谱最详备的一种，木公、木增等土司有多种诗集和著述传世。湖南永顺土司的《历代稽勋录 》，也以内容丰富、延续时间长而知名于世。这些土司的著述及与土司有关的文献及碑刻，蕴含了元明清及民国时期南方少数民族社会的丰富信息，是南方少数民族传统文化的组成部分，过去人们对此关注较少，今后有待深入发掘和研究。
（作者单位：云南大学民族研究院）