杂志汇新经济导刊

从而，已经不能仅仅依靠需求管理来解决当前中国经济下滑问题，而应从长期持续健康增长的视角出发，在继续注重需求管理的同时加大供给管理，推进供给侧结构性改革，以化解短期需求管理难以解决的结构性问题，既托举短期经济企稳回升，又为保持未来中国经济长期持续增长提供重要动力。为保证“十三五”时期中国经济持续健康增长，中央提出了供给侧结构性改革的宏观政策思路。

中央财经领导小组第十一次会议提出，“要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动社会生产力水平实现整体跃升”。供给侧结构性改革成为政界、学界和媒体关注的高频词汇。

为什么要加强供给侧结构性改革：

供给层面乏力，需求政策失效

2015年是“十二五”规划的收官之年，也是“十三五”规划编制和思路设计的关键时期。但是，2007年以来的金融危机以来，我国潜在增长出现了明显趋势性下降，加之国内外经济周期性因素的约束，在经济刺激计划效应减弱之后，2011年以来我国实际经济增长率出现了持续下行的态势。在这样的背景下，我国采用了较为宽松的宏观经济政策，进行需求侧的“微刺激”管理，但经济下行压力依然没有缓解。为了保证“十三五”时期我国经济持续健康增长，中央提出了供给侧结构性改革的宏观政策思路。

—传统优势正在消退，潜在增长明显下降。

近年以来，学界对我国潜在增长率的预测很多，结论也不尽相同。比如，对“十三五”时期我国潜在增长率的预测有三种观点：一种观点认为，可以保持7%以上的增速，个别年份可能接近8%；另一种观点认为可能要掉到6.5%以下，甚至下滑至6%左右甚至更低水平；还有一种观点则认为维持在6.5~7%的增速是有可能的。但是不论预测的具体数值如何，其结论却是一致的，即我国潜在经济增长率出现了趋势性下降态势。

事实上，近年来支撑过去三十多年我国传统增长动力正在加快消退。首先，农村转移人口增量正在下降，从前期每年500万以上降至近年200万左右，劳动力从低效率部门向高效率部门转移的增长效应逐步弱化。其次，老龄化导致劳动年龄人口绝对量开始下降，2012年到2014年，16～59岁劳动年龄人口差不多减少820万，劳动力供需发生变化，劳动力成本上升，低成本的竞争优势逐步转变。同时，资本回报率不断下降，增量资本—产出比率（ICOR）从前期的2~4的水平升至6以上的水平，这意味着每增加一个单位的GDP要比以前多消耗2～4单位的资本，规模资本投入的优势也在丧失。此外，随着我国逐步靠近全球技术前沿，技术引进对全要素生产率增长的拉动效应逐步减弱，其对经济增长的贡献率从过去15%左右的水平降至5%左右的水平，加之要素配置带动全要素生产率提升的能力弱化，全要素生产率对经济增长的贡献也从之前的30%以上降至25%左右的水平。由此，从趋势性因素看，我国潜在增长率正在逐步下滑。

——三驾马车困顿疲乏，经济增长持续下滑。

在趋势性下降因素之外，全球经济周期性衰退和国内经济周期性紧缩，国内外需求都出现了快速收缩，给我国近期经济增长造成了极大的压力。从国内投资看，从2013年11月开始，我国固定资产投资完成额累积增长速度跌破20%以来，连续下跌，2015年10月跌至10.2%的水平，未来存在“破10”的可能性。从国内消费看，2012年以来，我国社会消费品零售总额月度增长跌破了15%，到2015年11月跌至11.2%，虽然总体增速较之投资平稳，但是在城乡居民收入增长较快的情况下，这样的消费水平仍然有提升空间。从外部需求看，2011年以来，我国月度出口总值进入波浪式下降渠道，2015年3月份以来连续出现负增长的请款。可以说，拉动我国经济增长的“三驾马车”出现了同步疲软的迹象，导致我国实际经济增长出现了持续下滑的态势。

—总量政策成效不大，后续施政空间缩窄。

面对我国经济持续下滑的情况，近年来中央政府采取了积极的财政政策和稳健的货币政策，加大需求管理对熨平经济波动的作用，抑制经济在短期内持续下滑，保持经济平稳健康增长。财政政策持续发力，2013年开始，我国财政赤字率一直保持在2%以上的较高水平。同时，央行也加大了利率和存款准备金率的下调，2012年6月开始，连续8次降息；2011年12月5日开始，对存款准备金率进行了11次下调。与此同时，央行还通过SLF、SLO和PLS等工具加大定向宽松力度，财政也正通过专项债券和PPP模式等形式加大财政对实体经济的刺激力度，经济“微刺激”政策已经加快落实。

但是，在政府加大需求管理的同时，我国经济并没有明显企稳的迹象。截到2015年11月，CPI连续16个月在2%或以下；PPI连续45个月负增长；PMI从2012年以来就一直在50的“荣枯线”上下徘徊，并且从2015年8月以来一直处于“荣枯线”以下。应该说，在政府积极财政政策，以及稳健甚至可以说适度宽松货币政策下，我国经济短期企稳的迹象并不明显，有待进一步观察。

从未来需求管理政策空间看，其余地已经相对前两年明显缩小。首先，我国近年赤字率均在3%以下，但若把地方政府所有的融资平台的债务都看作赤字积累的结果，那么这几年赤字率远远超过了3%的水平，进一步赤字的空间尚存，但幅度并不会太大。与此同时，目前我国一年期贷款基准利率下调至4.35%，一年期存款基准利率下调至1.5%，市场对此迅速反应，国债到期收益率下降到3%以下，均为10年来的最低点，货币政策的操作空间也正在逐步缩窄，进一步的降息有可能导致“流动性陷阱”的危险。

正确理解“供给侧改革”的逻辑

供给侧结构性改革在中国并不是全新话题。改革开放以来的高速增长正是加快供给侧结构性改革的结果，核心是扩大地方政府、生产者和消费者的激励空间，发挥经济建设活动中各类角色的积极性和创造性，实现经济加速发展。

可以看到，三十多年改革开放就是一部供给侧改革并带来行为激励的历史，通过对地方政府、生产者和消费者的相关激励，维持市场的主体活力，从而形成经济增长的主体动力。因此，三个主体的激励是中国增长奇迹的重要因素，也是未来中国供给侧结构性改革的重要机制。而从未来看，以往以增量改革模式很难继续，存量改革与增量改革并举的模式将成为重点，通过分蛋糕和做蛋糕同步推进，才能真正形成新的经济社会激励机制。

不论是美国供给经济学政策还是中国改革开放政策，供给侧管理的实质是强化个体行为的经济激励。但是，近年来，中国延续已久的激励机制出现了趋势性的弱化。如何重塑地方政府、生产者和消费者三大主体行为的经济激励机制，成为未来中国供给侧结构性改革的逻辑起点。首先，地方政府财力下降相对事权增加难平衡，要通过重塑央地关系推进形成地方政府新激励机制；其次，成本高企和市场相对萎缩导致企业经营困难，要通过减税、放松管制和降低成本推进构建生产者新激励机制；此外，消费成本较高和更高升级需求难以满足导致消费者剩余被大量挤占，要通过减税和增加有效供给推进建立消费者新激励机制。

如今，以需求管理来刺激经济增长的发展模式，之所以进入瓶颈，原因在于中国现在的问题并不是周期性的经济失调，而是生产能力，尤其是创新性、高端的生产能力不足，伴随着低端产能过剩、资源过度流入低效传统部门的结构性问题。一味从财政和货币政策进行刺激，无法从本质上解决该问题，反而会使问题积累越来越大，风险也随之增高。加之刺激政策边际效果递减，需求管理已趋强弩之末。此番中国政府提出供给侧改革之前，整个社会和大众媒体都深陷在总需求管理的迷雾之中：提到经济增长，则满篇不是谈论投资拉动、消费拉动，就是谈论降息、降准，在很大程度上造成了经济增长概念的混乱。实则，即便以凯恩斯主义视角观之，也只有在总需求不足，即总需要小于长期总供给时，进行需求管理才是有效的。而在短期内，长期总供给线是垂直的，如果它不向右移动，那即便将短期总需求提到高于长期总供给，实际产出最终还是会回落到潜在产出水平，保持经济增速自然也就无从谈起。

什么是经济增长？从国内生产总值这个词的字面意义，可以认为，经济增长关注的是一国在一定时期内生产能力的增长。法国古典经济学家萨伊有句名言：供给创造自己的需求（萨伊定律）。生产能力即潜在产出提高了，长期总供给曲线能够不断向右移动，那么总需求和国民收入自然就随之而增长。反之，如果潜在产出不变，则长期来看国民收入也无法增长，即使短期内进行需求管理提高了实际产出，最终可能只是转变为产能过剩和物价上升而已。

由此可见，当下中国经济的问题，主要在于潜在产出增长乏力。潜在产生面临的巨大挑战的一个具体表现，就是中国经济增速的不断下滑，而这个下滑无法通过大规模货币政策刺激加以解决。开启另一个思路，进行供给侧改革更合理和应时。汲取美国80年代里根经济学的经验教训，当前中国经济改革可着重关注以下方面：第一，政府进一步简政放权减少不必要的行政干预，从而提升经济效率和减少市场运行的体制成本。第二，国企市场化改革，提升国有企业经营效率。放开非必要的政府垄断行业，为民营资本和国有资本的市场化竞争营造公平环境。第三，进行结构性减税，增强企业活力以促进商业创新；同时增加个人可支配收入，以促进消费持续增长。第四，放开人口生育限制，甚至鼓励生育，从而将人口生育率尽量提升至代际更替率的水平。

供给侧改革政策的历史逻辑：

地方政府、生产者和消费者三大主体激励

供给侧的结构性改革在我国并不是全新的话题。事实上，改革开放三十年的高速增长正是加快供给侧结构性改革的结果，其核心是扩大地方政府、生产者和消费者的激励空间，发挥经济建设活动中各类角色的积极性和创造性，从而实现经济的加速发展。

上世纪80年代初，我国开始了以商品经济为导向的改革历程，促进商品经济发展的改革政策极大释放了压抑已久的个体激励。首先，为了激发地方各级政府加快经济建设的能动性，从1980年起，中央逐步改变高度集中的统一收支管理体制，在全国多数地区推行财政包干制，在保证中央财政收入的前提下，地方超收和支出结余，都留归地方支配，地方短收和超支，中央财政不再补贴，由地方财政自求平衡，这大大激励了地方政府经济建设的热情，是80年代全国经济大发展的重要基础性制度保障。其次，农村责任承包制激发了农业生产活力，国有企业承包制推进了工业特别是轻工业的大发展，放开对城乡个体劳动者个体经济和乡镇集体经济的约束推动了两种私营经济形态的大发展，生产者激励不断释放。此外，在国家鼓励轻工业发展和流通体制改革的带动下，中国开始走出短缺经济，虽然仍然保持配给制，但配给的数量与质量有大幅提高，城乡人民生活大幅提升，消费者剩余激励得到释放。

90年代开始，我国加快建立社会主义市场经济体制，市场化改革步伐加快有效挖掘了地方政府、企业和消费者的发展潜力。首先，1994年分税制改革虽然在一定程度上削弱了地方财政实力，但是随着土地有偿使用规定的制定和招拍挂制度的成型，在各地房地产初步发展的情况下，地方土地出让金大幅增长，成为弥补分税制造成地方可能财力下降的重要补充，也对地方大力推进工业化和城市化提供了制度激励。其次，国有企业改革缓解了企业经营困境，加之对非公经济政策的不断放开，民营经济发展迅速，生产者激励机制得以进一步健全。

此外，随着市场经济的进一步发展，我国有效供给能力显著增强，长期存在的短缺状态宣告结束，社会商品大为丰富，由“卖方市场”进入了“买方市场”，配给制逐步取消，消费者剩余得到极大改善，消费出现大幅增长的趋势。

2000年以来，我国借助加入世界贸易组织倒逼改革，加快完善社会主义市场经济体制，内部改革和对外开放显著增强了对地方政府作为和对市场主体激励的动力机制。首先，土地有偿使用和招拍挂制度继续实施，在住房货币化改革推动下，全国地方政府土地出让金量增长非常迅速，加之2005年之后地方融资平台的急剧扩张，在地方社会性事务支出不断增长的情况下，保障了地方财政的可持续性，维持了地方政府的激励。其次，入市给我国企业带来了更大的海外市场，降低了企业技术引进和资本引进的成本，生产者激励得到了极大强化。此外，加入世界贸易组织和商品市场化改革，极大丰富了国内商品市场，我国进入了相对过剩的经济形态，买方市场占主导地位的市场格局进一步得到确立，极大增加了消费者剩余，消费者激励持续强化，消费升级步伐也逐步加快。

由此，我们可以看到，三十年改革开放就是一部供给侧改革并带来行为激励的历史，通过对地方政府、生产者和消费者的相关激励，维持市场的主体活力，从而形成经济增长的主体动力。因此，三个主体的激励是我国增长奇迹的重要因素，也是未来我国供给侧结构性改革的重要机制。而从未来来看，以往以增量改革的模式很难继续，存量改革与增量改革并举的模式将成为重点，通过分蛋糕和做蛋糕同步推进，才能真正形成新的经济社会激励机制。

不论是美国供给经济学政策还是我国改革开放政策，供给侧管理的实质是强化个体行为的经济激励。但是，近年来，我国延续已久的激励机制出现了趋势性的弱化。如何重塑地方政府、生产者和消费者三大主体行为的经济激励机制，成为未来我国供给侧结构性改革的逻辑起点。

首先，地方政府财力下降相对事权增加难平衡，要通过重塑央地关系推进形成地方政府新激励机制。1994年分税制改革后，地方财政收入占全国财政收入的比重下降，已由从分税制改革前的70%左右骤降到50%以下。加之，地方政府承担着与其财力极不相匹配的事权，使得本已拮据的地方财政非常困难。之前一段时间，由于土地价格上涨带来的土地出让金增长以及地方融资平台的运营，地方整体财政还较为宽松。近年来，一方面土地出让金虽然仍有增长，但动拆迁成本不断升高，可用于社会福利事业等政府支出的部分越来越少，而“营改增”之后地方税源也有所减少；另一方面由于地方债务风险问题，中央对融资平台进行了管控，维持地方收入重要的来源出现了严重问题。与此同时，在经济增速放缓的情况下，全国地方政府财政收入显著放缓，有些省份甚至出现了负增长，给地方财政造成了巨大压力。在这样的条件下，过去一段时期的制度框架很难保障现有的地方财政可持续性，应该通过财税体制改革加快形成新的央地关系，以形成新的有效激励机制。

其次，成本高企和市场相对萎缩导致企业经营困难，要通过减税、放松管制和降低成本推进构建生产者新激励机制。近年来，我国企业生产经营成本大幅提高，并在周期性衰退因素的共同影响下，企业利润持续走低。与此同时，我国产业发展的行政审批仍然管理较为严格，一些行业存在垄断性产业政策，加之服务业等领域对民间资本放开程度不高，民间资本很难进入一些本质上的竞争性领域，不利于资源的有效配置，也不利于发挥民间资本的重要作用。此外，我国宏观税负仍然较高，除了正规税收外，大量地方政府的费税以及各类基金给企业造成了巨大负担，如不根除，可能影响实体经济企业的正常生产与经营。由此，在我国生产成本趋势性上升的情况下，一些制度性成本与管制对生产者开始形成较大的制约，应该通过减税等方式降低企业成本，并尽快推进国有企业改革，同时放松产业管制，形成新的生产者激励机制。

此外，消费成本较高和更高升级需求难以满足导致消费者剩余被大量挤占，要通过减税和增加有效供给推进建立消费者新激励机制。我国消费整体已经完成从生存型向发展型的转变，正在向享受型迈进，模仿型排浪式消费阶段基本结束，个性化、多样化消费渐成主流，保证产品质量安全、通过创新供给激活需求的重要性显著上升，消费升级正在加速展开。我国现有生产以及制度模式能较好的满足发展型的消费方式，但难以适应享受型消费升级的需要。比如，我国奢侈品品牌价值和生产工艺难以满足高端消费需求，但进口奢侈品关税太重，导致国民大量海外消费，极大挤压了消费者剩余。与此同时，我国消费环节的税收仍然较高，不利于国内消费升级的需要。因此，必须加快减税和提高有效供给，促进我国消费升级，不断提升消费者剩余水平，创造新型消费的激励机制。

创新驱动，培育新供给新动力

要想如期完成“十三五”规划的目标，保持经济中高速增长和全面建成小康社会，中国需要培育新的增长动力和源泉。国务院2015年11月发布的《关于积极发挥新消费引领作用　加快培育形成新供给新动力的指导意见》提出，让新消费引领和催生新投资、新供给，并形成经济发展新动力。进一步说，就是促进供给侧结构性改革，以满足服务消费、信息消费、绿色消费、品质消费、农村消费等新消费需求；促进产业升级转型，淘汰落后产能和僵尸企业，从需求和供给两侧同时发力，提升经济增长质量和增长潜力。

以网络约车平台为例。随着移动互联网的普及，以及传统出租行业无法满足居民外出打车需求的矛盾激发，网络约车平台这种新商业模式应运而生。通过在线平台的资源调配和私家车主的接入，在很大程度上弥补了原来管制市场的供给不足。政府在管理过程中需尽量减少对这种服务模式的创新添加过重的行政管制，而要鼓励市场来发挥资源配置的决定性作用，以创新供给来满足新的需求，从而提升经济效率。

在新消费的目标函数下，供给侧改革，就是促进资本、劳动力等资源流动到最有生产力和创新力的部门，从而不断焕发市场活力、发现新的经济增长点。供给侧改革不是加大政府对供给的计划和管制，而是进一步简政放权，让市场和民营资本发挥更多主动性与创新性，增加供给的活力和质量。

以此为出发点，中国未来经济可持续发展的新动能，主要包括：对内深化供给侧改革，以激活中国经济内生动力；对外深入挖掘“一带一路”等协同效应，以加强国际产能合作；大力鼓励创新，以法治保障创新创造，使创新真正成为驱动发展之源。其中，推进供给侧结构性改革，立足于“市场决定”和新常态的宏观经济大逻辑，在“双创”、“互联网+”、“中国制造2025”等产业经济和微观经济层面的战略矩阵下，蓄势发力，持续激发企业家精神和万众创新伟力，方可顺利实现要素驱动向创新驱动的转型升级。

四大战略构建新的激励机制

具体而言，“十三五”时期是中国加快推进供给侧结构性改革的重要时期，应该从重塑地方政府、生产者和消费者三大主体激励出发，通过推进国内体制改革释放经济激励，通过实施“一带一路”战略和实现全球资源配置拓展外部激励，以构建适应中国经济发展新常态的新激励机制。

—稳步实施财税改革，加大实质性减税力度，构建新型央地关系。

财税改革是要使利益在政府与市场之间以及中央与地方之间重新调整，它不但是中国深化改革的重头戏和关键点，也是形成良好市场主体行为激励的重点。应该通过财税体制健全、加大结构性减税力度以及调整央地财政关系，全面释放地方政府、生产者和消费者的有效激励。首先，应该加快推进财税体制改革，加快形成有利于提高经济发展质量效益和有效供给、有利于建设公平统一市场、有利于基本公共服务均等化的现代财税体制机制。其次，要加大实质性减税力度，在进一步推进“营改增”税制改革的基础上，扩大固定资产进项税抵扣应用产业范围，降低小额纳税人降低标准，实施更大范围的定向减税，推进消费税调整，降低企业和消费者成本负担，并强化税收引导经济转型升级的作用。此外，应加快形成新的央地财税关系，逐步推进中央与地方政府事权与支出责任相适应，清理、整合、规范专项转移支付项目，大幅度减少转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例；同时，培育财产税、资源税、环境税等地方主体税种，调动地方组织收入的积极性和自主性。

—积极推进放松管制，有效促进简政放权，加快国企和垄断性行业改革。

中国政府与市场的关系边界仍然比较模糊，政府对市场的干预还比较多。应该从加快政府自身改革和市场化改革的思路出发，加快放松市场管制，降低产业的进入壁垒，减少或取消增加政府和企业成本的审批环节，并加快国有企业和垄断性行业改革，使民营资本有更多的发展空间，切实释放民间资本市场参与的动力与活力。首先，要放松降低对服务业的准入门槛，尽快放开科技、互联网和信息、文化教育、金融、商务和旅游、健康医疗等重点领域的市场准入限制，有序扩大服务业对外开放，放开会计审计、商贸物流、电子商务等领域外资准入限制。其次，要加快推进简政放权，继续取消行政审批事项，彻底取消非行政许可审批类别，逐步实现企业能自主决策、市场能有效调节的事项都交给企业和市场，政府不进行不当干预；大力简化投资审批，实现“三证合一”、“一照一码”，全面清理并取消收费项目和资质资格认定。此外，要加快国企和垄断性行业改革，鼓励非国有资本投资主体参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理，在石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目；放开自然垄断行业竞争性业务，建立鼓励创新的统一透明、有序规范的市场环境。

—拓展产业与区域投资，鼓励政府社会资本合作，发展混合所有制经济。

要释放主体行动激励，除了盘活存量之外，更为重要的是提供增量。“十三五”时期，从释放激励的角度出发，应该加快培育新的产业与区域增长空间，加快政府与社会资本合作，同时促进混合所有制经济发展，在增量上做足文章。首先，要加快产业新空间和区域新极点的培育，推动大众创业、万众创新，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展，创造新的有效供给；形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，优化发展京津冀、长三角、珠三角三大城市群，形成东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群，发展一批中心城市，推进城乡发展一体化，培育区域经济增长新极点。其次，要加快推进政府与社会资本合作模式（PPP），使社会资本进入公共设施建设，特别是公共设施运营与公共服务提供领域，拓展社会资本的投资空间，增加公共物品和公共服务提供。此外，还应以国有企业改革为契机，大力推进混合所有制经济发展，在更加宽松的政策条件下为企业拓展发展领域提供重要条件。

—实施“一带一路”战略，加强全球资源配置能力，开拓对外开放新空间。

中国已经逐步进入工业化中后期阶段，国内市场空间对于传统企业来说增量有限，亟需拓展海外市场；而随着中国企业规模不断扩大、实力不断增强，需要在全球进行生产、经营活动和资源配置。在消费者层面，随着中国收入的不断增长，消费者开始要求更为多样和级别更高的消费模式。为此，要通过“一带一路”战略和加快推进开放型经济体建设，推进双向开放，促进国内国际要素有序流动、资源高效配置、市场深度融合，切实为企业提供外部空间激励和为消费者创造消费激励。首先，要重点“一带一路”建设，以企业为主体，实行市场化运作，推进同有关国家和地区多领域互利共赢的务实合作，加快基础设施互联互通和国际大通道建设，强化对外产能合作，加强对外能源资源合作，与各国共同重塑新的全球产业链，打造陆海内外联动、东西双向开放的全面开放新格局。其次，要实施“优进优出”战略，培育有全球影响力的先进制造基地和经济区，提高边境经济合作区、跨境经济合作区发展水平，加快对外贸易优化升级，发展服务贸易，向全球扩大市场开放。此外，要积极构建更为开放的新体制，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，健全有利于合作共赢并同国际贸易投资规则相适应的体制机制，建立便利跨境电子商务等新型贸易方式的体制，健全服务贸易促进体系，扩大金融业双向开放机制，签署高标准双边投资协定、司法协助协定；提高自由贸易试验区建设质量，并在更大范围推广复制。