杂志汇纵横

大家都知道政协是我国最广泛的统一战线组织，这一点没有问题，但不光政协是统一战线的组织，包括工会、妇联、社会团体，等等，都可以起到统一战线的作用。统一战线就是由不同的利益群体组成，有同有异，求同存异。而政协这个统一战线组织不一样，它是100多年来革命运动的历史积累，是30多年来新民主主义革命斗争的成果，是反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义而形成的广泛的革命统一战线。这个统一战线最后建立的组织形式，就是中国人民政治协商会议。从五四运动和中国共产党成立起，中国就有新民主主义革命统一战线，但是中国人民革命统一战线的组织形式在长时期内没有最后形成。有了中国人民政治协商会议，这个统一战线的组织就最后形成了。这个统一战线组织代表了革命胜利的成果，也代表了全国革命人民的共同利益。所以到1949年9月，由它宣告中华人民共和国的成立。

可能好多人不知道政协的历史来由和当时的作用。它起初叫新政协，正式定名为中国人民政治协商会议。1949年召开中国人民政治协商会议第一届全体会议，就是为了建立新中国，宣告中华人民共和国的成立。中国人民政治协商会议第一届全体会议代行了全国人民代表大会的职能、职权。是政协大会决定成立中华人民共和国，决定中华人民共和国中央人民政府的主席是毛泽东。政协在新中国历史上是开天辟地的作用，新中国第一页是从中国人民政治协商会议这里打开的，五星红旗从这里升起。毛主席在中国人民政治协商会议第一届全体会议的开幕词中指出：“现在的政治协商会议是在完全新的基础上召开的，它具有代表全国人民的性质，它获得全国人民的信任和拥护。因此，中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权。”毛主席说：“我们的工作将写在人类的历史上，它将表明：占人类总数1/4的中国人从此站立起来了。”“我们的民族将再也不是一个被人侮辱的民族了，我们已经站起来了。我们的革命已经获得全世界广大人民的同情和欢呼，我们的朋友遍于全世界。”毛主席讲的时候，我当时虽然没有看到，但跟大家一起听广播了，大家都激动地站起来鼓掌。100多年来，受帝国主义、封建主义、官僚资本主义的压迫，中国人没有站起来，到这个时候，政协召开，中华人民共和国成立，谁还敢欺负我们？这篇开幕词代表了全中国人民的共同心声，是中国人民获得解放的宣言书，是人民政协光辉的历史性文献。

人民政协的全国委员会是全体会议闭幕后设立的。第一届全国委员会共召开四次会议，中央人民政府的重要工作报告和法案都要提交政协会议讨论、通过。因此，在当时特定的历史条件下，中国人民政协这个统一战线组织，在实际上对国家的大政方针参与决策。毛主席在全国政协一届二次会议讲话中说：“人民政治协商会议及其选出的全国委员会，是团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体及各界民主人士的伟大统一战线的政治组织，在全国人民中有很高的威信。我们必须巩固这种团结，巩固我们的统一战线，领导全国人民稳步地达到自己的目的。”他还说：“我们的会议在暂时还是建议性质的会议。但是在实际上，我们在这种会议上所做的决定，中央人民政府是当然会采纳并见之实行的，是应当采纳并见之实行的。”虽然政协是个统一战线组织，但因为它代行人大的职权，所以许多法律法案都要经过政协来讨论，再送交中央人民政府采纳。所以第一届政协的作用是特殊的，在当时的特定历史条件下，它的作用很大。当然，必须明确的是，是人民政协的全体会议代行人大职权，人民政协的全国委员会在性质上不是国家权力机关，而是统一战线组织。

从1949年到1954年9月，这是人民政协建立并且代行全国人民代表大会职权的时期。这一时期的人民政协，对新中国的成立、巩固和发展作出了卓越的贡献，在全国人民中享有很高的威望。也正是由于这么一段历史，到二届政协的时候，在有些人中间就产生了这样的问题：政协怎么办？还要不要呢？

全国人大召开后人民政协继续作为中共领导的多党合作组织发挥作用

1954年9月，经普选产生的第一届全国人民代表大会第一次会议隆重举行，全国人大成为国家的最高权力机关。会议通过了我国的第一部宪法，共同纲领为宪法所代替。宪法对统一战线的任务和作用作了规定，指出：“今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用。”

1954年12月，全国政协二届一次会议举行。政协当中一些人就认为，新中国成立了，人大也成立了，政协的历史任务就完成了，是不是就可以不要了？当时就出现这么一种意见，还不止一两个人有这种看法。对此，毛主席指出：人大是权力机关，并不妨碍我们成立政协进行政治协商，各党派、各民族、各团体的领导人物，大家一起来协商新中国的大事非常重要。今后要加强统一战线工作。

这就是说，人大成立了，但是政协还是需要。为什么需要呢？政协是一个党派性的组织，有了人大，不等于党派的作用就减少了。所以这个组织还是要的，还要继续发挥作用，起党派性组织的作用，起统一战线组织的作用。

毛主席还提出了政协今后的五项任务：第一项是协商国际问题；第二项是协商候选名单，人大、政协的候选名单都要协商；第三项是提意见，就是后来说的民主监督；第四项是调整关系，统一战线内部的关系要经常调整；第五项是学习，学习马列主义。学习是政协的一个特色，这一点跟人大不一样。

在全国政协二届一次会议上，周恩来副主席作了政治报告，指出：“现在全国人民代表大会第一次会议已经召开，中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会职权的政权机关的作用已经消失，但中国人民政治协商会议本身的统一战线的作用仍然存在。”这次会议通过了中国人民政协的第一部章程，根据新的形势，规定今后政协的主要任务是：对各级人民代表大会代表候选人名单和各级人民政协组成人员的人选进行协商；协助国家机关，推动社会力量，解决社会生活中各阶级间相互关系的问题；密切联系各方面的人民群众，向国家机关反映群众的意见和建议；协商和处理人民政协内部和党派团体之间的合作问题；协商国际问题，开展人民政协的外事活动；在自愿的基础上，组织各界人士学习马列主义，进行思想改造。

这样，政协为什么要存在、存在以后干什么，就都清楚了。这是对政协的地位、作用发生的一次争论，争论的焦点是要不要政协。全国政协二届一次会议在人民政协的发展史上有特殊重要的地位。这次会议正确地解决了全国人大召开后人民政协的性质、地位、作用和任务的问题，正确解决了政协与人大、政府机关之间的关系问题，正确解决了加强统一战线、人民政协工作的必要性和重要性的问题，从而为新阶段人民政协的发展奠定了科学的可靠的思想基础、政治基础和组织基础。

回顾这一时期的历史，我们很自然地想到周恩来主席的亲切关怀和远见卓识。这里我特别想说的是，是在他的倡导和教诲下，从1959年下半年开始，人民政协开始了文史资料的征集、整理、研究和出版工作。这在我国统一战线和人民政协的历史上是一项创举，在史学史上也是一项创举。周主席还强调文史资料对教育青年的作用，他说：“研究文史资料要有个方向，用历史知识教育启发后代。……不要只给老人放在床头，睡不着觉看看，我看许多人看这东西近于消遣，这不利。我总想从里面得到点东西，……文史资料对研究历史、教育青年有好处。”1983年，面向社会大众特别是年轻人进行历史知识教育、爱国主义教育的文史资料刊物——《纵横》，便应需而生。

1978年2月，全国政协召开五届一次会议，这次会议选举邓小平为全国政协主席，还通过了人民政协的第二部章程。由于当时刚刚粉碎“四人帮”不久，章程还带有浓厚的“文革”色彩。

1978年12月召开的中共十一届三中全会是我国历史的伟大转折。我国进入了新的历史时期，我国的统一战线和人民政协也进入了新的历史发展阶段。此时，修改政协章程也被提上了日程。

当时是宪法和政协章程同时修改。为了修改宪法、修改政协章程，当时中央专门成立了修改宪法、章程的机构，人大和政协也分别有人参加进去，像当时的全国政协副主席刘澜涛同志就参加了。总负责的是胡乔木同志，他代表中央具体组织实施宪法和章程的修改。我开始到全国政协机关工作是五届政协二次会议的时候，有幸亲历了政协章程修改这段历史。

那个时候，全国政协机关的工作人员很少，机构也很少。工作机构只有三个，一个是我在的学习委员会办公室，负责组织学习。第二个是工作组办公室，组织委员活动。再就是文史资料办公室。日常的办事机构是秘书处，现在叫秘书局。还有一个服务局，管后勤服务工作。除了三个办公室、一个秘书处，由于当时落实政策的任务很重，所以又专门成立了一个信访组。那个时候还没有研究室，我所在的学习办公室承担了这部分工作。

这个时候的政协是什么状态呢？刚刚粉碎“四人帮”不久，受了十年的压制，冤假错案还有很多没有解决，大家都有很多意见要说，所以政协开会的时候，主要是提意见。民主气氛很好，邓小平也强调，政协会上要发扬民主，实行“三不”，不抓辫子、不打棍子、不扣帽子，什么都可以讲。每次大会的简报主要是登批评、建议。政协是一个发扬民主的机构，不讲民主只是歌功颂德，那还开这个会干什么呢？那个时候政协委员的一些发言还为《人民日报》选登了，政协在社会上的反响非常好。

在全国政协机关，修改章程的具体工作，当时是由我们学办的杨季川同志具体参加。刘澜涛同志作为副主席，对此抓得很紧，我在他领导下，前后共事几十年，他工作非常非常认真，也是很有水平的老领导。

这一次政协章程的修改，别的方面都好说，争论最多的是在政协的职能方面。很多人都要求把政协的职能提高，让政协发挥更大的作用。这在当时的条件下并不奇怪，也是很自然的。因为政协不是权力机关，所以当时流行一种说法，就是政协“说了也白说”。所以好多委员提出，为了使政协能够发挥更多的作用，希望职能能够有所调整，对政府机关有质询权，请他们来参加我们的会，我们在会上对他们提意见，不了解的请对方解释，觉得不对的进行质询，希望对方作出答复。

当时相当一部分人觉得这种意见还是有一定道理的，并且政协大会开会时，有的组就把政府部门的领导请来了。他们也愿意来，愿意同大家交流、听意见。所以当时就觉得，这也不错嘛，政协如果能够对政府起一点质询的作用，可能对工作更有帮助。这个意见不光政协委员当中有，在全国政协机关的工作人员中也有所反映，觉得这对提高政协的作用可能有好处，也容易调动大家的积极性。当时，小平同志是政协修改章程委员会的主任委员，章程修改委员会第一次会上的讲话稿是全国政协机关的同志起草的，其中多多少少反映了这种意见。

小平同志真是个了不起的战略家。他在审查为他准备的讲话稿时就删去了这段话，并书面批示说：“在修改章程中，不要把政协搞成一个权力机构。政协可以讨论，提出批评和建议，但无权对政府进行质询和监督。它不同于人大，此点请注意。我删去一大段，就是这个意思。”不久，他又一次批示：“原来讲的长期共存、互相监督，是指共产党与民主党派的关系而言。对政府实施‘监督权’，有其固定的含义，政协不应拥有这种权限，以不写为好。”

小平同志专门写了这么两段话，可见他非常重视这个事情，就是要把政协和政府的关系、政协和人大的关系弄清楚。对政府的监督权是在人大，而不是在政协。政协的监督，是政协内部党派之间的互相监督，主要是指民主党派对共产党的监督。这种监督就六个字：“提批评、提建议。”不是质询，也不是一种什么权力。人大是要监督政府的，因为政府是人大产生的，人员是人大任命的，人大当然要对政府实行监督，这是法律规定的权力。而政协是一种什么监督呢？原来讲的主要是政协内部党派之间互相监督，当然，对政府的工作，政协也可以提意见。可以批评、可以建议，但是没有权力质询。人大可以，政协不行。这跟毛主席1954年所讲的意见是一致的。周总理1959年3月在二届全国政协常委会第五十二次会议上也讲过，政协和人大的关系叫做“权力上有区别”，人大是有权力的，政协没有；“只是有权力之分，无高低之别”。80年代初，当这个问题又一次被提出时，邓小平同志的观点与毛泽东、周恩来的意见是一致的。

为了弄清人大与政协实施的两种监督的区别和关系，刘澜涛副主席1982年11月向中央书记处汇报政协章程修改时着重讲了这个问题：“在我国实际上存在两种不同性质的监督，一种是人民代表大会行使国家权力，具有法律约束力的监督，一种是人民政协和人民团体等没有法律约束力的群众性监督。用民主监督这样一个词语来表达后一种监督，为的是与前一种监督在性质上区别开来。民主监督的基本形式是提出建议和批评，即毛主席所说的‘提意见，作批评’，目的是协助国家机关改进工作，提高工作效率，克服官僚主义。实践表明，运用这样的民主监督，对于改善和加强党的领导，建设高度的社会主义民主，是有积极作用的。”

这里使用了“民主监督”一词，是谁最早说的呢？是胡乔木同志。小平同志也说过民主监督，但是他讲的民主监督是广义的，所有的人民都可以有民主监督的权利。在讨论政协章程的时候，当邓小平说政协没有质询权力后，政协的监督应该叫什么监督呢？胡乔木就讲：我的建议是，民主监督是政协的职能。

当时也有人提出，把政协的政治协商、民主监督职能写到宪法里去。后来乔木同志讲，这样不合适，宪法只能讲政协是一个最广泛的统一战线组织，要发挥这方面的作用，至于政协具体干什么，不能在宪法里规定。这个看法是对的，宪法这么一部大法，哪能对哪一个组织具体干什么都规定呢？能在宪法中规定政协的地位、作用，这已是以前的宪法所没有的。1982年宪法讲了政协的地位作用，这是1982年宪法和过去宪法相比一个很大的进展。

根据小平同志关于修改章程的两次批示，加上胡乔木同志说的民主监督，后来就确定把政治协商、民主监督作为政协的主要职能，这在刘澜涛关于修改政协章程的报告里就明确地讲了。以后政协的主要职能就是这八个字：“政治协商、民主监督。”当然，后来又加了一条“参政议政”，严格来讲，它主要的内容也是政治协商、民主监督。

1982年12月举行的全国政协五届五次会议通过了人民政协的第三部章程。这部章程反映了新时期爱国统一战线的基本方针政策，规定了新时期人民政协的性质、作用、任务和基本工作，为全面开创人民政协工作的新局面发挥了重大的指导作用。

■朱真，全国政协原学习委员会委员、学委会办公室主任，中央社会主义学院原秘书长。本文还参考了《统一战线的理论和实践讲课稿》（内部教学参考用），中央社会主义学院统战理论教研室1984年11月编印。