杂志汇中国信息化

目前，我国气象信息化建设中存在的数据分散、信息孤岛和应用林立等突出问题，都不只是单纯的技术问题，还与气象信息化建设的管理体制密切相关。

所谓信息化管理体制是指信息化管理机构的设置及其管理权限的划分。在政府信息化管理体制方面，美国是世界上最为先进的国家之一，建立了较为完备的制度，积累了大量实践经验。因此，研究美国政府，特别是相同行业领域的美国国家海洋和大气管理局（NOAA）的信息化管理体制，借鉴其经验，取长补短，对于提高我国气象信息化建设管理水平很有意义。

一、概述

（一）美国国家海洋和大气管理局（NOAA）的信息化管理体制

NOAA信息化管理体制的突出特点是采用了首席信息官（Chief Information Officer，CIO）制度，在总部设置首席信息官及其办公室（Office of the Chief Information Officer，OCIO），在美国国家气象局（NWS）、美国国家海洋局（NOS）、美国国家海洋渔业局（NMFS）等下属单位设有助理首席信息官（Assistant CIO）。

NOAA首席信息官直接接受NOAA执行理事会（NOAA Executive Council）和NOAA执行小组（NOAA Executive Panel）的领导，承担有关收集、管理和使用NOAA的信息和信息技术资源（包括NOAA高性能计算和通信基础设施等）的法定职责。NOAA首席信息官同时也是NOAA首席信息官理事会（NOAA CIO Council）的主席，该理事会成员包括：NOAA副首席信息官（NOAA Deputy CIO），美国国家气象局（NWS）、美国国家海洋局（NOS）、美国国家海洋渔业局（NMFS）等NOAA下属单位的助理首席信息官。NOAA首席信息官理事会是决策机构，负责推进全NOAA范围的信息技术应用和NOAA信息化项目投资审查。NOAA首席信息官理事会还负责根据工作需要，组建相关的常务委员会（standing committees）和工作组（working groups）。这些常务委员会和工作组往往针对信息化建设的某一具体领域而设立，具有建议权但无决策权。

2. NOAA首席信息官理事会和中国气象局气象信息化领导小组都是本单位信息化工作的决策机构。两者区别在于：前者由NOAA首席信息官出任主席，其成员是NOAA各下属单位的助理首席信息官，整体上具有较强的信息技术专业知识背景；而后者以中国气象局局长为组长，成员也是相关职能司和下属单位的“一把手”，覆盖更广的知识面和业务领域，领导和决策能力更强。

3. 与NOAA首席信息官办公室相对应的是中国气象局的多个机构和部门。就其在管理体制中是依照美国联邦法律设立的。美国2002年《电子政务法》规定：联邦各部门、各州的每个部门都设立相应级别的首席信息官,定期向上一级首席信息官汇报工作，并听从上一级首席信息官的指挥与协调。而中国气象局的气象信息化领导小组及其办公室、工作组等机构是从自身发展需求出发，参照中央和的定位而言，它大致对应于气象信息化领导小组工作组和办公室；就其职责而言，还涵盖了预报与网络司（信息网络处和资料处的职责）、综合观测司（无线电频率协调）、计财司（项目预算管理），以及信息中心（重大信息化项目办公室）的职责。

以下再从信息化管理机构的特点、拥有权力及其来源、主要职能等方面对NOAA和中国气象局的信息化管理体制进行比较（表2）。

在组建依据上，NOAA首席信息官及其办公室其他部委相关组织机构的方式设立的。我国虽曾在2009年的《中华人民共和国电子政务法（专家建议稿）》中提出“国家机关、事业单位和团体组织应当明确一名主管负责人担任本单位的首席信息官，统筹规划、协调和管理本单位的电子政务工作”，但该法案至今未颁布实施。

在组成成员方面，NOAA首席信息官及首席信息官办公室成员有固定职位，人员专职、稳定；而中国气象局气象信息化领导小组不是常设机构，成员均由各单位“一把手”兼职担任，信息化工作组和领导小组办公室成员也以兼职人员为主，少数专职人员也大多是短期（1～2年）承担此项工作。

在人员来源方面，美国已经建立了比较健全的政府首席信息官选拔和培养机制，《克林格-科恩法案》（Clinger-Cohen Act，又称《信息技术管理改革法》）规定了首席信息官应当具备的核心能力，如：领导能力、沟通能力、人际技能、战略思维结合务实作风、为同事所信任、建立联盟的能力等，同时规定了各政府首席信息官由该政府机构的“一把手”任命，并直接向“一把手”负责。NOAA首席信息官即依据此法律规定选任。我国尚无此类法律条文，气象信息化领导机构的成员主要由上级领导根据其个人工作表现、业务技术能力和所在岗位择优选派。

从内部机构设置上看，NOAA首席信息官办公室下设6个处和2个项目办公室，覆盖计算、通信、数据、安全、服务、投资、项目、投资等信息化建设的各个领域；而中国气象局气象信息化工作组目前下设7个专项工作组，主要针对当前气象信息化工作中的薄弱和重点领域。

在工作规程方面，美国联邦政府的相关法规已有明确规定，仅以首席信息官的监督机制为例，监督的内容非常广泛，主要包括对电子政务建设的安全、进展、合法性和财务等进行监督，而且监督方式也多样化，包括上下级相互监督、平级监督、国会对政府的监督、政府机构内部监督、政府CIO组织机构内部监督和公众监督等。我国虽已设立了气象信息化管理机构并明确了其职责，但尚未建立完整的工作规程。

就决策权及其权利来源而言，NOAA首席信息官的职权源自于美国克林格-科恩法案、联邦信息安全管理法案（FISMA）、信息质量法、隐私法和电子政务法等一系列法律文件，信息化建设决策权不局限于领导授权；中国气象局信息化办的职权来自于领导授权，因此，其职权不可能高于对其授权的领导。

在战略规划的编制上，NOAA目前已经制定并处于有效期的信息化发展战略规划包括：《NOAA IT战略规划（2010～2017）》、《NOAA网络优化战略规划》、《NOAA信息资源管理战略规划》、《NOAA地理空间（信息系统）战略规划》、《NOAA高性能计算战略规划》等，基本覆盖了NOAA数据管理、网络、通信、高性能计算、信息系统等信息化建设的各个领域。中国气象局已经编制并发布执行的信息化规划和设计主要有《气象信息网络系统发展规划（2011～2015年）》、《气象信息网络系统总体设计（2012年版）》、《气象信息化行动方案（2015～2016年）》等，各业务单位和省局也陆续制定了相关的信息化实施方案，还有部分专项方案正在筹备制定中。

信息化总体架构（Enterprise Architecture，EA；又称“企业架构”或“组织架构”）是中美两国气象信息化管理差异最大的一个方面。美国政府高度重视信息化总体架构，1999年美国联邦CIO理事会根据《克林格-科恩法案》的要求开发了联邦总体架构框架（Federal Enterprise Architecture Framework，FEAF），2002年美国管理和预算办公室（OMB）又在FEAF基础上开发了联邦总体架构（Federal Enterprise Architecture，FEA）。联邦信息化总体架构在进行跨机构业务分析，识别机构内部或跨机构的重复投资、差距和机会等方面发挥了重要作用。NOAA在首席信息官办公室内设置了首席架构师（Chief Enterprise Architect）职位并单独设有NOAA总体架构委员会（NOAA Enterprise Architecture Committee，EAC）配合首席信息官工作，以保证信息化总体架构理论和方法有效地应用到NOAA的信息化建设中。而在我国的气象信息化建设中，目前此领域还属空白。

在履行职责的能力方面，NOAA首席信息官及其办公室拥有强有力的项目和预算控制能力、横向协同能力和纵向监管能力。这主要得益于美国较为健全的法律制度体系，通过法律手段强化了政府首席信息官与首席财务官（Chief Financial Officer，CFO）分工协作的关系、投资审批制度，建立了各级、各部门首席信息官沟通交流机制。中国气象局气象信息化领导小组组长由局长亲自担任，同样对财务预算具有很强的控制能力，但目前尚未进入常态化运作（如：NOAA首席信息官理事会每两周召开一次例会），负责日常事务的工作组和领导小组办公室对投资控制能力有限。由于我国尚无类似美国政府CIO制度的法律法规，虽然在《中华人民共和国电子政务法（专家建议稿）》中曾提出建立“（首席信息官联席会议制度）国务院电子政务主管部门与地方各级人民政府电子政务主管部门负责定期召集首席信息官联席会议，研究、讨论电子政务推进过程中的重大问题”，但未获批准执行，所以在信息化建设和管理方面，与水利、环保、农业、林业、工信部等其他政府部门的协调互动没有形成一套制度。此外，电子政务技术和应用水平不高，也影响了对全国各级气象部门信息化建设的纵向监管能力。

三、美国气象信息化管理体制带来的启示

总体而言，在气象信息化管理体制方面，美国的职业化、专业化程度较高，我国起步较晚但发展健全的速度较快。与美国同行相比，中国气象局“一把手”亲自出任信息化领导小组组长，其地位明显高于美国政府机构“一把手”领导下的首席信息官。此外，中美气象信息化管理体制有所差异的一些方面，是由于两国国情不同造成的，难于借鉴，例如在政府信息化建设的法制环境方面，绝非中国气象局一家政府机构所能决定。因此，我们关注的重点是美国气象信息化管理体制中优于我们、又能够学习和借鉴的方面。

一是要有固定的机构和稳定的人员队伍。信息化建设非一日之功，信息作为一种基本的资源类型，跟资金、人力、设备一样，需要加强管理，需要发挥作用，需要防止流失和浪费，因此，必须确定固定的管理机构，专人管理。

二是要有全面系统的工作规程。只有明确了各管理机构的职责和各项工作的流程，并以规章制度的形式确定下来，才能切实发挥信息化建设机构的作用，提高管理效率和效能，避免执行过程中主观随意变更。

三是要有整分结合的战略规划。信息化建设的周期长、投资大、涉及面广、不确定性强，因此既要有整体性的战略规划，又要有分领域的专项规划，才能全面把握气象信息化建设的进程，保障各领域均衡、协调发展。

四是要有严格的项目和预算控制。如果缺乏对信息化项目和预算强有力的控制，无论是美国的首席信息官还是中国的信息化办，都难以把规划和设计落到实处。这是信息化管理体制能否正常运转、发挥实际效益的关键。

此外，信息化总体架构理论和方法在美国政府（包括NOAA）的信息化建设实践中起到了不可或缺的作用。通过信息化总体架构，可以把握业务和信息技术之间的关系，把技术与治理关联起来，从而提供一个连贯的管理计划。此外，信息化总体架构还有助于帮助高层领导聚焦战略、避免风险、加强绩效管理。这一方面也很值得我们关注和学习。

四、完善气象信息化管理体制的建议措施

建议从建立固定的机构、保持人员的稳定、健全工作制度、构建完整的战略规划体系和严格控制投资计划等五个方面改进中国气象局的信息化管理体制。

（一）建立固定的机构。在成立“中国气象局气象信息化工作领导小组”之前，国家层面缺乏具有权威性、强有力的管理机构，是气象信息化管理体制存在的根本问题。领导小组及其办公室成立后，这一问题得到初步解决。但上述机构，包括此后成立的工作组，都属于非常设机构，与气象信息化建设的长期、持续性是不相适应的。因此，健全气象信息化管理体制，首先应该考虑从“三定”（定职能、定机构、定编制）方案中寻求制度保障，设置常设机构承担目前气象信息化办公室（非常设机构）的职责，并借鉴NOAA首席信息官办公室的机构设置方式，按气象信息化建设的不同领域分设二级机构。此外，把信息化办的部分管理职责赋予信息中心，提高信息中心的地位和作用，也是可供选择的方式之一。

（二）保持人员的稳定。目前气象信息化管理机构中以兼职、短期（1-2年）工作人员为主的情况是难以适应气象信息化建设需要的。因此，在落实“三定”方案后的下一项重要任务，就是要组织起一批能够长期稳定从事气象信息化管理工作的专职人员。在人员的选用上，采用公开招聘还是上级选派的形式并不重要，重要的是人员知识结构要合理搭配，既要熟悉专业技术、业务流程，又要熟知信息技术和项目管理，并具备较强的组织协调能力。

（三）健全工作制度。美国等发达国家在电子政务和信息化建设方面已经制定出了较为完备的法律体系，而我国在很多领域还处于无法可依的境况。这在客观上增加了我国气象信息化建设的管理难度，但同时也留出了较大的灵活操作空间。灵活性固然有好的一面，但也容易产生诸多弊端，例如容易引发信息化建设决策和执行过程中的随意性。因此，建章立制，把气象信息化建设管理职责、分工、工作流程等以规章制度的形式确立下来，并公开发布，方便办事人员查阅和参照执行，非常必要且紧迫。

（四）构建完整的战略规划体系。与NOAA发布的一系列信息化发展战略规划相比，我国气象信息化发展战略规划的编制工作还有很大的改进空间。首先是内容体系，在信息安全、数据管理等方面尚需补充专项规划；其次是版本体系，要随信息技术和政策形势的不断发展变化，滚动修订；再次是评测体系，对前期规划的执行情况要有跟踪评测，为改进规划设计和执行工作提供依据。

（五）严格控制投资计划。自从《中华人民共和国气象法》颁布实施以来，尽管国务院有关部门和地方各级政府都加大了对气象事业投入力度，为气象事业发展提供重要经费保障，并取得明显成效，但地区发展不平衡的问题非常突出。因此，必须加强信息化项目和预算的集中控制，避免各地方、各部门“钱少不为、钱多妄为”，保障气象信息化建设统筹、协调发展，节省投资、提高效益。

此外，安排开展对信息化总体架构（EA）理论和方法的研究，引进和培养一批专门人才，将有助于把气象信息化管理推上一个新台阶。