杂志汇新经济导刊

国资国企改革任务远未完成

袁东明（国务院发展研究中心企业研究所副所长）：

国有企业改革历来是我国社会主义市场经济体制改革的中心环节，是我国由计划经济向市场经济转轨、培育市场主体的重要力量。改革开放以来，我国经济保持了三十多年的高速增长，取得了举世瞩目的成就，跃升为全球第二大经济体，充分表明了我国国有企业改革道路是成功的。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国国资国企改革取得了重要进展。党的十九大报告提出做强做优做大国有资本，进一步为国有经济发展和国资国企改革指明了方向。

改革开放以来，随着我国非国有经济的异军突起，国有经济在全国国内生产总值的比重下降为三分之一左右，但国有经济大量布局在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，对国民经济发展具有强力的支撑、控制、引导和稳定作用，并形成了一批具有较强全球竞争力的大企业集团。

首先，在基础设施、公用事业、国家大型工程等支撑经济发展的基础领域，国有经济占主导地位。基于投资规模大、回收周期长、项目建设复杂能力要求高等多重因素，港口、铁路、公路、城市公共交通、城市供水供热、大型水利工程建设和运营等，基本都由国有或国有控股企业承担。

其次，在国民经济的主导产业中，国有经济具有较强控制力。石油石化、电力、煤炭、汽车、发电设备制造、铁路机车制造等主导产业中，国有企业占绝对优势，已经形成了一批具有一定国际竞争力的世界500强大企业。

第三，在战略性新兴产业发展中，国有经济发挥着重要的引导力。得益于举国体制、需求垄断、长期技术积累等原因，国有企业在航空航天、高端装备制造等一些尖端技术领域具有引领优势。在移动互联网、3D打印、新材料、新能源、机器人等众多战略性新兴领域，国有资本通过风险投资、产业基金等方式有较多投入，发挥着重要的产业引导作用。

第四，在供电、金融、信息、市政工业等公共服务领域，国有经济保持了较强的控制力，对于维持社会经济稳定意义重大。譬如在供电领域，国家电网公司和南方电网公司两家中央企业，控制了除极个别地区以外的全部电力输电网络和绝大部分的配电网络，为我国社会经济持续发展提供了强有力的电力供应保障。

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视国资国企改革，将国资国企改革作为全面深化改革的一项重要内容，投入了大量的政府资源，建立了领导挂帅、部门协同、上下齐动、指导督导的工作格局，形成了良好的改革氛围。

五年多来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国国资国企改革取得了重大进展。一是制定了国有企业改革“1＋N”政策体系，为深化改革打下了坚实基础。二是推进了系统性的改革实践与试点。国有资产监管机构职能转变、企业分类改革、混合所有制改革、改组组建国有资本投资运营公司、健全公司法人治理结构、划转部分国有资本充实社保基金、加强党的领导等一系列改革任务都在中央和地方两个层面积极推进，成效显著。三是围绕供给侧结构性改革，积极实施“三供一业”移交社会、企业瘦身健体、重组整合、去“僵尸企业”、去产能等重大举措，企业发展质量和效益显著提升。四是现代企业制度不断健全，中央企业集团层面基本完成公司制改革，各级子企业已接近完成，绝大部分中央企业都建立和规范了董事会。

此外，在改革过程中也显现出了很多亮点，如企业经理层的市场化选聘与管理机制已经在很多中央企业和地方企业开始整体实施，使国有企业与市场经济更加相融。再比如，在新一轮混合所有制改革过程中，特别强调企业经营机制的转变，点到了混合所有制经济发展的要害。

国资国企改革尽管取得了重大进展，但改革任务远未完成。党的十九大报告提出，要“推动国有资本做强做优做大”，为国有经济发展和国资国企改革指明了方向。

其一，做强做优做大国有资本的核心是做强和做优。做大国有资本主要体现为国有资本的保值增值，要求国有资本的规模能够随着国民经济总量的提升而扩大。做优国有资本就是要国有资本能够进退流动、动态调整，布局持续优化，不断向战略性领域、支柱性领域、公共服务领域集中。做强国有资本就是要提升国有资本效率，强化国有资本对国民经济发展的引领力和支撑力，尤其是要加快适应和满足我国经济转向高质量发展的要求。

其二，做强做优做大国有资本关键要看国有资本参与企业是否具有竞争力。培育具有全球竞争力的世界一流企业是新时代中国经济“强起来”的要求和标志。做强做优做大国有资本，从微观上理解，就是要求国有资本参与的企业有活力、有竞争力，商业类企业有效益，公益类企业有效率。所以，国有资本参与的企业是否有一批具有全球竞争力的世界一流企业，也是国有资本是否做强做优做大的重要标志。

其三，做强做优做大国有资本的根本途径是要坚持深化国资国企改革。无论是做强做优做大国有资本，还是培育具有全球竞争力的世界一流企业，都必须深化国资国企改革，将“1＋N”政策体系落实到位。一是要将“以管资本为主加强国有资产监管”放在改革核心位置，统领改革全局；二是要以混合所有制改革为突破口，促进企业经营机制转变，激发企业活力；三是要以资本回报和效率提升为考核导向，引导企业和资本更多向强和优的方向发展。国企须主动深化适应公平有序竞争

项安波（国务院发展研究中心企业研究所国有企业研究室主任）：

国企改革发展该怎样主动适应促进公平竞争的政策取向？最关键的措施还是要发起新一轮实质性的、有力度的国企改革，使国企成为接受竞争政策规制、公平参与市场竞争的独立市场主体。国企已经开始向适应竞争政策的方向调整，根本性措施是深入推进实质性改革，克服制约竞争、影响公平的政策和体制障碍；重点是“政策竞争中性、企业公平竞争”，实现对内促进公平竞争、对外利于企业培育全球竞争力。

第一，提升改革目标。鉴于国有资本“全民所有”的基本属性，国企改革必须超越本位目标，这样才能更好地与竞争政策提升整体经济效率和社会福利最大化的目标一致起来。因此，国企改革需要适应已经发生重大变化的经济环境和政策环境，以“三个有利于”为标准，以提升国民经济整体效率和国家经济竞争力为目标，以提升国有资本效率、增强国有企业活力为中心，构建国民共进、协调发展的经济格局，在推动高质量发展、促进社会和谐与文明进步中发挥更积极作用。国企改革如果仅仅局限于自身目标，不仅实质性改革难以展开，公平竞争也会失去微观基础。

第二，突出改革重点。广义的国企改革是国有经济的改革，包含国有经济管理体制改革和国有经济实现形式的改革，不能仅仅把企业作为改革的对象，尤其是当国企回归企业本性、接受竞争政策规制后，不能仍将企业当作改革重点。现在回头来看，新一轮国企改革的两大重点——“管资本”和混合所有制改革——都与国资管理体制改革相关，但目前“管资本”还缺乏突破性进展；对混改企业的管理沿袭传统监管体制，制约了混改的深入推进。因此，有必要及时将国企改革的重点转向以管资本为主完善国资管理体制。只有通过“管资本”和重构国有资本管理体制，才能淡化所有制、强化所有权，才有可能使微观企业居于公平竞争地位。

第三，聚焦“管资本”和混改两大主攻方向，以重点突破带动全面推进，从专项试点走向综合改革。在总结前期系列试点工作的基础上，国企改革需要聚焦目标、力求重点突破，进而带动国企改革的全面推进。十九大提出了“做强做优做大国有资本”和“培育具有全球竞争力的世界一流企业”两大任务。相应地，“以管资本为主完善国资管理体制”和“以发展混合所有制经济转变国企经营机制”成为国企改革两大主攻方向。两者交互影响，共同对国企公平参与竞争提出了要求。因为两者都要求构建更清晰的政企关系、更良性互动的“国民”关系。这有利于促进“国”与“民”的公平竞争和协调发展。

第四，更好地支持混合所有制企业发展。做强做优做大国有资本和发展混合所有制经济，两者的结合点是混合所有制企业。可明确除市场失灵和公共产品领域外，不再新设国有独资企业；国有资本主要以与社会资本混合的形式介入企业。国有资本参股的混合所有制企业不享受任何特权，也不承担特殊义务，政府对其不再当传统国企监管，转按公司法进行管理。强调国有资本和发展混合所有制企业而淡化国有企业概念，有两个好处：对内促进公平竞争和实现“国民共进”；对外为企业开辟国际发展空间。

第五，坚持政企分开和政资分开。一是以竞争政策规范、约束政府行为。确保政府与企业的联系、对企业的所有权以及对市场活动的参与，不给其他市场主体带来不当的竞争优势。二是以竞争政策保证各类企业之间的公平竞争。按照分类改革的思路对国企开展分类管理，淡化商业类国企的所有制色彩，不因其“国有”身份而给予变相补贴、资源倾斜或政策优惠；对商业类国企持高标准的透明度要求，接受竞争政策规制等。三是从利用国有企业向利用国有资本转变。发挥国有资本投资、运营公司的隔离层、防火墙和转换器作用，以其为界面推进政企分开、政资分开，减少政府过多地不当直接干预。四是构建更系统明确的国家所有权政策体系，按公平竞争原则处理“国民关系”，按政企分开、政资分开原则处理政企关系。

当前，国企得益于供给侧结构性改革改善了经营绩效，为主动推进改革、公平参与竞争创造了有利条件。但国企改革的任务仍然繁重而艰巨，公平竞争的挑战真实而重大。这要求国企按照十八届三中全会的国企改革精神和十九大提出的“竞争公平有序”要求，紧抓时机更主动地深化改革、更公平地参与竞争，以实质性、突破性进展，为国民经济发展提供新动能和释放新空间。

建立国企资产负债约束长效机制

周健奇（国务院发展研究中心企业所企业评价室副主任）

国企资产负债率较高的风险不言而喻。中央及时审议通过《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》，不仅要在当前“去杠杆”，更希望从加强负债约束着手，形成防范国企债务风险、提高经济发展质量的长效机制。强化国企资产负债约束首先要形成制度基本面，重要支点包括金融、投资、企业管理等制度。

一是让国有低效资产退出有道。拥有大量低效资产是国企资产负债率难以回落至合理区间的重要原因，传统领域的国企尤其如此。低效资产缺乏市场竞争力，是传统国企的重要亏损源，但恰恰由于人员、债务、机制等问题，不能市场化退出。而且，低效是一个相对概念，现在的低效资产多数是以前的高效资产，今天的高效资产很可能成为未来的低效资产。因此，强化国企资产负债约束除了金融监管、市场监管、企业自治之外，还要通过资产减法“止血”。国企在减掉低效资产的同时，也因减亏和降成本提升利润水平，并因低效资产债务的有效化解而降低债务规模。

退出低效是让国企“轻装上阵”，不仅有助于将资产负债率控制在合理水平，还可以提升国企的发展质量，是形成国企资产负债约束长效机制不可或缺的环节。否则，保有低效情况下的强约束很可能束缚国企创新所需的新动能。

债转股是国企低效资产退出的可行之路，目前问题在于：第一，真正需要“止血”的低效资产无法实施债转股。以前实施债转股的资产很快进入新一轮盈利周期，但现阶段背负较高债务的低效资产已没有多少市场价值。金融机构根据盈利预期，希望对企业有潜在盈利能力的资产实施债转股，而不是那些已经没有发展前景的低效资产。第二，实施债转股的实体是大集团，不是大集团内部低效资产的运营主体。本世纪初，实体企业的业务相对单一，国有大集团是主要债务人。但现在的情况不同，大集团业务多元，低效资产的债务人基本是该资产的运营主体而非大集团。如果仍然以国有大集团为单位实施债转股，通常无助于解决低效资产退出遇到的债务难题。第三，目前的债转股多为“有息债转股”，只是缓解了企业当前的还债压力，降低了资产负债率。但短贷转为有息股权后，企业的财务费用并没有降低、应缴税金也会增加，实际负担并没有减轻。除债转股外，国企退出低效资产还有重组、破产等路径可供选择，但同样存在体制难题，例如国有低效资产价值难以市场化真实评估等。

畅通退出之路关键在于政府的决心。除了建立国企低效资产退出的保障机制之外，还要创新银行不良债务处置方式。低效退出最大的难题是责任界定。债务人的责任界定主要难在国有资产保值增值责任，债权人的责任界定主要难在银行不良资产的风险责任。因此，低效资产退出需要创新国有企业低效资产处置方式和银行不良债务处置方式，明确国企低效资产的价值评估原则和银行不良债务的处置原则，允许合理损失，解决好企业和银行的“后顾之忧”，突破退出僵局。

二是做好国有资本优化配置。约束国企保持合理资产负债率的本质是提升国企的资产运营效率，这就回归至国有资本管理体制改革的原点。降低国企资产负债率不是简单改变公式的分子、分母数字那么简单，需要整体提升国企资产的价值，提升手段是国有资本优化配置。让国企低效资产能够根据形势及时退出，关键是要保持国有资本的流动性，本质也是提升国企的资产运营效率。因此，国有资产负债约束的长效机制建设可与国有资本管理体制改革相结合，建立起国有资本优化处置的大平台，也即国有资本投资运营平台。强化国有资产负债约束是全面强化、分类约束，与国有资本投资运营平台的作用是一致的，都是通过对经营性国有资本优化配置，提升国企资产价值。而且，这类平台是新时期国企债转股的配套组合，否则国企低效资产实质性退出难以实现。建议借力国有资本投资管理体制改革，结合混合所有制改革，多渠道、市场化提升国企资产运营效率。

三是摸清“家底”，建立完善的国企债务数据系统。国企债务压力大，从统计数据中可以看出，在企业调研中也能够得到反映，但国企债务规模到底有多大、风险等级多高、风险点在哪里，则很少有人能说得清。目前的统计数据并不支持上述研究。

政府在不清楚家底的情况下，很难做到精准施策。建议立足长远，做好相关部门的数据联网工作，建立起与现代化治理要求相匹配的国企债务数据系统，强化数据预警功能。