集体土地租赁房的“北京样本”
2014年8月拍摄的环境得到改善的唐家岭地区“在北京的就业、创业者，不限户籍，只要符合各区、园区制定的人才标准，就可以获得专项配租公共租赁住房、配售共有产权住房或租房补贴。”2018年7月20日，这项政策出现在北京市住建委、北京市人才工作领导小组办公室等六部门联合发布的《关于优化住房支持政策服务保障人才发展的意见》（以下简称《意见》）中。接受《瞭望东方周刊》采访的多位专家指出，这份《意见》中最值得注意的两点是：遵循“租购并举、以租为主”的基本原则；各区人民政府、园区管理机构可长期租赁“集体土地租赁住房”。
更早的2017年8月28日，原国土资源部（以下简称国土部）、住房和城乡建设部发布了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（以下简称《试点方案》），试点范围包括北京、上海、沈阳、南京、杭州等13个城市。
这意味着，集体土地租赁住房将成为房源筹集的一条重要途径。
而实际上，北京早在2011年就开始试点集体土地建租赁房，如今已经做出了唐家岭、中关村创客小镇等样板项目。北京的政策逻辑及实践经验，为国家出台的集体土地租赁房试点方案提供了借鉴。
发端于唐家岭
北京是中国最早研究提出利用集体土地建设租赁住房政策的城市。
据北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称规土委）相关负责人对《瞭望东方周刊》介绍，北京市在2010年提出试点集体土地建租赁房，2011年9月获得原国土部的正式批准，成为全国第一个开展利用集体土地建租赁房的试点城市。
“提出试点的主要目的是为探索城乡一体化过程中集体建设用地利用新模式，促进农村产业结构优化升级，进一步拓宽租赁住房建设渠道。”上述负责人说。
当时的背景是，2010年全国两会期间，几位全国政协委员前往北京最大的“蚁族”聚居地海淀区唐家岭村考察时，为两位“蚁族”青年的辛酸生活落泪的图片在各大媒体、网络平台传播，一时间，“唐家岭”“蚁族”“蜗居”被广泛热议。
而在此之前的北京市两会上，相关话题已经成为公众关注的焦点。数十位北京市人大代表还就唐家岭当时的情况，联名提交了一份内容涉及“应允许用集体土地在城乡接合部建设廉租房”的议案。
解决外来人口、中低收入人群居住问题的呼声高涨，唐家岭的改造随后启动。而具体的改造方案，按照时任海淀区区长林抚生的回应，“不会重复过去的建设模式，会有自己创新的模式。”
这种“创新”，最终以“利用集体建设用地建租赁房”的形式呈现——2012年，北京首个，同时也是全国首个的集体土地建租赁房试点项目在唐家岭正式启动。
此后，海淀区温泉镇东埠头村（温泉镇351地块）、朝阳区平房乡平房村、海淀区西北旺镇皇后店和昌平区北七家镇海鶄落村4个试点项目也先后获批。
上海紧随其后，在2011年12月经原国土部批复开展农村租赁住房试点工作后，于次年8月下发了《关于积极推进利用农村集体建设用地建设租赁房若干意见的通知》。截至2012年底，上海市规划和国土资源管理局会同各郊区提出农村租赁房选址地块有20余处。
产城融合，职住平衡
“作为一种租赁房源的筹集渠道，集体土地租赁房在缓解住房供需矛盾、满足人们基本居住需求而不是投资投机需求方面的作用显而易见。而就北京市的实践经验来看，这种作用的体现是多层次的，并且实现‘产城融合、职住平衡’的规划目标。”北京市规土委相关负责人告诉本刊记者。
据他介绍，北京市最早的5个集体土地租赁房试点项目共涉及到集体建设用地38公顷，可建设近1.5万套、总面积约110万平方米的租赁住房。截至2017年底，已有唐家岭、温泉镇351地块，朝阳区平房乡泓鑫家园小区三个集体土地租赁房项目先后开展入住工作，约6000套住房实现了入住。
其中，泓鑫家园小区的配租对象全部为京籍中低收入住房困难家庭。“共3204套房子，目前已经入住了2780套，入住率87%。一些符合条件的租户可以申请政府补贴，最高补贴比例可达95%。”朝阳区房屋管理局工作人员张文亮告诉《瞭望东方周刊》。
靠近中关村环保园、永丰产业基地等产业园区的唐家岭项目，则拿出了一部分住房供给周边产业园区人才。
更富有创新意义的是温泉镇351地块项目。据温泉镇党委书记方海强向《瞭望东方周刊》介绍，该项目2013年启动建设，后经过规划定位调整，在2016年4月被确定为“海淀区创客人才公共租赁住房试点项目”，之后正式冠名“中关村创客小镇”。
“小镇既有公租房也提供办公空间和其他创业企业需要的物业设施，入住租户全部为创业者，不限户籍不限收入，海淀区政府还会给入住公租房的创客50%的租金补贴。”方海强说。
5年40万套
事实上，早在《意见》发布之前的2017年4月，北京就已经开始实行30%的公租房和共有产权住房面向“新北京人”专项配租配售的举措，如今这项保障措施已经长效化、制度化。
“除此之外，为了使保障覆盖面更宽、住房分配更精准，北京市同时还采用了多项专项分配政策，比如专门针对人才、针对青年教师医生，针对我们城市运行服务的环卫工人、公交司机等实行了专项的公租房分配制度。”北京市住建委相关负责人告诉《瞭望东方周刊》。
不难理解，随着保障范围扩大，房源供应不足的问题也会愈加凸显。而北京市的住房保障思路——综合考虑本市中低收入住房困难家庭、新就业职工、外来务工人员、引进人才及无房刚需家庭等多层次需求，及相应的住房保障政策之所以有顺利落地、实施的可能，集体土地建租赁房试点扩大、稳步推进，提供了有力支撑。
比如，除了上述《意见》中提到集体土地租赁房可作为“人才公租房”重要房源，2018年6月15日发布的《关于发展租赁型职工集体宿舍的意见（试行）》，也把“在集体建设用地上规划建设或改建”房屋作为增加租赁型职工集体宿舍的主要方式。
北京市规土委及北京市发改委在2017年4月联合发布的《北京市2017-2021年及2017年度住宅用地供应计划》则明确提出，未来5年北京要建租赁住房50万套，计划供地1300公顷，其中1000公顷由集体建设用地供应。
“也就是说，未来5年北京将建约40万套集体土地租赁房。”北京市规土委相关负责人告诉本刊记者，“根据分解任务的要求，2017年集体建设用地供应目标是200公顷，实际完成了203.9公顷，市政府批准的39个集体土地租赁住房项目，建筑规模约321万平方米，今年下半年将陆续实现开工建设。”
2018年6月，北京市规土委与北京市发改委联合发布了《北京市2018年度建设用地供应计划》，明确2018年集体土地租赁住房用地将供应200公顷。
“目前各区正在按照工作安排，开展实施方案上报和控规编制工作。”上述北京市规土委负责人说。
租赁房会变形为“小产权房”吗
集体土地建租赁房试点进展如火如荼的同时，也引发一些思考。
“以北京为例，要完成这么大体量的供地计划，会不会变成摊派；集体土地的利用向来是个敏感话题，租赁房会不会变相成为小产权房？”一位不愿具名的观察人士对《瞭望东方周刊》表达了自己的担忧。
实际上，《试点方案》中已经明确提出，试点要遵循政府主导，审慎稳妥推进，尊重农民集体意愿，确保集体经济组织自愿实施、自主运作等基本原则，并规定了集体土地租赁房出租不得以租代售、承租不得转租等内容。
而根据《试点方案》的总体要求，各试点城市也陆续出台了相关实施细则，从项目选址、申请审批流程、建设资金筹集、租赁住房监管、保障机制等各个方面给出了具体措施和意见。
其中，北京市规土委、北京市住建委联合发布的《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》（以下简称376号文）中专门提到，鼓励签订长期住房租赁合同，但单次租期不得超过10年。“这一规定本身就是防止以租代售，防止租赁房变为小产权房的有效措施。”北京市规土委相关负责人说。
而集体土地租赁房项目的资金筹集、运营模式和盈利问题，也是关注焦点。
一些观点认为，就目前已投入运营的集体土地租赁房项目来看，前期建设资金的筹集普遍存在困难，根据测算投资回报周期基本都在15~20年，这种情况下，农村集体、企业的积极性调动可能存在困难。
对此，规土委相关负责人对本刊记者表示，“北京市规土委376号文中关于建设资金来源、租赁模式等也提出了具体措施，而且针对集体土地租赁房项目，不能只算短期的经济账。”
国务院发展研究中心综合研究室主任刘卫民认为，从唐家岭、温泉镇351地块等几个项目的试点效果来看，集体土地建租赁房在实现城中村改造、优化产业结构、拓展农村集体经济方面体现了很好的社会效益，从农村集体土地改革这个议题上来看，也可以说是迈出了积极一步。