我国建立医院法律顾问制度相关讨论与政策建议

作者:■ 杨超① 郑雪倩② 高树宽② 潘勇③

【摘要】医院法律顾问制度是提升医院法治化水平的重要途径，自上而下的立法或政策推动是医院法律顾问制度顺利推进的重要制度保障。在对比分析内部法律顾问与外部法律顾问优缺点的基础上，从科学合理设定公立医院法律顾问人员资质标准、明确公立医院法律顾问承担的主要职责、明确外聘法律顾问的权利义务、建立公立医院法律顾问考核评价制度等方面，为建立国内公立医院法律顾问制度提出建议。

【关键词】医院法律顾问制度医院法治依法行医依法治院

中图分类号 R197 文献标识码 B DOI 10.19660/j.issn.1671-0592.2018.08.05

Discussion and recommendations on hospital legal counsel system in China / YANG Chao, ZHENG Xueqian, GAO Shukuan, PAN Yong// Chinese Hospitals. -2018,22(8):16-18

【Abstract】Hospital legal counsel system is an important way on promoting law based governing hospital and legal or policy making is the important institutional security on hospital legal counsel system. Based on the analysis on the pros and cons of internal legal counsel and external legal counsel, suggestions which can be described as access regulation, roles and responsibilities of internal legal counsel, the rights and duties of external legal counsel, assess system of hospital legal system are presented.

【Key words】hospital legal counsel system, rule of law in hospital, law based medical care, law based governing hospital

Author's address：School of Health Administration and Education, Capital Medical University, No.10,Xitoutiao, You'anmen Wai, Fengtai District, Beijing,100069, PRC

依法治国、依法行政，建设法治国家、法治政府、法治社会已经成为当今世界的主要潮流，政府在决策和行为中考虑相关法律因素也成为必须的治国理政的重要意识。在此背景下，在国内建立和完善医院法律顾问制度、进一步推动依法治院进程具有重要意义。

1 在立法或政策层面推动医院法律顾问制度发展成为必然趋势

1.1 自上而下的立法或政策推动是医院法律顾问制度顺利推进的重要制度保障

刚性制度的发力与完善对法律顾问制度的整体发展至关重要，可以说是法律顾问制度的灵魂[1]。通过对其他行业法律顾问制度的发展历程进行文献综述发现，建立法律顾问制度已经成为国内外其他行业较为通用的法律风险防控措施。

从我国政府机构、国有企业和高校法律顾问制度发展来看，国家层面的政策引导起到了至关重要的作用。1989年，国家司法部制定并颁发《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》，政府部门建立法律顾问制度的实践初步制度化。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》出台，要求2017年年底前，中央和国家机关各部委、县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师。这标志着我国政府法律顾问制度已经由中央顶层设计落地到基层制度创设。目前，在省级政府层面，政府法律顾问制度在机构名称、机构设置、工作原则、成员构成及资格限制、设置层级、服务事项、物质保障、考核、续聘与聘期、政府法律顾问的权利与义务方面已经形成了比较完善的制度体系。

从国有企业法律顾问制度发展来看，1956年，国家司法部下发《关于法律顾问处与机关、国营企业内的法律室两者的工作性质的复函》，标志着我国企业法律顾问制度的诞生。2004年，国务院国资委发布《国有企业法律顾问管理办法》。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师、公司律师制度的意见》，明确提出到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的法律顾问、公司律师制度体系。

从高校法律顾问制度发展来看，2003年，教育部颁布《关于加强依法治校的若干意见》，首次从政策层面确认在高校推行法律顾问制度。2012年，教育部颁布《全面推进依法治校实施纲要》。在教育部文件精神的统一指导下，地方各级教育行政管理部门也出台了一系列关于进一步加强高校法律顾问制度建设的相关政策和文件。

其他行业的经验为医院法律顾问制度建设提供了借鉴，即加强制度保障，重视制度的顶层设计，自上而下强力推进[2]。律师的介入不仅能够及时处理纠纷，维护医院的法律地位，还可以发挥法律的预防和教育功能。对潜在法律问题的早期咨询，可以降低法律风险。

1.2 医院法律顾问制度是提升医院法治化水平的重要途径

由于医院面临复杂和困难的法律问题，设立法律顾问制度的必要性越来越大[1]。领导对于法律顾问的重视程度和接纳程度直接影响着法律顾问工作效果的好坏。然而，当前国内医院管理者，尤其是医院院长，大多是临床科主任、专家出身，多为卫生技术人员，在管理学理论和相关专业实践方面的知识储备不足，往往是经验管理和惯性管理，边做边学。在管理决策，尤其是遇到法律问题进行决策时，往往事发后才咨询律师，法律风险较高。而遗憾的是，目前我国尚未制定专门的医院法律顾问制度法律法规或规范性文件指导医院建立医院法律顾问制度。医院建立法律顾问制度具有重要意义，有利于维护医患双方合法权益，是国家依法治院、依法行医的需要，是满足医院日益增多法律事务的需要，是维护医院正常诊疗秩序的需要，是合法经营、有效管理的需要。从公立医院管理具体实践来看，建立医院法律顾问制度已经成为医院发展的迫切要求。因此，要坚持全面推进原则，从实际工作出发，在所有公立医院全面推行法律顾问制度，加强对医院法律顾问制度的规划、协调和引导。

2 建立适合医院自身特点的法律顾问组织形式

2.1 内部法律顾问与外部法律顾问制度比较

通过调查问卷及对国内外相关医疗机构的研究发现，目前医院法律顾问组织形式主要包括内设法律顾问、外聘法律顾问以及内设与外聘相结合等形式。

课题组通过在线问卷对中国医院协会医疗法制专业委员会协助工作网医务人员进行问卷调查发现，有33.52%的被调查者所在医院没有专门法律机构，但是有固定的外聘法律机构兼任法律顾问工作。这是目前我国医院法律顾问最主要的组织形式。而从美国医院法律顾问组织形式的发展趋势来看，医院由原来寻求院外律师事务所的法律帮助逐渐转移到通过内设法律顾问机构处理医院事务，但是外部法律顾问并没有消失，只不过是不同的发展阶段对内部法律顾问或外部法律顾问的倚重程度不一。

究竟是应该采取内部法律顾问模式、外部法律顾问模式还是内部外部法律顾问相结合的模式，应该对内部法律顾问与外部法律顾问的优缺点进行深入分析。

内部法律顾问的优点：（1）内部法律顾问仅服务于一所医院，对单位的规章制度、人事情况、医疗行业自身的特点更为熟悉，能够提供更及时、更实用的法律服务。（2）内部法律顾问与医院管理层的关系较外部法律顾问更为紧密，管理层在决策过程中能够及早获取法律建议。（3）内部法律顾问属于医院员工身份，特别是在内部法律顾问本身就是医院管理者一员的时候，对于医院存在的法律风险问题的发现和解决，能够实现关口前移，制定有针对性的改进或预防性措施。（4）内部法律顾问作为医院内部员工，不需要额外再支付法律顾问费用。

内部法律顾问的缺点：（1）对特定法律事务，内部法律顾问的法律水平和专业化程度无法满足日益复杂的医院具体事务的需要。（2）内部法律顾问提供法律建议的客观性可能会受到诸多因素影响。（3）由于只关注医院本身的利益，内部法律顾问的判断力可能会受限。（4）有时内部法律顾问比聘请外部律师成本更高。例如，当内部法律顾问在某个领域缺乏经验时，办事效率会受到明显影响，成本会相应增加。

外部法律顾问的优点：（1）外部法律顾问的法律水平和专业化程度更高。（2）立场较为中立，法律建议相比较更具客观性。（3）外部法律顾问法律实务经验较多，对法律问题的判断力更强。

外部法律顾问的缺点：（1）对某些特殊法律事务，有些外部法律顾问对医学知识和医院具体运行情况不了解，处理医疗法律实务的水平和专业化程度不是很高。（2）与医院之间是临时或不定时的委托代理服务合同关系，医院通常只有在出现法律问题后才会想起找法律顾问，导致法律顾问缺乏对医院法律问题的全面、连续了解。（3）外部法律顾问提供法律建议的客观性会受到诸多因素的影响。（4）聘请律师需要额外支付法律顾问费用[3]。

通过分析可以看出，内部法律顾问和外部法律顾问制度都有自身的优缺点。国内外有学者研究提出，采取内部法律顾问和外部法律顾问相结合的模式可以为服务对象提供有效、及时、经济的法律服务，提供有效的法律保护和指导。而本研究调查问卷发现，对于公立医院法律顾问制度应该采取的方式，46.70%的被调查者认为，医疗机构适合内设法务部门、专职人员与外聘法律顾问共同承担法律顾问工作；36.81%的被调查者认为医疗机构应内设法务部门，作为医院职能科室。因此，本研究认为实行专职与兼职结合的法律顾问制度，是符合中国国情和医院特点的优势形式，应当是未来发展方向。

2.2 我国公立医院法律顾问模式

本研究认为，公立医院应当结合本院实际情况采取多种形式建立法律顾问制度。根据医院情况可以采取医院内部设专门机构、专职人员，或外聘法律顾问，或二者结合的多种形式法律顾问制度。

公立医院内部专门从事法律事务的工作人员、外聘的法学专家、律师，可以担任法律顾问或相互结合组成法律顾问团，履行法律顾问职责：（1）公立医院可以在单位内部设立法律顾问部门或专职岗位，聘用具有法律专业背景的人员与外聘的法学专家、律师组成法律顾问团队共同履行公立医院的法律顾问职责。（2）不在内部设立法律顾问部门或专职岗位的公立医院，可以单独聘请法学专家或律师履行公立医院法律顾问职责，也可由外聘法学专家、律师组成法律顾问团队共同履行公立医院的法律顾问职责。（3）医院可委托律师事务所承担本院法律顾问职责。（4）其他适合医院的聘用法律顾问工作模式。

3 科学合理设定公立医院法律顾问人员资质标准

目前，我国法律服务机构数量众多，中小型法律服务机构是我国律师行业的基本构成力量和主体力量，其法律服务多元多样，经常被比喻为“万金油”，导致多而不专、广而不精[4]。公立医院法律顾问人员资质是开展医院法律顾问工作最基本的前提条件，主要包括外部法律顾问资质和内部法律顾问资质。

对于外聘法律顾问，公立医院应当从符合以下条件的人员中聘请：（1）遵守宪法和法律，拥护党的路线方针政策，具有良好的职业操守和道德修养。（2）受过系统的法律专业教育，具有法律本科或以上学历或通过国家规定的法律资格考试。（3）法律顾问应当是法学教学、法学研究、法律实践等领域具有一定影响和经验的法学专家，或从事法律实务工作5年以上的人员；法律顾问应具有较高的知名度或影响力，具有较强的处理分析问题能力。

目前，解决公立医院内部法律顾问人员资质如何确定这一问题还面临着不少困难。《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》规定，担任法官、检察官、律师、公证员、法律顾问、仲裁员（法律类）及政府部门中从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决的人员，应当取得国家统一法律职业资格。以北京市为例，根据中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅印发的《关于推行公职律师公司律师制度的实施方案》，2017年7月之后，医疗机构获取法律职业资格工作人员不能申请公职律师。公职律师只在党政机关中设立，公司律师在企业设立，兼职律师在高校设立，而医院作为公立事业单位却不能申请以上任意一种律师。医院作为社会发展的一个重要元素，法律事务工作日趋增多，在改革律师体制时，应当考虑让在公立医院做行政法律事务的工作人员也可以申请公职律师，或者学习同是事业单位的学校，允许其申请兼职律师。这一问题还需要进行深入研究。

4 明确公立医院法律顾问承担的主要职责

问卷调查发现，公立医院法律顾问承担的主要职责涵盖医院发展的各个方面。但是从目前来说，医院法律顾问在很多情况下还存在较大的被动性，大多扮演着没有实质约束力的咨询角色。要想切实发挥医院法律顾问的真正作用，必须明确法律顾问在其职能体系中的角色定位，在具体的实践操作中需要赋予法律顾问一定的权限，才能让其职责得到有效落实。通过对国外医院法律顾问的分析可以得出，国外医院法律顾问一般都担任医院的高层管理工作，具有很强的话语权。这区别于我们国家法律顾问往往是外聘律师或者是医院中层管理部门负责人，很难影响到医院的整体决策。在规模较大的医院，是否可以参考国内外企业总法律顾问制度和国外医院法律顾问的做法，设立总法律顾问或首席法律执行官，并担任医院高层领导。这需要进一步研究。

公立医院法律顾问的主要职责：（1）参与医院重大事项决策并提出法律依据。（2）参与医院章程及各种规章制度的制定和审查。（3）参与医院签署合同协议等法律文书的审查，并提供专业法律意见。（4）参与医院采购、对外投资合作、知识产权等涉及医院经济运行活动、人事聘任、医院管理等方面的事项，并提供法律意见、建议和咨询。（5）参与医院管理运行、医疗安全、法律风险分析、危机处理等工作，提供相关法律意见、建议和咨询。（6）参与处理医疗纠纷及其他民事、经济纠纷；根据医院委托，代表医院参与诉讼、仲裁、调解等活动，处置相关非诉讼法律事务，维护医院合法权益。（7）参与医院伦理委员会审查工作。（8）参与医院法律知识培训。（9）承办医院其他法律事务。

5 明确外聘法律顾问的权利义务

权利和义务是法律关系的重要内容，两者相互依存，缺一不可。内部法律顾问属于医院职工，有双方签订的劳动合同予以规定。对于外聘法律顾问，在担任公立医院法律顾问期间的权利义务必须予以明确规定。

根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，结合公立医院具体工作实际，外聘法律顾问在履行法律顾问职责期间享有下列权利：（1）有权依据事实和法律法规提供法律意见、建议和咨询。（2）在授权范围内，履行调解、诉讼、非诉等职责的权利。（3）有权要求医院提供与法律顾问履行职责相关的信息资料、文件和其他必需的工作条件。（4）有权获得应有的尊重和涉及律师秘密的隐私保护。（5）取得约定的工作报酬和待遇。（6）与聘任单位约定的其他权利。

外聘法律顾问在履行法律顾问职责期间承担下列义务：（1）依法履行法律顾问职责。（2）承担顾问单位的法律事务，尽职尽责，认真负责。（3）对医院运营管理行为的合法合规性负有审查职责，及时对医院违法违规行为提出相关意见和建议；明知医院存在违法违规行为不警示、不制止的，要承担相应责任。（4）遵守保密制度，不得泄漏涉及聘用单位秘密的相关资料以及其他不应公开的信息。（5）不得利用工作便利为本人及所在单位或者他人牟取不正当利益。（6）不得接受其他当事人委托，办理与聘任单位有利益冲突的法律事务；法律顾问与所承办的业务有利害关系、可能影响公正履行职责的，应当回避。（7）与聘任机构约定的其他义务。

6 建立公立医院法律顾问考核评价制度

政府和国有企业法律顾问制度，都强调对法律顾问的考核考评和处罚。政府法律顾问通过考核、续聘、规定法律责任等形式对法律顾问进行评价。国有企业法律顾问设立了三级法律顾问专业技术等级制度，加强对企业法律顾问的考核。要建立对公立医院法律顾问履行职责情况的评价制度，医院有关主管部门要定期了解汇总法律顾问提出的建议数量、质量、效果和对顾问建议采纳的情况等。对于评价结果不合格的可重新更换法律顾问。

参考文献

[1] 陈周民.我国政府法律顾问制度研究[D].郑州:郑州大学,2015.

[2] 郭玉兰.中国企业法律顾问制度研究--以企业法律风险防控为中心[D].上海:上海交通大学,2014.

[3] 李青.企业法律顾问实务中的常见问题与应对措施[J].企业改革与管理,2017(14):44.

[4] 刘露.浅谈政府法律顾问制度现状及完善[J].法制博览,2015(15):222.

通信作者

郑雪倩：中国医院协会医疗法制专业委员会秘书长

E-mail：[email protected]

[收稿日期 2018-05-04]

(责任编辑鲍文琦)

基金项目：国家卫生健康委法制司委托课题“医院法律顾问制度研究”

①首都医科大学卫生管理与教育学院，100069 北京市丰台区右安门外西头条10号