地方《终身教育促进条例》的现实局限与立法建议*

作者:□ 张璇

【摘要】

终身教育的法制化建设因为立法的迟滞始终被关注。国家层面制度设计的模糊，导致地方所开展的立法探索因为严重窄化终身教育概念与适用范围而难以产生可实际评价的效果。然而，通过立法来指引、评价和保障终身教育体系构建和学习型社会建设，不仅是人类理性发展的共识，更具有现实的长远意义。因此，地方应当调整立法思路，立足全民学习和终身学习，以十九大报告提出的教育事业发展新时代观为指导，在教育法律体系的整体框架下重新定位立法路径，对应上位法的设计思路，突破原有《终身教育促进条例》的现实局限，开展地方《终身学习促进条例》的创新实践。

【关键词】终身学习；地方立法；立法局限；教育法律体系；框架设计；横向结构；对策建议

【中图分类号】G40-011.8 【文献标识码】A 【文章编号】1009-458ｘ（2018）6-0050-9

自1995年“《成人教育法》立法论证”被纳入国家教委年度工作重点起（刘波, 2016），有关终身教育的立法讨论开始进入人们的视野，呼吁加快推进终身教育立法的声音，不论在学界还是全国人大代表的提案中都越来越响。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》也明确提出“制定有关终身学习等法律”。

然而，由于我国幅员辽阔，各地发展包括教育发展极不均衡，给国家层面有关终身学习的法律制定带来较大难度，时至今日仍处于“研究启动”状态（兰岚，2015）。2005年，福建《终身教育促进条例》作为我国第一部有关终身教育的地方立法颁布后，在十多年的时间里，上海、山西太原、河北、浙江宁波也分别出台了当地的《终身教育促进条例》。有学者认为“通过地方条例的制定来推动国家层面的立法”是可行路径（翁朱华, 2010），期待可以从各地区实践的共性中形成相对成熟的国家立法（黄欣,等, 2011）。从这一宗旨出发，检讨现有地方《终身教育促进条例》的现实局限，以十九大报告提出的教育事业发展新时代观为指导，调整立法思路，开展有针对性的地方立法新探索，就有了强烈的现实意义。

一、地方《终身教育促进条例》的现实局限以及问题根源

（一）地方《终身教育促进条例》的现实局限

关于现有地方《终身教育促进条例》的局限性，已有不少学者进行了论述。沈光辉（2014）认为现有条例除了法律定位、立法策略和立法内容等方面的问题外，对公民受教育权的保障不足、对教育资源的整合取狭义终身教育概念更是严重不足；王仁彧（2014）认为条例内容抽象宏观，可操作性差，强调政府推动，忽略对学习者主体要素的关注，在终身教育理念的解读方面面临严峻的挑战；刘波（2016）认为“两省三市”的法规内容表述高度近似，未能彰显地方特色；刘奉越（2017）在对五家条例进行细致比对后认为有必要厘清终身教育等核心概念，增强法规的可操作性；黄欣等（2014）、吴遵民（2008）认为条例“狭隘化”了终身教育的内涵，窄化了终身教育概念，成为徒具象征意义的“空法”。

与其他领域的立法相比，教育立法的可执行性非常弱（朱同琴, 2013），通常占据文本绝大部分比例的条款内容都属于倡导性规范（王轶, 2007）。地方《终身教育促进条例》中看似正确、实质空洞乏力的倡导性条款，除了立法技术本身的原因外，关键的一点是与它定位不明、窄化概念、局限适用范围有一定内在关联。学者们的研究中已经充分注意到地方《终身教育促进条例》的最大局限，即都将条例适用范围规定在“本行政区域内现代国民教育体系之外的（各级各类/各类）有组织（教育/培训/终身教育）活动”。太原更是明确地将“终身教育”落脚于“社区教育、职工教育和农村成人教育”①。这样的规定把终身教育仅仅限定为学校外的非学历继续教育，变相地将“终身教育”等同于“非学历继续教育”，这与终身教育的既有理论研究成果相去甚远，背离了终身教育的理论内涵，直接导致地方《终身教育促进条例》的名不符实，难以体现实际的应用效果。

（二）地方《终身教育促进条例》局限性问题的根源

出现这一问题的根本原因，源于党和国家的教育政策中提出了“构建现代国民教育体系和终身教育体系”的目标，并且要求“现代国民教育体系更加完善”“终身教育体系基本形成”②。这样的提法，引起了学术界关于“现代国民教育体系”和“终身教育体系”两者关系与内涵的旷日持久的争论，有学者认为终身教育体系和国民教育体系是同一种概念的两种不同表达（吴遵民, 2004;朱玉泉, 2012;徐小明, 2016），也有研究认为终身教育体系包含国民教育体系，国民教育体系是终身教育体系的组成部分（刘晖,等, 2013）；也有相反观点，认为国民教育体系是一个面向全民、以终身教育理念为指导的复杂巨系统（张天波,等, 2012），包含了终身教育内容；还有学者认为党的十六届三中全会公报并列提出两个体系，说明两者有区别、有分工，终身教育是“把对人的教育从前半生的一部分年龄延续至终身”，即国民教育之外的教育活动（刘志锋,等, 2005）。

这几种观点的长期并存（杨晨, 2009）导致了国内对终身教育概念的理解由统一走向分歧（兰岚，2017）。地方《终身教育促进条例》关于适用范围的表达，无疑体现了观念分歧中的一种：将国民教育体系和终身教育体系分裂（王兴华,等, 2013），国民教育主要限于学历教育，而终身教育成了与国民教育并行的学历教育之外的其他类型教育。这种认识被若干地区以法律的形式固定下来，长此以往必然引起公众对终身教育认知的混乱以及对理论本源的背离。

作为教育基本法的《中华人民共和国教育法》在2015年的修正中，为了和党的教育政策保持一致，从法律制度层面保持中长期教育规划政策的连续性与长效性（潘懋元, 2010），将原文第十一条第一款的“建立和完善终身教育体系”也修改为“完善现代国民教育体系，健全终身教育体系”（全国人大常委会, 2015），但可能是由于教育立法习惯于采用倡导性规范的思维定势，仍然没有专门条款对“国民教育”“现代国民教育体系”“终身教育”“终身教育体系”予以明文解释与关系界定。

令人欣慰的是，2015年的教育法修正案在原本以学校教育为主体的基础上，延展到学前教育和学校教育后的继续教育，明确提出“推动各级各类教育协调发展、衔接融通”，释放出推动全民学习、终身学习，以构建终身教育体系为目标的强烈信号。这一重大修改，对教育法律体系的完整建构、具体教育单行法的规划以及地方的立法探索，都会产生明显影响。

二、新时代教育事业发展纲领对地方终身教育立法思路的指引

（一）认识分歧，回归统一的曙光

2017年10月18日，中国共产党第十九次全国代表大会召开。习近平总书记在党的十九大报告中（2017）鲜明地指出“优先发展教育事业”，明确了人一生应当享有的教育各阶段的发展目标与方向。报告重申“深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育”，确立建设教育强国的总体发展目标和“立德树人”的育人根本任务。在这个总的原则下，根据公民学习阶段对学前教育、义务教育、高中教育、职业教育、高等教育以及继续教育的未来发展分别予以明确指示；对特殊教育、网络教育予以专门关注；鼓励社会力量兴办教育；围绕学生利益特别指出，每个孩子应当公平享有优质义务教育，学生有权获得资助，更多新增劳动力应接受高中、高等教育；明确师德师风建设与尊师重教风气建设；最后以“办好”继续教育，加快学习型社会建设，大力提高国民素质，为教育事业发展部分的结束语。

①详见福建、上海、山西太原、河北、浙江宁波人大或政府网站公开发布的《终身教育促进条例》。

②详见新浪新闻中心(http://news.sina.com.cn/c/2003-10-14/21231921305.shtml) 2003年10月14日公开发布的《中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议公报》和中华人民共和国中央人民政府2010年7月29日公开发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm）。

这不仅是对国家教育事业发展目标与方向的指引，也可能为学术上两个体系、多重概念的争论分歧暂时画上阶段性的句号。十九大报告按照公民成长过程中受教育的时序，阐明各阶段教育的发展道路，充分说明国家的教育体系贯穿于人的一生，继续教育也是其中必要的组成部分，因而从时间的维度可以称为“终身教育体系”；国家的所有教育类型都覆盖到每一个公民，所以从受众广泛性的维度也可称为“国民教育体系”。两者都指的是我国应当具备的统一教育体系。

作为学界公认正式提出终身教育提案和报告（李国兵,等, 2010）的是保罗·朗格朗，其“始终考虑的是教育过程的统一性和整体性”“完全没有把终身教育等同于成人教育”（保罗·朗格朗, 1985,p.15），认为社会应当为人的一生提供学习的机会，用终身教育理念渗透教育各个领域，改变传统教育观念。在联合国教科文组织和其他国际机构的持续倡导中，一直将终身教育视为传统教育制度的超越与升华（高志敏, 2003）。作为英文“Life-long Education”对应的中文，字面也可以翻译为“终生教育”，而最终“终身教育”成为统一用词，关键在于“身”与“生”相比，除了共享“一生”的生命含义外，更具有“人身”的内涵，在通常意义上增加表现一种人身附随性，体现“全人”教育（武海燕, 2011）的内涵，即每个人都可以在自己一生中的任何时间和场合选择适合于自己的教育。

（二）统一教育体系的理解

通过我国公民一生可以获得的学习机会和阶段图示（详见图1），可以更清晰地呈现我国统一教育体系的构成。横线上圆圈中的数字表明公民在每个阶段大体的年龄范围，横线上方集中为学校教育，横线下方包括回到学校的继续学习、校外各种培训以及日常生活和经验的非正式学习①；特殊教育是针对特定年龄段的特定人群，属于我国学校教育的组成部分；网络教育则更应当理解为一种教育手段，是教育现代化水平的标志之一，核心是以“互联网+”的理念，依托信息技术手段改革和优化所有教育类型。

婴幼儿时期的重点是健康快乐成长，关键是对幼儿的身心健康进行科学保教；到儿童时期，生存与发展的需要处于本能状态的自在形式,对他们普及教育就带有强制色彩，我国表现为九年制义务教育，即通常情况下适龄人员都应当完成初中教育（不排除特殊情形下的中小学辍学）。九年制义务教育结束以后，生存与发展的需要就开始转化成自为的存在状态，开始有了普通教育和职业教育的分流②，在制度层面允许适龄人口完成初中学业以后直接进入社会谋生，然后在自己合适的时间里再接受继续教育。虽然在现实生活中，各阶段的具体教育活动在普及以及相互沟通衔接方面还存在很多问题，对公民自觉学习意识的激活和学习兴趣的培养还不够给力，但整体而言，各项教育活动的配置基本可以满足人的一生学习需求。

（三）地方终身教育立法思路的调整

教育法律制度的建设应与教育事业发展相适应。根据我国《立法法》的规定，地方立法属于国家立法的组成部分，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，地方可以开展权限范围内的立法活动，包括法律、行政法规的实施条例和先行先试的地方法规（向立力, 2015）。

①根据联合国教科文组织统计研究所出版的《国际教育标准分类法（2011）》规定，正规教育是指通过公共组织和公认的私人团体进行的有制度、有目的、有计划的教育，他们的总和构成一个国家的正规教育系统，职业教育、特殊需要教育和部分成人教育通常被认为是正规教育系统的一部分。非正规教育是指通过教育提供者进行的有制度、有目的、有计划的教育，是在一个人学习的过程中对正规教育的追加、替代和/或补充。非正规教育可以包括有助于成人和青年扫盲课程、失学儿童的教育，以及有关生活技能、工作技能和社会或文化发展的课程。非正式学习是指有目的或有意的但不是有制度的学习形式，包括在家庭、工作场所、社区中心和日常生活中基于自我督导、家庭督导和社会督导的学习活动。

②教育部办公厅“关于做好2014年高中阶段学校招生工作的通知（教职成厅[2014]3号）”中明确“原则上要按50%的比例引导应届初中毕业生向中等职业学校分流”；教育部办公厅和人力资源社会保障部办公厅“关于做好2016年高中阶段学校招生工作的通知（教职成厅[2016]1号）”也同样明确“按照普职大体相当的要求，切实提高中等职业学校招生比例，使有意愿的初中毕业生都能够进入中等职业学校学习”。

根据十九大报告关于教育事业发展的指导方针和修订后教育法的规定，我国统一的教育体系是以构建终身教育体系和推进学习型社会建设为目标，在这个意义上，终身教育本身就是“大教育”的概念（杨晨, 2009），如果仍以“终身教育”为调整对象开展立法活动，就既难以处理和现行《教育法》的关系（沈光辉, 2014），也难以清晰界定与“继续教育”的关系。因此，地方终身教育法制建设的推进，并不应该置身于整个教育法律体系之外孤立地加以研究，而应该置身于整个教育法律体系的框架下，寻找相应的立法位置与调整范围，进而推动地方立法的实践。

三、支持全民终身学习的教育法律体系构架设想

教育法律体系毫无疑问是现实教育体系的制度投射。虽然时至今日，关于教育法律在我国法律体系中是否是独立的法律部门还未取得一致意见（秦惠民,等, 2016），但并不影响我们把教育领域的法律法规作为一个自成体系的独立法律部门来研究与规划。教育法规和政策的研究在我国还属于新兴领域（罗许生,等, 2013），教育法规的系统性建设也起步较慢，教育立法又是跨部门立法（覃红霞, 2016），跨学科性明显，对立法人才要求高，立法难度大，因此教育法律体系本身还不完善（程方平, 2013）。但从十九大报告和2015年《教育法》第二次修正案中传达的信号可看出，以支持全民终身学习和学习型社会建设为宗旨构建整个教育法律体系已成为社会共识。

（一）终身学习对终身教育理论的发展

随着“学习型社会”的提出，超越学校教育功能不全而创立的（翁朱华, 2010）终身教育理论也不断完善深化，“教育的目的使人成为他自己”“学习包括一个人的整个一生”（联合国教科文组织国际教育发展委员会, 1996, P.16），开始产生重大而深远的影响。“终身学习”一词的使用开始变得频繁，甚至在美国、日本成为国家法令名称（吴遵民,等, 2004），我国台湾地区也有终身学习法案。进入本世纪后，我国的重要文件在教育政策方面也反复提出“全民学习、终身学习的学习型社会”建设目标（莫可翟,等, 2015）。

“终身学习”被视为新世纪的生存概念（克里斯托弗·Ｋ·纳普尔,阿瑟·J·克罗普利, 2003, P.12），与终身教育在本质上具有一致性。但终身学习强调学习主体的学习权享有与实现，通过学习主体的自身选择与学习需求来推动全社会终身教育活动的开展，形成以学习为核心的“学习社会”（彭刚, 2016），由此衍生出的学习权也被视为受教育权的发展和突破（陈露, 2006）。与“受教育权”相比，学习权无须以施教者的存在为必要前提，强调个体自身积极主动获取知识、谋求发展的“逆向”过程，弥补个体被动接受教育的单向不足，成为国际人权中的一项个体基本权利（尹力, 2010）。于是关于学习权的保障，就成为教育法律体系中应有并必需的组成内容。而立足于学习主体视角的终身学习立法，不仅可以创设并维护学习社会的法律秩序，也可以避免以终身教育为法律名称的现实局限。

（二）教育法律体系的构建

教育法律体系构建的关键在于明确教育基本法下的教育单行法横向结构。我国目前已经有了1部教育基本法、7部教育单行法、14项教育行政法规以及370多部教育政府规章（沈光辉, 2014），地方也在相应权限范围内逐步出台了地方教育法规。但由于教育单行法的横向分类标准不明，直接导致其横向覆盖周延性差，既存在大量的立法空白，又有法律之间的交叉冲突，使很多教育实践问题无法可依，地方终身教育的立法探索也陷入调整对象和适用范围难以正确界定的困局。

1.横向分类标准的发展

20世纪80年代末期就有学者意识到教育法律体系横向构成的困难，认为根据教育层次可以有幼儿教育、初等教育、中等教育和高等教育，按照教育类型又可以分为普通教育、职业技术教育和成人教育（李连宁, 1988）。进入本世纪后，有不少学者综合教育层次和教育类型作为教育法律体系的横向维度（袁兆春, 2003），但仍会使各个单行法之间产生较多内容上的重复，并给立法以及法的实施带来更大难度。近年来有学者建议借鉴日本的做法，将“国家的整个教育视为一项社会活动”，按照“活动主体，活动内容、活动与外部关系”的标准进行分类（秦惠民,等, 2016）。这不失为一种非常有建设性意义并具可行性的方案。

2.教育法律体系的横向结构设计

教育单行法的横向构成当然应与我国的教育体系相适应（田晓苗, 2015），并不得与《宪法》和《教育法》相违背与冲突。结合图1所示的统一教育体系，在教育基本法之下，根据现行《教育法》规定的各项教育基本制度①和十九大报告的教育事业发展方针，按照“教育主体、教育活动和教育支持”的分类方法，可结合已有的教育单行法律进行重新梳理和布局（见图2）。

（1）借鉴《消费者权益保护法》的思路，以公民学习权为保护内容、以因学习权而产生的法律关系为调整对象制定《终身学习促进法》，和《教师法》《公立学校法》《民办教育促进法》等一起归入“教育主体”类。

（2）在现有《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》基础上相应增补《学前教育法》和《继续教育法》，作为“教育活动类型”单行法，形成覆盖人一生学习的周密圆环。另制定《招生考试法》《学业学位法》等为“教育活动过程”单行法。

（3）制定《教育投入法》《督导评估法》等归入“教育支持”类。

3.从《终身教育法》向《终身学习促进法》转变的意义

这样的教育法律体系布局，既和教育部多年来围绕“终身学习法”开展的调研论证工作（姚来燕, 2012）基本契合，也与2016年全国人大代表的“制定终身学习法”议案（人大公报, 2017）有较好的吻合度，更为地方立法的对应开展提供明确指引。

不单立《终身教育法》绝不意味着削弱终身教育体系构建和学习型社会建设的法治保障，反而通过《终身学习促进法》和《学前教育法》《继续教育法》等教育类型法律的呼应，将终身教育理念始终贯穿于整个教育法律体系，显著强化终身教育的法制建设。

①我国现行《教育法》的第二章“教育基本制度”规定了国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度，九年制义务教育制度，职业教育制度和继续教育制度，国家教育考试制度，学业证书制度，学位制度，教育督导制度，学校及其他教育机构教育评估制度，还有扫除文盲的教育工作。

学习首先是个体的行为，终身学习的主体要素如果被忽略的话，所有的努力可能都会流于形式；换一个角度看，个体的学习要有效发生，需要教师、教育机构，包括广泛意义上的学习资源提供者、服务商的引领和协作，他们无疑也是作为学习者的相对主体而存在；再者，终身学习在当下已经成为国家和地区发展的政府意志（王冰, 2014），通过制定法律规范来推动国家和政府的思想意识转化为现实形态，本身就是有效的治理措施，这也是采用“促进法”名称的关键所在，即各级政府负有向所有公民，包括城市新市民、退役士兵、伤残人士、学习弱势群体等，提供终身学习优质资源和平等机会的义务，强调政府作为学习权主体相对人的义务主体地位。这也符合现行《教育法》将“国家”定位为教育改革和发展首要主体的明文规定。

《学前教育法》《继续教育法》的立法内容应当和《义务教育法》等保持连贯性，侧重于自身教育教学制度、教育机构的设置、组织与活动原则及开展、教育主体的基本权利义务等方面的规定，明确学前教育和继续教育的应有地位，确保其健康、有序发展。

四、地方《终身学习促进条例》的立法建议

（一）开展《终身学习促进条例》的立法活动

由于直接体现终身教育法治化程度的数部上位法同时缺失，地方完全可以根据本地教育事业的发展状况和立法基础，对应开展《终身学习促进条例》和《继续教育条例》的立法活动。但考虑到教育中长期发展规划关于“制定终身学习法律”的期待，结合立法成本、制度基础和立法经验等因素，建议地方根据《终身学习促进法》的设计初衷，积极开展《终身学习促进条例》的先行先试。

1.立法是有成本的社会活动

资源的合理配置是创造优质成果的基础条件，立法人员作为立法的调研者和起草者，是一切立法活动的关键因素（黄文艺, 2002），立法团队的研究水平和能力强弱直接决定着立法质量。所以在一个时期集中力量聚焦一个问题能有效避免有关立法研究专业力量的分散。

2.立法需要一定的制度积累

一部成熟、科学的法律不仅需要丰富的理论研究基础，也需要成功经验的支持，一些立法前期的政策、规定都是立法工作的重要经验储备。自十六大以来，全民学习、终身学习成为全面建成小康社会的任务之一，从国家到地方都颁布了推进学习型社会建设的政策文件，为《终身学习促进法》的调研和起草积累了丰富的经验。

3.立法需要异质经验的比较研究

《终身学习促进条例》的全新文本，不单是地方立法的探索实践，也是国家立法调研论证过程中的立法实验。有效的差别样本可以进一步丰富立法经验，提升教育法制化水平。

（二）具体立法建议

同为公民某一项具体权益的保护，《消费者权益保护法》在条例的框架与内容设计方面可以提供一些借鉴，但公民学习权利和国家教育权之间存在的非对等性（杨东平, 1999, P.2）又明显与平等主体之间的法律关系调整有差异。地方立法既要充分考虑当前终身学习的政府意志色彩，更要在学习权利的保护上具有前瞻性，在教育强制与学习自由之间找到平衡。

1.立法框架建议

条例可以分为“总则、学习者的权利、教育提供者的义务、政府对学习者合法权利的保护、学习者组织、争议的解决、法律责任和附则”八章。总则包含立法依据与目的、调整对象与适用范围、基本原则和实施策略等。框架的目的是为了鲜明昭示立法的宗旨，通过学习权的保障制度，引领全民终身学习，建设学习型社会。

2.立法内容建议

第一，在总则部分要明确制定《终身学习促进条例》的依据在于宪法规定的公民受教育权和经济社会发展的要求，清晰界定公民受教育权的内涵是公民学习和获得发展的权利（陈恩伦, 2003），说明制定本条例的基本目的是保障公民终身学习和获得自我发展的权利；明确政府保护学习者的合法权益不受损害，有义务采取措施保证学习者合法权益得到实现；明确保护学习者的学习权是社会的共同责任；确立权利本位、平等保护、弱势补偿（方建华,等, 2014）等基本原则。因为目前公民学习权没有明确列入我国宪法中，但保障未列举的公民权利已经成为宪法发展的一大趋势（夏泽祥, 2014）。因此，立法依据虽然仍表述为宪法规定的受教育权，但有必要明确说明随着历史的发展在现阶段受教育权已经不再仅仅是被动获得受教育的权利，而扩展为主动学习、终身学习和求取发展的权利。

第二，明确“立德树人”在学习型社会建设中的重要地位，把树立中国特色社会主义共同理想，坚定道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的培养，融入公民的日常学习生活，彰显立德树人与终身学习的内在一致性，树立正确的人生观、价值观和世界观。

第三，明确公民享有的具体学习权利，包括学习自由权、学习条件保障权、获得教育帮助权和个性发展权等（陈恩伦, 2003）。确立公民的学习主体地位，强调权利平等，增加学习过程中的机会选择；明确学习条件保障权有资源保障、学习环境保障（含网络条件）、学习时间保障等；明确获得教育帮助权，含经济资助、特殊辅导等。规定“全薪学习假”制度和农民、新市民、伤残人士及再就业人员的“免费300学时”进修弱势补偿制度等。

第四，用终身学习原则沟通与衔接各级各类教育。借鉴联合国教科文组织关于“正规学习、非正规学习和非正式学习”（联合国教科文组织终身学习所，2012）的表达，明确规定“正规学习、非正规学习和非正式学习”的平等地位（蓝建, 2008），明示它们享有同等发展权和被认可权；明确保障正规学校以外其他教育和学习形式的组织建设和发展，平等参与各类教育成果、质量工程、技能竞赛、学术研究、专业发展等项目的申报，平等参与教育培训项目的招投标活动等。

第五，明确界定教育提供者的范围，包括教育举办者、组织者、实施者、服务提供者、资源（实体和抽象）服务者等；明确具体的教育组织和实施主体对全民学习和终身学习所应担负的培养责任以及确保学习权利实现的各项义务。明确责任落实与培养质量的督导、考核评估方式。

第六，明确政府担负终身教育体系建设与完善、建立终身学习制度的主体责任（林强, 2003）；明确政府对所有公民学习权利的保障义务，包括向弱势人群提供终身学习平等机会的具体责任，以及可以采取的扶持政策、扶助办法和资金投入标准等；明确政府责任落实的考核指标与考核方法，通过政务公开发布考核结果等。

第七，建立广泛意义的学习成果认证制度。通过资历框架，建立非正规、非正式学习的成果鉴定和认证制度，形成对正规学校以外的教育机构进行监督、评鉴、奖惩和退出机制，促进开放的终身教育体系形成与完善；明确学分银行促进学习成果认证与转换的职能，通过学分银行建立公民终身学习成果档案；规定拥有优势学习成果的公民在同等条件下享有竞争优先权等，激发公民实现个人学习权益的自觉意识。

第八，明确公民负有学习权的对应义务。通过设立和配置教育者和学习者之间的权利义务关系来建立教育秩序，谋求教育的健康发展，如明确在特定情形下允许个人数据与信息在约定范围内的使用，提供规定材料接受特定监督评价机构的审核、认定等。

第九，明确权利的救济途径和相关主体的法律责任。借鉴消费者权益保护的成功经验，成立学习者协会，赋予保护学习者合法权益的公益职责，接受公民学习权受到侵害的投诉与处理；明确公民对于学习权争议事项可以通过司法诉讼途径解决；按照比例原则，明文规定教育举办、组织、提供主体不同程度违法损害公民学习权情形的具体法律责任。

第十，通过附则清晰界定条例中涉及的“终身学习”“全民学习”“继续教育”“社会教育”“社区教育”“正规学习”“非正规学习”“非正式学习”等名词概念，进一步统一社会认识，深化并普及终身教育理论研究成果。

立法，是人类理性对客观规律认识的最高智慧活动之一，通过立法来指引、评价和保障终身教育体系构建以及学习型社会建设，应当是人类社会的理性选择。《终身学习促进条例》以公民学习权的保障为核心，对全民学习、终身学习进行制度化推进和规范化设计，把人的发展与教育发展乃至国家的发展紧密相连（黄欣,等, 2014）。这绝不仅仅是地方立法的成绩，更是终身教育理论发展、教育制度自身变革、教育法律体系日益完善和政府教育治理能力提升的成果，更重要的是将为国家立法提供新的经验元素，以期进一步推动教育法治的进程。

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