“成长的代价”：区域公共产品与中国周边外交
DOI: 10.19422/j.cnki.ddsj.2017.03.004
中国应在区域内强化包括传统安全和非传统安全在内的安全公共产品的供给，积极推动周边区域的安全合作。图为2016年5月3日在文莱拍摄的参加东盟防长扩大会议海上安全与反恐联合演习的中国军舰“兰州”号导弹驱逐舰。中国是一个成长中的大国，从地区大国向世界大国升级是中国实现“两个一百年”伟大“中国梦”的重要组成部分。要实现这个目标，周边是首要，周边外交是重要保障，而提供区域公共产品是中国必须要付出的“成长的代价”。对于这一点，中国应有足够的认识和相应的准备。
周边外交与区域公共产品有什么关系？
首先，区域公共产品是周边外交“亲诚惠容”理念的具体体现。在中国周边外交理念中，“亲”指由于地理邻近而产生亲近感，从而给予关心、爱护和提携；“诚”指“以诚相待”，建立互信；“惠”指惠及他人，给予实惠和优惠；“容”指包容共进，和谐发展。习近平主席曾明确指出：“中国愿意为周边国家提供共同发展的机遇和空间，欢迎大家搭乘中国发展的列车，搭快车也好，搭便车也好，我们都欢迎。”[1]中国允许周边国家免费搭乘自身快速发展的列车，这既是在践行“亲诚惠容”的周边外交理念，也是在提供重要的区域性公共产品。中国作为一个负责任的地区大国，尽量在力所能及的范围内承担起区域公共产品供给的责任，体现了为促进区域合作和建立区域互信，中国尽力帮助周边国家、带给周边国家实惠和优惠的意愿。
其次，周边外交的国际影响力和“合法性”在相当程度上是由区域公共产品的合法性衍生的。广义的合法性主要用于讨论社会的秩序、规范或规范系统，而狭义的合法性主要用于理解国家的统治类型或政治秩序。[2]与国内公共产品不同，区域公共产品不具备主权所赋予的“自然的”合法性。因此，区域公共产品能否被承认具有合法性便具有重要的意义。只有区域公共产品的合法性得到了承认，国家行为体才可以在区域合作中行使权力转移和主权让渡的职能，非国家行为体也才能被授权参与到合作当中，而促进区域一体化相关组织的存在才具有了正当性。区域公共产品的合法性一般主要来源于三个方面：主权让渡自然带来的合法性延承；区域公共产品的绩效（有效性）所带来的合法性；“观念—认同”所带来的合法性。而公共产品的合法性在一定程度上也衍生出了周边外交的“合法性”和国际影响力。周边外交的公共产品是区域内各国共同作用而形成的，其合法性基本不存在问题。只要周边外交的相关成员国、国际机构、组织及企业等区域合作方认可、接受中国周边外交的相关理念和政策，中国周边外交的“合法性”和国际影响力就不会存在问题。另外，中国周边范围内所推行的相关合作，如建设“一带一路”的“五通”（政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通）、构建“周边命运共同体”等，都有助于塑造区域集体身份和提高区域集体认同，这对于中国周边外交公共产品的合法性以及衍生出的周边外交的“合法性”和国际影响力的提升都具有重要意义。
最后，提供区域公共产品是中国开展周边外交、推动区域治理的重要方式。在区域一体化进程中，区域内成员起主导作用，外部力量虽有影响但不起决定性作用。区域一体化的公共产品可能为区域内成员提供集体安全、集体声音和谈判能力，也有可能提供区域经济一体化所带来的贸易创造、投资效应和市场一体化，还有可能提供价值观和集体认同。中国周边多为发展中国家，对区域公共产品的需求旺盛，但可以承担的成本则较为有限。部分国家受自身经济发展水平及资金、技术能力所限，提供区域公共产品往往“心有余而力不足”，在讨价还价过程中难以提供必要的“对价”，某种程度上只能“免费搭车”，这就导致区域公共产品经常存在供给不足的问题。再加上区域公共产品所带来的利益通常主要由内部成员获得，导致其较难获得外部支持，且区域内一般情况下缺乏明确的领导者，从而造成公共产品的供给困难加大。因此，对于区域一体化而言，如何尽量获得并维护足够的区域公共产品，从根本上决定着区域一体化的成效及进程。在区域公共产品无法充足供给的情况下，中国向周边提供公共产品，可以提升区域合作的稳定性，增强区域集体认同，推动区域治理工作顺利进行，从而塑造良好的周边外交环境。
中国应提供哪些类型的区域公共产品？
一是安全公共产品。周边中小国家对中国的快速崛起难免会产生担忧，再加上美国推行的“重返亚太”战略，造成了很多周边国家一定程度上存在“经济上靠中国，安全上靠美国”的失衡现象，使得中国与一些周边国家间的领土和海洋权益争端得不到有效缓解。地区安全秩序对中国进一步开展周边外交和加强区域合作的影响日益突出。因此，中国应在区域内强化包括传统安全和非传统安全在内的安全公共产品的供给，履行中国作为域内大国的责任和担当，积极推动周边区域的安全合作，维护区域安全与稳定，加强中国对地区安全秩序塑造的影响力。
二是机制公共产品。中国周边区域存在众多合作机制，各类机制彼此重叠和竞争，加剧了中国周边环境的复杂性与不确定性，导致周边区域内制度效率低下、制度认同感较低，对中国周边外交的发展造成了制约。因此，中国应提供和完善区域内的机制公共产品，完善区域合作的机构设置、议事规则，为周边外交搭建起良好的制度框架，为中国与周边国家构建起健全的合作机制和争端解决机制塑造良好的制度环境。例如，2015年正式成立的“澜湄合作机制”就是典型的机制类公共产品，是中国周边外交的重点工作内容之一。同时，中国还应加强区域合作机制的执行力和约束力，从而提高区域公共产品的效用，更好地深化周边外交进程。
三是基础设施公共产品。出于发展经济的需要，周边国家对基础设施公共产品的需求很大，而在“一带一路”倡议的“五通”当中，设施联通是很重要的一个内容。对此，中国应力所能及地向周边区域提供铁路、公路、通关便利化等软硬件基础设施公共产品，提升周边区域的发展条件，帮助周边国家建立基础设施网络，实现互联互通，使周边国家能切实感受和了解中国为它们提供的实惠，从而调动周边国家的积极性，更好地推进区域合作。实现道路联通是中国推进周边外交的硬件基础。因此，中国应加大对道路基础设施公共产品的投入力度，与周边国家围绕公路线、边境线、通讯线等，共同制定实现周边区域互联互通的整体规划，推进周边区域公路、铁路、航运等综合运输体系建设。同时，中国也要注重提升“软件”联通水平，推进达成周边区域的便利货物和人员跨境运输协定，推动实现周边区域通关和运输便利化，在中国与周边国家之间形成高效快捷的互联互通综合体系，为周边外交更好地开展提供便利。
四是市场开放和贸易秩序公共产品。经济发展离不开基本的市场、资金和技术支持。因此，中国在推进周边外交时，应充分发挥自身在市场规模和资金技术方面的优势，为周边区域提供必要的市场开放和贸易秩序公共产品。中国应把市场开放作为一个重要的公共产品，继续深化与周边国家的开放合作和产能合作，提高对周边国家的投资和援助力度，让周边国家享受更多对华出口的优惠待遇，提升周边国家对中国市场的依存度，驱动周边区域经济增长，推进周边命运共同体建设。同时，中国应与周边国家深化在贸易投资领域的合作，共同探讨相关合作机制，规范合作方式，推进跨境贸易本币结算，扩大本币直接兑换规模和范围，推动建设跨境电子商务平台，加大经贸合作力度，推进贸易投资便利化与自由化。值得关注的是，在当前全球化、区域化、贸易自由化等出现某种程度逆流的情况下，中国更应主动承担起建设性作用，在市场和贸易秩序等方面积极发挥引领作用。
五是发展援助公共产品。2017年1月18日，习近平主席在日内瓦联合国总部发表《共同构建人类命运共同体》的主旨演讲中指出，1950年至2016年，中国累计对外提供援款4000多亿元人民币。提供发展援助不仅可以帮助受援国解决困难、从事发展，同时也是援助国扩大自身影响力、达到自身特定目标的一种重要方式。因此，中国应根据周边国家的需求提供更多必要的发展援助公共产品，除了对基础设施提供援建外，还要对农业、医疗卫生、教育等惠及民生的项目进行重点援助，使中国提供的发展援助更加深入民心，赢得周边国家人民的好感，为中国树立一个良好的形象，扩大中国在周边国家的影响力。
六是金融类公共产品。 从1997—1998年亚洲金融危机期间承诺人民币不贬值，到后来积极参与《清迈倡议》并在其中发挥建设性作用，再到后来努力推动与周边国家间的货币互换，以及2014年“亚洲基础设施投资银行”的正式成立，这些行动都是中国一直以来向周边国家提供金融类公共产品的有力证明。展望未来，中国应充分利用亚洲基础设施投资银行、“丝路基金”等融资平台，深化与周边国家的金融合作，探寻各种有利的投融资方式，为周边区域提供更多的金融类公共产品，为深化周边外交各个领域的合作提供可靠的金融保障。
如何在周边外交中优化区域公共产品供给？
一是解决认识的问题。上文已经提到，成长是有代价的。提供公共产品，无疑就要付出代价，这些代价可能在可见的将来难有实质的、可计量的回报。这就意味着，这种投入可能是“无底洞”，难免有时会使人产生“打了水漂”的感觉。因此，我们必须对区域公共产品在周边外交中的作用有充分、客观的认识。作为一个负责任的区域大国，中国必须积极地提供区域公共产品，这是关系到中国开展周边外交、推进“一带一路”建设和深化区域合作的重要举措。提供区域公共产品的投入，归根结底来自于我国国民的税收和国际收支盈余，这些都是“真金白银”，与每个纳税人都息息相关。这就要求在提供区域公共产品的过程中，要处理好投入和收益的关系，要平衡好长期和短期效应，要处理好综合效应和经济效益的平衡，同时还要做好对国民的宣传解释工作。“提供公共产品”不等于“对外援助”。公共产品供给，不只是给钱，还需要在上述各类型公共产品方面统筹规划、多管齐下并发挥综合作用。
二是解决机构的问题。中国在提供公共产品的过程中，应充分发挥国家发改委、外交部、商务部等部级机构的协调作用，统筹考虑各机构在推进“一带一路”、周边外交和区域合作等方面的职能，在提供区域公共产品方面建立起有序规划、有效协调、有序衔接的机制。同时，中国应推进成立一个类似于美国国际开发署（USAID）、日本国际协力机构（JICA）和澳大利亚国际开发署（AusAID）等机构的国际合作发展署，统筹协调对外援助事务，提高援助效率，提升中国在周边区域的影响力，为周边外交的开展奠定良好的基础。
三是解决对接的问题。区域公共产品要与周边国家的需求进行对接，做到“按需供给”，从而提高供给效率。此外，在区域公共产品供给过程中还要处理好周边区域内多个供给者之间的平衡问题。例如，在湄公河次区域范围内，美日欧印澳等作为区域公共产品的提供方，中国与它们并不只是竞争关系，还应该有着某种程度的合作和对接关系。最后，还要处理好周边区域内众多合作机制的对接问题。作为区域公共产品的提供者，中国应发挥自身的倡议和引领作用，构建一个具有约束力的区域公共产品合作机制，引领周边区域内的合作朝更加高效、更具活力的方向发展。同时，中国也不能唱独角戏，应该积极参与到其他国家构建的区域合作组织（或机制）当中，利用好周边区域内现有的合作机制，处理好区域内众多机制的对接和协调问题，共同向区域内提供更多、更好的公共产品，合作推进周边外交的顺利开展。
四是优先次序的问题。中国在向周边区域提供公共产品时，应考虑将东南亚特别是大湄公河次区域作为优先区域，使之成为中国推行周边外交的示范点和试验田。因为从地缘优势、现有的合作基础等各方面因素来看，大湄公河次区域是中国推进周边外交“投入小、见效快”的最佳选择。其中，中国应重点经营好与中路的老挝、泰国和柬埔寨三国的关系，形成示范效应带动与缅甸和越南乃至周边其他国家关系发展。另外，中国还应重点提供在互联互通、产能合作、贸易投资、跨境经济、农业和扶贫、水资源合作、人文交流等方面的公共产品，与周边国家在政治安全、经济和社会文化领域开展广泛而全面的合作。此外，在提供公共产品时也要注意考查和评估，对不合适的方案要及时进行调整、撤销甚至提出相应的制裁预案。
五是宣传交流问题。中国利用自身的优势，向周边区域提供公共产品，为周边国家带去实惠，在周边区域中发挥了建设性的作用。但是，由于中国向来主张“做好事不留名”，在提供区域公共产品时很少进行宣传，从而使周边国家对中国所做贡献缺乏足够的了解，再加上一些别有用心者的刻意歪曲，使得中国提供区域公共产品乃至推行周边外交的良苦用心受到误解甚至苛责。因此，中国应在提供区域公共产品的过程中，加强宣传交流，让周边国家乃至国际社会都了解中国周边外交的理念以及中国为周边区域所带去的实惠，用事实对一些错误的观点进行驳斥，进而提升中国的国际影响力，为中国树立良好的国际形象，为周边外交的开展创造良好的舆论环境。
（第一作者系云南大学周边外交研究中心首席专家，教授；第二作者单位：云南大学周边外交研究中心）
（责任编辑：张凯）
[1] 《习近平欢迎各国“搭便车” 亚洲方式布局周边外交 》，http://politics.people.com.cn/ n/2014/0822/c70731-25522518.html
[2] 王乐夫、李伟权：《全球化背景下国际公共事务管理主体的合法性思考》，载《中山大学学报》（社会科学版），2003年第1期。