杂志汇当代世界

李靖堃／文

2016年6月23日，英国就是否继续留在欧盟举行全民公投。这也是英国历史上第三次全国性公投，投票率高达72%，远超过近年来的议会选举。根据24日公布的最终结果，有51.9%的人支持英国退出欧盟，超过支持英国留在欧盟的比例（48.1%）。此结果令世界为之震惊。为什么会出现这样一个出人意料的结果？这一结果是否意味着英国将脱离欧盟？它将对英国本身以及欧盟的未来造成哪些影响？

退欧公投凸显英国社会分歧

公投结束后，中外学者和媒体均对出现上述结果的原因做了诸多分析。其中最有代表性的观点包括：有人认为这与英国历史上的疑欧传统有关；有人认为，最重要的原因在于移民问题和难民危机造成的民粹主义力量的上升；还有人从“民主的悖论”这一角度解释这一问题。毋庸置疑，这些因素都发挥了一定作用，或者换言之，是多种因素的综合作用最终导致了这一结果。这些原因不再赘述。

此次公投暴露出来的一个最重要的问题（或者说导致此种结果的一个最重要原因）是，英国社会中的不同阶层以及不同地区之间存在着严重分歧。首先，从社会阶层来看。在此次公投中，年龄越大、受教育程度越低、收入水平越差的英国公民越倾向于选择退欧。根据一项调查，在大学以上学历人口所占比例最低的30个地区，有28个选择了“退出”；在人口平均年龄最高的30个地区，有27个选择了“退出”；与此相反，在大学以上学历人口所占比例最高的30个地区，有29个选择了“留欧”，如在伦敦，选择“留欧”的比例高达68%。原因在于，对于受教育程度和收入水平较低的人而言，他们认为，是欧盟和全球化导致了经济不平等，但国家和政府并没有为他们提供足够的帮助，因此，他们反对全球化和欧洲一体化，同时也将投票作为表达对英国政治精英不满的一种方式。而对于很多老年人而言，由于对现有生活的困惑和失落，因而希望“回到过去”，认为英国脱离欧盟后就能重新回到他们熟悉的生活。其次，从地区角度来看，相较之下，苏格兰和北爱尔兰更支持欧洲一体化，苏格兰尤甚，支持留欧的比例为62%；而英格兰和威尔士的疑欧情绪则较为严重，英格兰有54.4%的人投票支持“退出”，而英格兰的投票人数占全国投票总人数的将近85%。除此之外，在大城市（例如伦敦）和郊区及农村地区之间也存在着严重分歧，后者更担心由移民带来的种族多样性等问题，因而支持退欧的比例更高一些。

由英国退欧公投暴露出的精英阶层和民众之间的社会分歧也再次印证了欧盟的认知度在英国并不高这一事实。谷歌的一份报告指出，在公投结果公布之后，英国人搜索率最高的前三个问题是，“离开欧盟对英国意味着什么”“欧盟是什么”“欧盟有哪些成员国”等本应在公投之前清楚了解的基础问题。这恰恰说明，很多投票支持退欧的人并不真正了解欧盟以及退出欧盟的后果。换言之，越不了解欧盟的人越是投了“退出”。这不仅说明政府的宣传很不到位，而且暴露了欧洲一体化“不接地气”这一长期存在的问题，这种情况不独在英国，而且在整个欧盟都普遍存在。

英国退欧前景分析

尽管英国退欧公投已经尘埃落定，但关于英国与欧盟的未来关系这一问题仍众说纷纭。有人认为，公投结果并不意味着英国一定退出欧盟，英国议会可推翻公投结果，或者也可以举行第二次公投（也的确已有300万英国公民请愿要求进行第二次公投）。从法律程序上看，由于英国迄今并没有关于公投法律效力的规定，而且，作为以“议会主权”原则为宪政基础的国家，公投在英国只具有“参考”作用，只有议会立法才具有最终法律效力。但一般情况下，作为“人民选出的代表”，英国议会是不会推翻“人民的选择”的，政治家也不会甘冒违背民意的风险，那对其政治声誉而言无疑将产生灾难性的后果。同时，第二次公投也有可能引发英国社会更严重的分裂和动荡。因此，可以认为，公投结果已经决定了英国必然要退出欧盟，换言之，是政治而不是法律力量成了英国退出欧盟的决定性因素。这也就是为什么英国首相卡梅伦此前已明确表示过，不会再有第二次公投的原因。综上，这一结果已不可更改。德国总理默克尔也认为，这一结果是“不可逆的”。

2016年6月22日，在英国塞尔比，伦敦前市长鲍里斯·约翰逊（左）为“脱欧”做宣传。但目前的问题是，由于无论是英国国内法，还是《欧洲联盟条约》第50条，都没有对英国应于何时启动退欧程序做出具体规定，因此，何时真正启动退欧“按钮”还是个未知数。卡梅伦已明确表示，在他10月份辞职之前不会启动退欧程序，而以鲍里斯•约翰逊为首的“退欧派”也声称不必急于启动这一程序，而是希望先与欧盟举行“非正式谈判”，再视达成的协议而定。但欧盟领导人则敦促英国尽快启动退欧程序，而且，德国总理默克尔在与法国总统奥朗德和意大利总理伦奇在6月27日举行会晤后明确表示，只有在英国向欧洲理事会正式提出退欧申请之后，欧盟才有可能与英国开始谈判，此前不可能有任何“正式或非正式谈判”。在28日举行的欧盟峰会上，欧盟领导人再次敦促英国尽早启动退欧程序，而且指出，欧盟已为此做好准备；同时提出，如果下任首相支持留欧，则希望在其上任两周内启动该程序；若下任首相反对留欧，则希望其立即启动该程序。因此，目前来看，英国最早也要到10月份以后才能启动退欧程序。

在英国正式向欧盟提出退欧申请之后，英国将与欧盟其他27个成员国根据《欧洲联盟条约》第50条规定的程序进行谈判，并将双方达成的协议草案递交欧洲理事会。欧洲理事会需经特定多数通过，此后还需欧洲议会批准。如果这一切程序都顺利完成，则英国退出欧盟；若在英国正式提出退欧申请之后的两年内无法达成协议，而其他27个成员国又一致同意的话，那么可延长谈判期限；但若其他成员国不同意延长谈判，而又未达成协议，则英国自动退出欧盟。由于在欧洲一体化的历史上还从未出现过成员国退出的情况，而且，英国和欧盟之间需要谈判的事项涉及诸多领域，再加上《欧洲联盟条约》的规定十分含糊和简单，因此，未来的谈判和退出过程注定将是十分复杂和冗长的，有人预计至少要到2020年才能够完成。然而，无论这一过程持续多久，也无论英国和欧盟最终将达成什么样的协议，英国退出欧盟必定会给英国和欧洲以及世界局势的未来带来诸多不确定性，对于英国自身和欧盟而言更是“两败俱伤”。

未来英国政治形势的不确定性增加

当地时间6月24日上午，英国“脱欧”公投计票结果揭晓，多数投票者赞成英国脱离欧盟。图为6月24日在英国伦敦拍摄的几名听到公投结果的“留欧”支持者。

无论英国何时正式启动退欧程序，它未来都将在相当长一段时间陷入不稳定状态。从经济方面来看，尽管长期影响还需做进一步观察，但短期影响已经开始显现：英镑汇率大跌、股市出现动荡、信用等级被下调（包括穆迪、标准普尔和惠誉等）。虽然最近两天金融市场有所恢复，但财政大臣奥斯本提出警告认为，未来英国经济前景不会再像留在欧盟那样“美好”，英国将会比以前更加“贫穷”，且必定将要实施增税和减少公共开支等紧缩措施。但退出欧盟之后，英国的贸易、金融、投资、就业等是否会受到影响，以及受到多大程度的影响，均在很大程度上取决于它能与欧盟达成什么样的协议。

在政治方面，英国将面临更多的不确定因素：

首先，公投导致保守党和工党内部均出现严重分歧，英国的政党政治面临着重新洗牌。在保守党方面，卡梅伦已于6月24日正式宣布将于10月保守党大会后辞职，在目前的诸多可能人选中，由于财政大臣奥斯本明确声称不会参与竞选保守党领袖，因此最有竞争力的两位候选人是前伦敦市长鲍里斯•约翰逊（Boris Johnson）和内政大臣特丽莎•梅（Theresa May）。在英国的欧盟成员国地位这一问题上，此二人恰好持相反的观点，因此，下届保守党领袖的人选对于英国与欧盟关系的未来将产生至关重要的影响。虽然现在还无法断言谁将成为下任保守党领袖，但可以肯定的是，无论谁当选，保守党内由于欧洲问题而导致的深刻分裂将不可避免。相较于保守党，工党内部由于欧盟问题导致的分歧和危机更为严重。在公投结束后，由于认为领袖科尔宾在公投中的行为过于软弱，未能正确引导民众支持英国留在欧盟，有超过半数的工党影子内阁成员辞职。6月28日，工党举行针对科尔宾的不信任投票，结果以172︰40的比例通过了这一动议，尽管该结果不具法律效力，科尔宾也坚称不会辞职，但预计其领袖地位也不会长久。

第二，英国的国家政治版图有可能发生重大变化，特别是苏格兰有可能再次诉诸独立。众所周知，苏格兰地区是欧洲一体化的坚定支持者，其支持英国留在欧盟的比例是英国四个地区中最高的，而作为苏格兰首府的爱丁堡支持留欧的比例更是高达74.4%。在公投结束后，苏格兰民族党领袖尼古拉•斯特金发表声明指出，苏格兰“极有可能”计划举行第二次独立公投。而民调显示，有60%的苏格兰民众支持为了留在欧盟而脱离英国。在2014年9月举行的苏格兰独立公投中，英国“幸免于难”，但如果进行第二次公投，其结果则很难预料。苏格兰的独立诉求甚至还有可能带动北爱尔兰寻求与爱尔兰的统一。公投结果公布后，北爱尔兰首席副部长马丁•麦克吉尼斯（Martin McGuinness）提出，北爱尔兰也应举行公投，以决定是否与爱尔兰共和国合并。当然，相较于苏格兰，北爱尔兰从英国分离出去的可能性微乎其微。然而，即使将来不会出现国家分裂这一极端状况，但不同地区之间、特别是英格兰与苏格兰之间的分歧和矛盾仍将继续加深。

第三，从国际政治的角度来看，英国的国际影响力至少在短期内会下降。这主要是由于，首先，在接下来的很长时间，英国政府和政治家们将忙于国内政治，特别是为与欧盟的谈判以及退欧后的一系列安排做准备，因而无暇过多关注国际问题。其次，更为重要的是，英国一旦离开欧盟，它就再也无法影响欧盟的决策，也因而失去了作为欧美关系之间的“桥梁”或“纽带”的功能。尽管奥巴马宣称英美“特殊关系”不会发生改变，但其“特殊性”的程度将来很有可能会减弱，假以时日，德国也许会逐渐取代英国在美国对外关系中的地位。

欧洲一体化风险与机遇并存

公投结束后，英国《卫报》撰文指出，英国退欧事件是欧洲一体化历史上“最严重的灾难”。尽管这种说法似乎有些言过其实，但不可否认，英国退欧无异于对欧洲一体化的沉重打击。作为第二次世界大战的产物，欧盟本身具有重要的象征意义，即代表的是欧洲的“团结”和“统一”，但英国的退出无疑将对这些象征意义造成严重损害，也有可能动摇一部分人对于欧洲未来的信心。总体来看，英国的退出对欧盟而言弊大于利。

首先，可以肯定，无论未来英国与欧盟的谈判将持续多久，但至少在最近一至两年内，欧盟都将经历一种不稳定状态，以及由英国退欧造成的恐慌和不安定情绪。如果英国与欧盟的谈判旷日持久，那么这种不稳定状态也将持续发酵，这正是为什么欧盟领导人敦促英国尽快启动退欧程序的原因，即希望尽早结束这种不安定状态。

第二，英国退欧至少将在短期内导致本已比较强烈的疑欧主义在整个欧洲呈进一步上升趋势。欧洲的一些民粹主义政党已经在为英国退欧而“欢欣鼓舞”，并提出了本国退欧的可能性，如荷兰自由党和法国的民族阵线。尽管其他国家在可预见的将来不大可能步英国后尘，但仍需警惕民粹主义政党力量的上升。

第三，欧洲国家之间的关系将重新定位，这不仅包括英国与其他欧洲国家之间的关系，也包括其他欧洲国家相互之间的关系。此前，英国与其他欧洲国家之间的关系主要是在欧盟框架下予以展开，因此更像是“国内政治”；在英国退出欧盟之后，“欧洲”在其外交政策中不再具有现在这样的“特殊”地位，与其他欧洲国家的关系也不再受欧盟法律和政策框架的约束。同时，英国退欧也将导致其他欧盟成员国的关系发生改变，使欧洲向更加以德国和法国为核心的方向发展，同时，意大利有可能成为新的“三角关系”中的一员。

第四，欧盟作为一个整体的实力将受到一定削弱。尽管英国在欧盟内常常“三心二意”，但它拥有的联合国安理会常任理事国、核大国等“身份”对于欧盟的意义不言而喻，特别是在欧盟的防务建设方面，法国和英国一直发挥着核心作用。因此，英国退出欧盟对于后者本就十分软弱的军事和防务能力十分不利，并将在一定程度上影响欧盟的总体政治影响力。

当然，英国脱离欧盟也将给欧盟带来机遇，关键在于欧盟是否能够转“危”为“机”。在一定程度上，尤其是在短期内，在面对危机的情况下，英国退欧事件应该能够使欧盟其他成员国团结起来共渡难关，因为“危机”历史上就是欧洲一体化前进的动力。正如意大利总理伦奇所说：“尽管我们很难过，但现在是时候写下欧洲一体化历史上新的、团结的一页”。英国退欧让欧盟更清晰地认识到，这次“狼”真的来了，是时候认真思考欧盟的未来发展方向。同时，英国退欧也让欧盟看到，精英政治与民众之间的巨大鸿沟已经切实危及到了欧洲一体化的未来，如何有效动员民众，使欧盟更加民主，这也是欧盟未来必须解决的问题，欧盟改革势在必行。

英国最终将与欧盟达成何种协议、二者的未来关系将采取何种形式、欧盟将向哪个方向发展，目前都还是未知数，可能还需要比较长的一段时间才能最终落实。但如前所述，英国退欧至少将在短期内导致欧洲一定程度的不稳定，特别是有可能造成民粹主义情绪的爆发，从而也不利于整个世界局势的稳定。在一个全球化的时代，中国不可能独善其身，因而这种不稳定状况也很有可能波及中国，尽管其影响更多是间接的。

（作者系中国社会科学院欧洲研究所研究员）（责任编辑：徐海娜）