2016 年地方选举与南非政党格局的新变化
张凯／文
2016年8月3日，南非举行自种族隔离制度结束以来的第五次地方政府选举（也称市政选举），图为选民在南非乌姆拉济一个投票站外等待投票。2016年8月3日，南非举行自种族隔离制度结束以来的第五次地方政府选举（也称市政选举），执政党非洲人国民大会（非国大）赢得选举，取得大多数市政的控制权，但在一些比较重要的大都市区却丧失了多数地位。非国大遭遇自1994年执政以来最为严重的一次选票流失，民主联盟、经济自由斗士等反对党对非国大的执政地位所带来的挑战与日俱增。非国大如果不能根据变化了的社会结构和民意基础及时调整策略，恐将面临更为严峻的挑战，其扭转衰退之势的机会将进一步被压缩。
2016年地方选举与非国大的衰退性走势
政治竞争激烈、选民参与热情高涨成为2016年8月南非地方选举的突出特征之一。根据南非选举委员会统计，有200个政党、61014名候选人参与了此次地方选举。与2011年举行的地方选举相比，参与竞争的政党数量增加了65%，候选人的比例则高出12%。虽然参与竞选的政党数量多达200个，但选票的分配主要集中在三大政党——非国大、民主联盟和经济自由斗士。
作为执政党，在此次地方选举中，非国大的得票率依然处于领先地位，达53.91%，其得票率是处于第二位的民主联盟（得票率26.90%）的两倍，处于第三位的经济自由斗士（得票率8.19%）的近七倍。在213个市政领导权争夺战中，非国大在161个市政赢得了多数地位，处于第二位的民主联盟仅在19个市政赢得了多数地位。非国大在南非政党格局中的优势地位依然相当明显。
然而，从种族隔离制度结束以来二十多年的政治生态演变来看，非国大呈现出了明显的衰退迹象。从全国选举的角度看，非国大的支持率已由2004年的70%下降到了2014年的62%；从地方选举的角度看，形势更为严峻，非国大的支持率已由2011年的61.95%下降到了2016年的53.91%。在南非具有重要影响力的九大都市区，非国大丧失了约翰内斯堡、伊库古莱尼、茨瓦内和纳尔逊·曼德拉湾四大都市区的直接控制权，在其曾一度掌权的开普敦市，此次得票率还不到三分之一。
由于在一些举足轻重的城市失去了多数地位，有观点认为非国大正在失去城市选民的青睐，逐步沦为了“乡村党”。然而，事实上，支持率的下降不仅局限于城市，在城市化程度并不高的省份也有明显的下降趋势。例如，在林波波省，非国大的支持率下降了13%；在西北省，非国大的支持率下降了16%；在自由州和马普马兰加省，非国大的支持率分别下降了9%和8%。只是在传统的票仓地夸祖鲁纳塔尔省，非国大的支持率实现了1%的增长。显然，非国大的选民基础正在遭受整体性削弱。
与非国大的衰退性走势相比，反对党民主联盟和经济自由斗士的影响力得到了显著增强。在地方选举中，民主联盟的支持率由2011年的23.94%上升到了2016年的26.90%，首次参与地方选举的经济自由斗士竟赢得了8.19%的支持率。在茨瓦内和纳尔逊·曼德拉湾两大都市区，民主联盟的支持率首次超过执政党非国大。虽然由于所提条件无法得到满足，经济自由斗士声称，不会寻求与非国大或民主联盟在没有任何政党取得多数的市政组建联合政府，但它同时表示不会选择中立，而是要站在非国大的对立面，在组建地方政府的过程中对民主联盟的选择与安排给予支持。经济自由斗士选择支持民主联盟，无疑会对非国大的发展造成负面影响。
从政治光谱的左右两端来看，处于政治光谱右端的民主联盟和处于政治光谱左端的经济自由斗士很大程度上分流了传统上支持非国大的选票。凭借在开普敦的良好治理以及近年来淡化白人政党色彩所做的努力，民主联盟在赢得白人和有色人种支持的同时，也吸引了越来越多黑人中产阶级的支持。经济自由斗士在意识形态上具有黑人民粹主义倾向，反对白人，主张将矿山、土地等资源国有化。在原非国大青年联盟主席、后被非国大开除出党的马莱马的领导下，经济自由斗士赢得了大量处于失业状态的青年的支持。来自政治光谱左右两端的蚕食，造成了非国大的衰退性走势。
社会结构变化与组织形象弱化致使非国大支持率下降
自1994年以来，非国大在南非政党政治格局中一直维持着主导地位。作为反种族隔离运动的领导力量，非国大得到了占人口总量80%以上的黑人群体的广泛支持，独特的种族结构和长期反种族隔离的历史记忆成为非国大能够在政坛维持常青的根本原因所在。然而，经过种族隔离制度结束后二十多年的发展，南非的社会结构正在发生深刻变化，而作为执政党的非国大不仅未能有效应对社会结构的变化，反而在这一潮流中因党内派系之争、干部腐化等原因导致组织形象遭到严重损害。社会结构变化以及组织形象弱化成为非国大长期衰退性走势的根本原因。
后种族隔离时代，南非社会结构变化的最大特点是城市黑人中产阶级逐渐兴起与广大黑人失业青年并存。在城市化进程中，政党支持率的高低很大程度上取决于能否得到规模日益扩大的城市中产阶级的支持。客观地讲，南非城市黑人中产阶级的逐渐兴起得益于非国大执政后所采取的倾向黑人的经济发展和再分配政策，如黑人经济振兴政策（BEE）等。这也是为何非国大声称城市黑人中产阶级是非国大政策的受益者的原因。
然而不幸的是，自2008年全球金融危机以来，由于国际市场需求疲软、国际大宗商品价格下跌等多重因素影响，南非经济增长一直不太乐观。危机之前，非国大政府在高经济增长背景下尚能较好地满足城市黑人中产阶级的相关诉求；危机之后，在经济增长乏力的影响下，非国大政府越来越难以满足城市黑人中产阶级的高要求。逐渐兴起的城市黑人中产阶级因不满于非国大的经济治理及部分官员的腐败行为，在参与选举时遂将选票投给了其他政党。例如，在城市化程度较高的豪登省，非国大的支持率几乎下降了10%，主要原因是城市居民对高速公路电子收费和官员贪腐行为心存不满。
随着城市化进程的推进，“穷人——非国大的传统支持者——正在逐渐退出选举政治。与乡村选民相比，越来越多的城市选民参与到了选举政治中”。有学者认为，在高收入群体中，有80%的适龄选民会参与投票，与之相比，较低收入群体中的适龄选民参与投票的比例还不到70%。穷人进行投票时，他们的确会压倒性地投票给非国大。但是假如他们参与投票的数量继续萎缩，黑人中产阶级规模变得越来越大，对非国大不再那么迷恋时，那么非国大会不可避免地为此付出代价。[1]
城市黑人中产阶级的兴起并未掩盖城乡普遍存在的极为严峻的失业和不平等问题。在失业和不平等问题上依然存在相当明显的黑白差距。据统计，2014年，南非白人的失业率为8.1%，黑人的失业率为28.3%，对乡村青年而言，受限于教育和医疗水平低下，失业率更是高达50%。[2]在财富分配方面，10%的人口控制了南非50%—60%的财富，黑人的平均财富仅相当于白人平均水平的5%。对那些在种族隔离制度结束之后出生的年轻一代而言，他们并不像其父辈那样对种族隔离怀有深刻的记忆、对非国大抱有由衷的信任和好感。在经济增长乏力的背景下，非国大政府既无法向城乡大量存在的失业青年提供充分的工作岗位，也没有足够的能力提供有效的公共产品和服务。据统计，非国大政府在社会服务领域的支出占GDP比重由1994年的16.2%提高到了1998年的高点17.3%，此后一直处于下降态势，2002年下降到了15.8%，2012年则降到了13.7%。[3]在此情势下，那些对现状不满的青年，特别是失业青年将选票投给具有民粹倾向的经济自由斗士便不足为奇了。
1994年以来的南非历届选举，非国大的主要支持者是广大黑人，依凭黑人在南非种族结构中的数量优势，非国大在南非政党格局中也维持了主导地位。然而，随着城市黑人中产阶级的兴起，南非社会结构的变化正在冲击种族结构对选举所施加的束缚，种族身份对选民投票行为的影响有所下降。社会结构变化之所以会对选民投票行为产生影响，究其原因还是非国大这一政治组织本身出了问题，即非国大没有对社会结构的变化做出有效的应对。相反，由于受党内派系之争、党员干部腐化的因素影响，非国大的组织形象遭到了严重削弱。
近年来，非国大因内部派系之争曾导致两次分裂。一是2008年因对姆贝基政府的新自由主义政策心存诟病，非国大及三方执政联盟（非国大—南非共产党—南非工会大会）内部的左翼力量联合使非国大中央将姆贝基召回，随后支持姆贝基的众多党员退出非国大，另立新党——人民大会党；二是2013年非国大青年联盟主席马莱马被开除出党，随后他与支持者组建了经济自由斗士。有学者将非国大党内的派系之争分为“保守派”和“改革派”之争。[4]
无论对非国大党内派系做出何种划分，其围绕意识形态、政治权力进行斗争所导致的党内分裂，不仅有损非国大的形象，而且也分流了相当一批曾经支持非国大的选民。此外，非国大的政治盟友南非工会大会的内部分裂也对非国大造成了负面影响。作为南非工会大会的最大附属工会南非全国金属工人工会（Numsa）于2014年11月被工会大会开除，该组织决定在2014年的全国大选中不再支持非国大，从而导致非国大在豪登省的支持率由64%下降到了53%。[5]南非全国金属工人工会发起成立“统一阵线”，并以不同的组织名称和形式参与到2016年的地方选举中，这也在一定程度上分流了曾经属于非国大的选票。
非国大主席、南非总统祖马因挪用公款升级恩坎德拉私宅的政治丑闻被媒体推向了舆论的风口浪尖。2016年3月31日，南非宪法法院作出裁决，要求祖马总统返还公共财政为其家乡私宅改造装修与安全保护无关部分支付的费用。图为南非民主联盟领导人穆西·马伊马内在宪法法院作出裁决后接受采访。腐败是导致非国大组织形象弱化、受损的另一大顽疾。特别是非国大主席、南非总统祖马因挪用公款升级恩坎德拉私宅以及与祖马家族存在密切联系的南非富商古普塔家族，其在内阁人事安排上施加影响所酿造的政治丑闻被白人资本掌控的媒体推向了舆论的风口浪尖。根据非洲晴雨表（Afrobarometer）于2015年所做舆论调查显示，南非人对祖马总统不信任的比例由2011年的37%上升到了2015年的66%，南非人过去四年间对祖马总统的信任度下降了一半。[6]面对媒体对祖马总统掀起的各种舆论攻势，非国大总书记曼塔谢不无担忧地表示，非国大正在让支持者失去信心，面临日益严峻的“信任赤字”问题。[7]
不可否认，在长期的反种族隔离斗争中，非国大的确将自身打造成了广受南非民众拥护和爱戴的“组织品牌”，种族隔离制度结束后非国大这一“组织品牌”维持了长期的吸引力和影响力。然而，此次地方选举结果显示，有些选民正在对非国大这一“组织品牌”失去兴趣，品牌的情感纽带正在消逝。[8]造成这一窘况的主要原因是，作为政治组织的非国大没有对南非复杂的社会系统所发生的变化做出有效的应对。党内派系之争以及腐败等问题困扰非国大组织形象的重建，组织形象弱化导致非国大对选民的吸引力趋于下降。在多党政治体制和政治多元主义价值理念下，社会结构变化与组织形象弱化使选民可以在非国大之外投票选择支持其他政党，这是非国大衰退性走势的根本原因，也是非国大长期执政面临的根本挑战。
结 语
2016年地方选举结束后，作为三方执政联盟的成员、非国大的政治盟友，南非共于8月10日召开中央政治局会议，对此次地方选举进行了初步评估。会议认为，虽然从某种意义上讲，非国大并未“失去”选举。但是从近年来非国大在选举中所获支持率的稳步下降以及此次地方选举所呈现的急剧下降态势来看，非国大除非进行深刻反思并采取坚定的纠错行动，否则这种衰退之势还会继续，甚至可能会加速。[9]安全研究所的一项研究报告甚至预测，非国大会在2024年全国大选时失去多数地位，如果非国大在2018年再次走向分裂，那么这一事态很可能会在2019年全国大选时发生。[10]这些评估和预测为非国大的长期执政敲响了警钟。地方选举往往是全国选举的风向标，它不仅能折射一个政党在选民中的影响力和吸引力，而且也为政党根据选举结果及时调整政策留下了转圜空间。从这种意义上讲，非国大仍有改变衰退性走势的潜力和可能。
客观地讲，非国大依托反种族隔离时期所积累的政治资产以及与南非共和南非工会大会所缔结的政治联盟，仍然具备其他政治力量所不具备的独特优势。然而，南非共党内一直存在独立参与竞选的声音，南非工会大会也因旗下最大工会南非全国金属工人工会的退出而受到冲击，这对非国大的长期执政而言非常不利。随着反种族隔离历史记忆的效用递减，非国大亟须思考如何在后种族隔离时代，根据变化了的社会结构和组织形象弱化的现实，及时调整政策和策略，核心是改变经济增长乏力的困境，以经济可持续发展为基础，提高公共产品供给能力，满足城市中产阶级日益增长的利益诉求和广大青年群体对就业的基本需求，同时着力强化党员干部与基层群众的联系，积极改善日趋弱化的组织形象，重塑非国大的“组织品牌”，从而稳步提高自身的影响力和吸引力。
（作者单位：中共中央对外联络部
《当代世界》杂志社）（责任编辑：魏银萍）
[1] Natasha Marrian, Urban voter turnout growth hurts the ANC, http://www.bdlive.co.za/national/ politics/2016/08/04/urban-voter-turnout-growth-hurtsthe-anc.
[2] John Campbell , Overcoming the Legacy of White Supremacy in South Africa, , July 26, 2016, http://www.cfr.org/south-africa/overcoming-legacywhite-supremacy-south-africa/p38157.
[3] Patrick Bond, Elite Transition: From Apartheid to Neoliberalism in South Africa, London: Pluto Press, 2014, p256.
[4] Ciara Aucoin and Jakkie Cilliers，Is South Africa Heading Towards a Political Turning Point? 29 June 2016，http://allafrica.com/stories/201606300005. html.
[5] Natasha Marrian, Lethargic Numsa may have missed its political moment, http://www.bdlive.co.za/ opinion/columnists/2016/07/14/lethargic-numsa-mayhave-missed-its-political-moment.
[ 6 ] S o u t h A f r i c a : M o s t S o u t h A f r i c a n s Distrust Zuma – Survey, http://allafrica.com/ stories/201511240629.html.
[7] Stella Mapenzauswa， Mantashe admits ANC is losing supporters' confidence 11 Apr 2016，http:// mg.co.za/article/2016-04-11-mantashe-admits-anc-islosing-supporters-confidence.
[8] Thabang Motsohi, The ANC must restructure and reposition itself to survive, August 12, 2016, http:// thoughtleader.co.za/thabangmotsohi/2016/08/12/theanc-must-restructure-and-reposition-itself-to-survive/.
[ 9 ] S A C P P o l i t i c a l B u r e a u p r e l i m i n a r y assessment of the 2016 local government elections, http://www.sacp.org.za/main.php?ID=5507.
[10] Ciara Aucoin and Jakkie Cilliers Is South Africa Heading Towards a Political Turning Point? 29 June 2016，http://allafrica.com/stories/201606300005. html.