南京广场舞政策制定与践行探究
衡媛媛 林维蔚 刘逸军 翁婷 宗峻麒（南京工业大学 经济与管理学院 江苏南京 210009）
作者简介：衡媛媛（1994-），女，汉族，江苏扬州人。
摘要：当前广场舞已经成为社会的一个热点话题，而南京广场舞在开展过程中也存在很多问题，本文基于政策网络视角来分析南京广场舞政策制定与执行中的困境。为此，在政策网络的视角下，以促进社会和谐、加强老年人精神文化建设为价值取向，分别从参与者个人、政府部门以及社会这三个方面对当前南京广场舞活动中存在的问题提出相应的对策建议，以促进广场舞活动合理有序的开展。
关键词：广场舞；政策建议；政策网络
1 引言
截至2013年末，南京老年人口共有121.71万人，占户籍比重的18.93%，老龄化程度高。就南京市而言，老年人的物质生活水平得到了较为充分的保障，但老年人的情感、受尊重以及自我实现的需要较少被关注。广场舞由于其活动的松散性、低消费、可自由加入、不受硬性规定限制等因素，成了南京老年人最愿意选择的娱乐休闲活动，更多的老年人愿意通过参与广场舞来达到精神文化需求的满足。
随着广场舞规模的不断扩大，参与人群的不断增加，无序成长的广场舞群体引起了很多人特别是附近居民的诟病，从而也引发了大量的社会冲突：浦口区铁桥小区广场一男子因噪音打扰孩子做作业用锤子砸坏跳舞者的音响；高考期间南京市玄武区锁金村内的“广场舞”还在跳，街道接连多日收到小区内考生家长投诉；甚至南京市红山森林动物园的大熊猫都因不忍广场舞的噪音而得了“心律不齐”……一时间，健身娱乐、陶冶情操的舞蹈竟成了扰乱社会秩序的罪魁祸首。上述现象引发我们的深思：是什么原因使得广场舞在受到部分老年人追捧时，又给其他人带来困扰？广场舞应当以怎样的方式来发挥其积极作用、更好的融入国民文化建设中，从而减少对他人的负面影响？
近年来，有关广场舞的研究成为热点，许多学者从起源、定义、开展现状、发展困境、对策建议等方面对广场舞进行了探索。夏翔鹰等[1]认为，广场舞是由早期的祭祀礼仪借助于渐渐消失的民间舞蹈形式得以重生演变成现代城市广场舞。对于广场舞的界定，于秋芬[2]指出广场舞是一种在一定面积的场地上开展的，以歌舞形式呈现的具有开放性、自娱性、广泛性的集健身与形体舞蹈为一体，配以音乐的体育项目。田山[3]则认为广场舞是指由人民大众自发的，在广场、公园、街头巷尾、楼前空地上统一进行的，以健身、自娱、交友为目的，在音乐伴奏下的以舞蹈为载体的健身活动。也有一些学者通过实地调研，探究广场舞活动的开展现状。王玮[4]
通过对银川市三区广场舞开展现状调查。得出了银川广场舞活动中人口比例的结论以及发现了活动因场地不足而存在的问题；陈瑞琴[5]通过对苏州7个广场舞活动点的调查研究，总结了苏州广场舞健身者的年龄结构、文化程度、参与频率等特征。在广场舞的作用方面，李少奇等[6]从充实丰富社区居民的文化生活、促进社区居民的身心健康发展、促进社区文化以及和谐社区的建设等三个方面进行了阐述。康钊[7]从心理学的角度分析了广场舞有助于促进老年心理健康。杨清华[8]认为广场舞具有较好的体育锻炼价值，可以把广场舞作为高校体育校本课程进行开发。为了更好的发挥广场舞的积极意义，学者们根据对广场舞问题的分析，提出了相应的对策建议。姜丹[9]提出，通过加大宣传力度，设置管理部门，举办社区比赛，以此来促进广场舞科学规范的发展。樊晓和崔国文[10]认为，要尽快建立管理与协调机构来调解广场舞活动中的不和谐现象。
综上所述，目前关于广场舞的研究存在以下不足：一是对于广场舞的概念还没有形成一个统一的界定；二是对于广场舞活动中存在的矛盾认识不足，没有深入分析广场舞节分形成的原因；三是针对广场舞提出的对策建议较为片面、松散，大多都是从噪音以及管理出发，提出的多为短期的对策。现有研究大多关注广场舞政策的内容，而较少的关注广场舞政策的形成的内在机制，尤其是忽视了广场舞政策领域内各政策主体之间相互作用的动态过程。本文将从政策网络理论的视角出发，分别从微观个体、中观和宏观社会三个角度来对广场舞政策碰壁的原因做尝试性分析，以期构建社会互动协调机制，规范广场舞活动的和谐开展。
2 政策网络类型
2.1政策网络理论
政策网络理论兴起于20世纪80年代初，在政策过程与公共治理中国家与社会的关系模式，不同学者提出了不同的理论观点，形成不同的理论派别。其中最具有代表性的是英国学者罗德·罗茨（Rhodes）对于政策网络的研究，罗兹（1992）以利益综合、成员资格、垂直相互依赖性、平行相互依赖性以及资源分配5个指标作为分类标准[11]。
政策网络理论为我们系统的制定规范广场舞发展政策提供了一个很好的分析工具。因为在我国老龄化的进程以及社会主义和谐发展的背景下，在保障老年人精神文化生活领域，各利益相关者在广场舞利益的诉求过程中逐渐形成了相互依赖的关系，并在这种不断加强的关系中结成了广场舞的政策网络，正是广场舞中政策主体之间的关系及其结构影响着广场舞政策的制定、执行及其政策效果。
2.2政策网络类型
规范广场舞发展的政策在制定和执行过程中，涉及多个执行主体和利益主体，形成了复杂的利益需求，正式这些利益主体间的利益博弈和关系形成了不同的政策网络类型和结构，从而影响着规范广场舞政策的执行效果。
广场舞政策网络中涉及的政策行动者在国家宏观层面上主要包括中央政府及其从属的文化部、公安部、财政部、国家体育总局等；在中观层面上主要包括各地政府；在微观层面上主要包括各地社区、公共场地管理者、新闻媒体、场地周边居民以及广场舞参与者。依据罗茨（Rhodes）界定的网络特性，各行动者之间的关系特征分别处于五类网络中，各网络的结构如图1所示。
图1政策网络图
2、专业网络。专业网络的主体主要有专业学者、社会学家，他们主要是因为自己的专业优势和专业技能，以及广场舞规范政策制定的政策环境及其政策执行的障碍提出专业性的建议，为政府部门科学地做出政策决策提供参考。
3、府际网络。府际网络主要是指各级地方政府，它们既是规范广场舞活动政策的制定者，也是执行者。
4、社区网络。主要是指各地社区居民委员会，是规范广场舞的直接相关者。
5、议题网络。主要包括广场舞参与者、广场舞活动场地周边居民和新闻媒体，他们是规范广场舞政策最直接的受益者，而在广场舞政策网络中，他们发展的较早，但发展水平较低，又因为其成员组成较为复杂，其间关系松散、结构程度不高。
3 广场舞发展面临的困境
3.1政策社群、府际网络之间权责分配不当：缺乏法律法规及规范管理政策，老年人休闲娱乐活动供应商匮乏
在我国政治体制中，中央政府是地方政府的上级单位，地方政府从属于中央政府。随着我国社会发展，社会结构不断发生变化，中央政府逐渐向地方政府放权，集权化水平降低，逐渐形成了地方政府着重地方利益忽视国家政策的现象。在保障老年人利益上同样如此，中央政府出台多项法律法规来保障老年人物质、精神上的合法权益，不仅规定了社会个人赡养老年人的义务，更明确了地方各级人民政府和有关部门、基层群众性自治组织，应当将养老服务设施纳入城乡社区配套设施建设规划，建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动。
然而受地方政府对自身利益的考虑，很多府际网络并没有响应国家政策，专门为老年人建立适合的生活服务以及文化体育活动。但是，此时，对健身娱乐的需求逐渐成为国人的重要诉求诉求，如何满足这一诉求关系到社会稳定与体育事业的健康发展。由于没有配套设施，满足这一诉求的唯一渠道就是广场舞的时候，必然引起该项运动的快速发展，甚至超过了部分部分地区的容纳空间，进而产生社会问题。
3.2网络之间资源分配不均，生产者网络缺乏资源：广场舞参与者缺乏科学健身指导，公益健身场地资源匮乏
据第五次全国体育场地普查数据报告，在我国现有的体育场地中，体育系统占全国体育场地总数的2.2%，教育系统占全国体育场地总数的65.4%。虽然国家和各级地方政府不断加大对公共体育设施建设的投入，但相对于广大群众日益增长的健身娱乐需求来说，公共体育场地供应明显不足，因此当前南京老年人体育活动的主要场所就集中在社区外空地、街道空地、公园等非正规体育场所。又由于教育系统还掌握大量的体育场地资源，导致有体育健身需求的老年人几乎不享有任何场地资源。
除了场地资源外，广场舞参与群体还缺乏其他必要资源，例如资金、专业信息、正规组织等。由于缺乏专业信息与专业指导，不少广场舞参与者进行着错误的舞蹈方式，这甚至会危害他们的身体健康。广场舞引发社会纠纷的一个重要原因就是缺乏正规组织。
3.3议题网络与其他网络互动不足：广场舞矛盾双方缺乏相互理解，社区街道未充分发挥协调作用
议题网络具有成员人数众多、结构松散等特征。政策网络理论认为，政策过程的本质是公共和私人行动者互动的结构。政策网络的开放程度越高，成员互动就越频繁，也就越有利于政策的执行。
在广场舞政策网络中，专业网络、议题网络以及生产者网络之间的互动很少。这种互动不足主要表现在：很多在露天空进行的广场舞活动会因为噪音扰民、扰乱社会秩序而被周围居民向社区居委会、环保部门投诉，甚至引来警察，媒体也热衷于报道这些影响较为负面的广场舞活动。但是，居民与广场舞参与者之间缺少良好的沟通渠道，很多小问题因为缺乏沟通就会发展为冲突与矛盾。并且相关部门机构很少从统筹广场舞参与者与受打扰他居民利益出发，提出完善的解决方法；媒体也并不愿意深入了解广场舞的优点、传播广场舞的正面效应；议题网络与专业网络沟通的缺乏使得整个规范广场舞政策系统处于一个较为分散的状态。
政策行动者之间的关系越紧密，在政策执行过程中就越有利于达成政策目标，实现自己的利益诉求。
4、结论与对策建议
从政策网络的视野看，要丰富老年人的生活，保障老年人合法权益，构建社会主义和谐社会，需要从多个方面来考虑：一方面，从政策社群以及府际网络的参与主体角度出发，对社会问题进行有效管理，实现两者间理性互动并形成共同的价值观。另一方面，专业网络、生产者网络与议题网络之间形成一个完善的沟通渠道，而信息资源的公开是完成这一过程的必要条件。此外，政策网络系统中的每一单一网络主体之间需要相互配合，共同发挥作用，促成社会争议的完满解决。
4.1增强自律意识，加强相互理解
广场舞参与者是广场舞活动中最为核心的组成，因而规范广场舞活动应从广场舞参与者自身开始。在跳舞的过程中，参与者应加强自律意识，把伴奏音乐音量调到合理范围内，播放一些舒缓且没有鼓点的音乐。广场舞爱好者最好能够严格跳广场舞的时间和场地，午休和晚上临睡前尽可能不要跳或早点收场。给休闲散步或其他运动爱好者留出一定空间，方便他人的同时也方便自己。而其他居民也要理解老年人健身娱乐、人际交往的需求，对广场舞活动多一些理解与包容。双方可以充分发表自己的意见，建立一个双向沟通的渠道，可以由广场舞组织者与附近居民代表组成该社区的广场舞活动委员会，利益双方商量决定该社区广场舞活动开展的具体地点、时间段以及音乐声量，形成《广场舞公约》，并由该委员会负责监督。通过双方互动，让居民了解跳舞是一种正当的活动，让跳舞者意识到跳舞也会产生负面效果，从而从自身做起，达到自我教育与群众教育的目的，减少广场舞引发的社会矛盾，促进和谐社区的建设。
4.2举办表演活动，引入奖惩机制
广场舞活动的参与者大多来自同一个社区，为了规范广场舞活动、推广科学的健身娱乐方式，可以由相邻街道或是区政府建立激励机制，定期开展广场舞大赛、交流活动，促进广场舞舞蹈编排的发展，使广场舞运动具有较强的观赏性和竞技性，增强广场舞爱好者的积极性，促进广场舞科学、规范发展。
对于社区管理也可引入适当的奖惩机制。比如通过区社体中心或者街道，为辖区内广场舞团队设立年度奖励基金。广场舞团队活动没有发生居民投诉，就予以奖励。反之，可以要求团队停止活动并及时整改。可以建设深入到街道社区的专门广场舞活动管理点，为居民提供广场舞的管理、协调和指导服务，事先防止广场舞产生纠纷。
4.3普及科学健身知识，推广规范广场舞动作
各种休闲活动的参与者都需要具备一定的专业知识，这样才能够更科学有效的进行健身娱乐，因此一些研究机构和高校中的专业人士可以通过自己掌握的专业知识资源，为当前多样发展的健身休闲活动提供理论指导，而政府部门则可以对一些受欢迎、易开展的项目进行推广，动摇广场舞活动的“垄断”地位，减少广场舞活动人数。
而对于当下最受欢迎的广场舞活动，也需要有专业人士来进行科学指导。国家体育总局组织举办广场舞交流展示活动，从民间征集到的广场舞作品中选出12套广场舞健身操，结合科学性和观赏性进行调整推出，并在全国各地推广。培训广场舞领操员。此项方法值得南京学习，南京市体育局可以根据南京广场舞活动特色，开展广场舞甄选活动，让广场舞爱好者选出最喜爱的广场舞曲目，请专家编排，使之更科学合理，并针对组织和指导广场舞练习的热心人士和社区体育骨干进行专业培训，经过培训后持证上岗。这不仅能够帮助老年人科学健身，也提高了老年人自身在广场舞活动规范上的参与度，有利于缓解广场舞引起的矛盾纠纷。
4.4优化配置体育资源，改善拓展广场舞场地
活动场地的匮乏是广场舞扰民的根源。为了减轻广场舞活动的负面影响，城市管理规划者需要重视当前人们对健身娱乐的迫切需求，合理开发公共空间，注意城市规划的重要性。精心规划新建小区、公园布局，合理配置公共场地资源，突出老年健身设施的重要性，充分考虑广场舞等健身娱乐活动产生的环境污染等因素，科学的匹配居民住宅与公共健身娱乐场地。而对于已开发地区，比如学校、大型企业单位的空余场地、体育场馆等，可以定期免费开放，让广场舞有更大的活动空间。
4.5加大支持力度，增加经费投入
广场舞产生的噪音一直是影响广场舞发展的重要因素，政府可以扶持生产广场舞器材的企业，并要求企业生产的音响设备符合环境保护法及噪声污染防治法的规定。鼓励企业创新，生产符合老年人人体功效的广场舞设备，打造专门为广场舞参与者设计的穿戴设备；可以由政府出资购买专门的音响等广场舞活动器材，设专人播放，控制音乐声响。
老年人在健身休闲上还是需要一定的花费，为了减轻老年人的负担，各级人民政府和有关部门可以在财政、税费、土地、融资等方面采取措施，鼓励、扶持企业事业单位、社会组织或者个人兴办、运营养老、老年人日间照料、老年文化体育活动等设施；鼓励企业赞助老年人广场舞比赛交流活动。政府也可以出资聘请专业的广场舞指导者，为老年人健康健身娱乐提供支持。
而针对场地匮乏的问题，可以由政府支付配套建设资金，鼓励社区周边的学校、机关、企事业单位等场地资源在节假日向老年人开放。
4.6明确责任主体，依法加强管理
当前对于如何规范群众自发广场舞行为缺乏相应的规范管理政策，一旦出现问题，由于缺乏相应的法律法规衡量，只能借助治安条例、环境法等。而又因为对于谁来管理广场舞活动没有明确的规定，所以在面对广场舞纠纷中常常会出现城管、警察、居委会、以及物业都不管的尴尬局面。
因此，为了避免广场舞无人管的尴尬局面的出现，必须要明确责任主体，依法依规加强对广场舞的管理。建议城市规划管理部门对全市广场舞活动场所进行梳理，划出范围，规定能够进行广场舞的活动场地以及明令禁止广场舞开展的场地，减少对其他居民的干扰；环保局对于场地的开放程度、场地的音量控制也可以做一个明确的划分，对超出环保标准的噪音指定合理的处罚，对于广场舞的噪音进行监测也应当由环保部门进行；而公安部门主要负责噪音的处罚，按照环保局制定的噪音标准进行执法。这些政策的制定与执行如果有各利益主体的共同参与，那么定会考虑到广场舞活动开展中的多种问题，最大程度的保护所有行动主体的利益。
4.7引导舆论导向，发挥正向作用
当前的新闻媒体大多是为了追随热点、吸引注意力，报道会较为片面。人们常通过社会媒体传播获得广场舞的负面影响而忽视了广场舞的积极意义。媒体应关注广场舞背后的因素，报道有价值的事实。
媒体应积极引导老年人健康的生活、休闲方式，向社会表达老年人内心的需求。对现行的广场舞规范政策也可以通过媒体来向社会大众传播，通过媒体宣传能够更好的让多个利益主体共享和谐生活。
4.8转变传统养老观念，倡导多元休闲模式
我国传统养老模式以家庭养老为主，子女赡养父母，但是随着社会的发展，越来越多的家庭呈现何核心化、小规模化趋势。一个家庭需要赡养多个老人，这给一般家庭都带来很大的负担，因此很多家庭就无暇关心老年人的精神文化需求。而新型养老机构则可以给老年人提供大量可以交往的朋友，来满足老年人的需求。
而要从根本上疏导群众体育发展与社区居民之间的矛盾，应积极倡导多元的休闲模式。当广场舞不是唯一一项可以满足群众健身娱乐需求的项目时，由广场舞引发的社会纠纷就会迎刃而解，社会多元文化也会由此开始。
4.9培养公共意识，遵守社会道德
对于广场舞噪音扰民的现象，公民在实现自身的理性利益最大化的同时也要兼顾互利。通过多种形式对公民公共意识的教育，使社区居民之间大道相互宽容和理解。居民也需提升自身素质，能够自我认知、自我反省。让广场舞参与者和社区居民就能够彼此释放善意，互谅互让，加强自律，停止互害。
老龄化不可逆转，“老有所养、老有所依”只是一个基本要求，在社会活动中“老有所乐”才能彰显老年人存在的价值和意义。因此，如何更好的获得健康的精神文化生活，对老年人安享晚年、文明进步至关重要。在面对广场舞出现的社会失范和文化冲突时，我们需要多措并举，从失范到规范，从冲突到和谐，大力弘扬社会主义核心价值观，让“广场舞热”一直持续下去，为不断跨入老龄的人们提供精神文化和健康生活选择。
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