阿克苏地区造血解忧
解忧 实现政府性债务科学管理，化解地方政府债务风险，在较大程度上可帮助地方政府造血解忧。图片／hellorf位于天山南麓的阿克苏地区是新疆维吾尔自治区下辖的地级行政区，也是南疆重要的经济发展核心区域。
阿克苏地区经济结构相对稳定，第一产业以农林牧业为主，第二产业以石油、煤炭、化工、纺织等为主，第三产业以服务业、物流等为主。阿克苏地区的经济总量在新疆维吾尔自治区排名第三位，GDP总额（含兵团农一师）约1000亿元。与大部分西部地市一样，阿克苏地区存在着经济基础薄弱、经济下行压力大、产业结构不合理、支柱行业增长动力不足等困难，面临着交通和水利等基础设施落后，小城镇建设、医疗卫生以及教育资源缺乏等问题，此类公共设施的建设需要投入大量的资金，但因财政收入有限，维持地区的机构运转已较为吃力，无法仅靠财政解决公共设施的建设问题。
2017年，为拉动经济发展，阿克苏地区固定资产投资总额达1000亿，其中60%为固定资产投资，40%为产业投资，固定资产投资资金主要依赖自筹以及外部融资，产业投资则是通过招商引资实现。在融资方面，主要依赖于政策性银行贷款以及商业银行贷款，其它融资渠道较少，短期内增加了政府的负债水平。
如何才能化解债务风险？
通过顶层设计调控地方经济
阿克苏地区所面临的问题并非孤例。有效防范和化解政府性债务带来的财政风险，达到既促进经济社会可持续发展，又确保财政经济平稳运行的效果，是实行政府性债务科学管理的根本目的，而如何实现政府性债务科学管理、化解地方政府债务风险，实际上是摆在很多地方政府面前的难题。
为化解债务风险，阿克苏地区从两个方面开展了顶层设计工作，一是创新金融产品和服务模式，提高金融服务实体经济能力，推进平台公司市场化转型；二是积极发挥国有企业在地方经济中的引领和调节作用，有效促进国有企业的改革和发展，进而调控和促进地方经济的发展。
具体而言，在创新金融产品和服务模式、提高金融服务实体经济能力方面，阿克苏地区制定并发布《关于加快金融服务业发展的若干意见（试行）》，明确了金融业的发展目标以及发展思路。对于在阿克苏地区设立金融机构出台了在人才、税收、补贴等一系列的优惠政策，促进了地区金融服务业的发展。
在国有企业改革方面，阿克苏地区在对平台公司转型以及国有企业发展进行调查、梳理、分析的基础上，提出了国有企业改革的若干意见，比如对地区的国有企业发展进行顶层设计和规划；提出自然资源的经营掌握在国有企业手中的要求；引入战略合作伙伴带动地区国有企业发展；重视PPP项目和产业基金的建设和打造，解决企业发展资金；对国有平台公司进行转型，实现市场化运作；建立具有活力的激励机制，等等。
中央高度重视地方政府债务风险的防范，而地方政府究竟应该如何在保证经济发展的基础上有效防范债务风险？这对于不少地方政府而言都是挑战。实践表明，阿克苏地区采取的通过税收、人才等政策提升金融服务水平、平台公司转型、国有企业改制重组等系列措施，对于许多地方政府都具有一定的借鉴意义。
增强造血功能
在债务风险防控方面，地方政府可以通过国有企业改革、改制、直接融资、融资平台转型、合理规划产业结构等举措，活跃当地经济发展，充分发挥国有企业在产业结构调整、规范化经营、基础设施建设以及公共服务提升方面的引领作用，带动当地经济发展，增强地方经济造血功能，从而最终实现规范政府债务管理，缓解日益增长的城镇化需求和地方财力不足之间的矛盾。阿克苏地区具体采取了六项颇有成效的举措。
一是成立阿克苏地区粮油购销集团有限公司，由原新疆阿克苏地区金谷粮油购销有限责任公司、各县市粮油购销公司持有集团公司股份，集团公司对各县市粮油购销公司控股，从而实现资源统一调拨和管理，实现优势资源集聚，避免恶性竞争，增强集团公司和各县市粮油公司盈利能力。
二是阿克苏水务集团有限公司（以下简称为“水务集团”）改制。对原有水务资产进行重组，将阿克苏市供排水公司资产作价向水务集团增资，通过资产置换，提高水务集团对于控股子公司阿克苏阳光热力有限公司的持股比例；通过资产重组，引入纯国资股东，完成水务集团的改制工作，为进一步上市的工作推进做好准备，预计2018年年底能够报证监会审核。通过上市改制等一系列动作，为提升阿克苏地区国有企业经营能力和规范化经营打下基础，也为其它国有企业起到良好的示范作用。通过资本市场融资，扩大水务集团后续的融资能力，提升阿克苏地区水务公共服务能力，后续还计划辐射南疆地区，将阿克苏水务集团建设成为南疆地区最大的水务集团。此举不仅能够提升公共服务水平，同时又能够减少政府负债，可谓一举两得。
第三，为更好地缓解阿克苏地区的融资压力、拓宽融资渠道、提高融资能力，阿克苏地区对现有的国有公司进行梳理，在此基础上提出了“一个中心，多点发展”的方案。一个中心是继续发展壮大现有阿克苏地区绿色实业开发有限公司，多点发展是再多发展两家具备AA级信用等级公司。
第四，为解决阿克苏地区中小企业融资难、融资贵的问题，拓宽中小企业融资渠道，设立阿克苏地区金融服务中心，专门为中小企业提供企业规范化运营咨询、企业挂牌上市、银行贷款、小额贷款、融资租赁等组合融资咨询。通过建设金融服务中心信息系统平台，为资金服务提供方和中小企业提供信息服务，解决供需信息鸿沟问题，为阿克苏地区中小企业融资提供实实在在的服务。
第五，为了解决中小企业在经营过程中出现资金紧张的问题，阿克苏地区财政部门出资设立阿克苏地区基金公司，由阿克苏地区基金公司与地区银行合作设立转贷基金，符合条件的优质中小企业产生续贷需求时，由该基金先帮企业垫付此前贷款，垫付之前，银行与转贷基金发生联系并提前办理银行续贷流程。由于提前办完续贷流程，转贷资金到位速度非常快，基本周期只有传统过桥业务的1/3时间，大大降低了中小企业融资的时间成本。自基金设立以来，共为30多家企业提供了5亿多转贷融资资金，帮助当地中小企业渡过了难关。
第六，在平台公司市场化转型方面，阿克苏地区对目前投融资平台公司的组织架构、激励考核机制、公司经营范围以及战略方针等方面进行了调整，逐步实现了市场化运作。比如阿克苏鹏达投资有限责任公司从战略上规划和定位为地区国有投资公司，专门对外进行优质公司股权投资，促进国有资本保值增值，扶持当地重点行业发展。再比如新疆阿克苏地区国兴资产投资经营有限责任公司经营物业租赁、旅游、酒店等，经过一系列的改革，完全实现市场化，重点发展地区的旅游以及酒店服务业，实现自主经营，自负盈亏。
阿克苏地区为了防范地方政府债务风险而采取的一系列措施已取得了初步成效。由此可见，提升地方经济的自身造血能力是防范风险的重要手段，是今后地方政府的重点工作。地方经济要发展，必须对现有的国有企业包括平台公司进行改革，盘活存量，发展战略新兴产业，对地方经济起到示范引领作用，形成良性循环，只有这样，才能从根源上防控政府债务风险。
（作者系上海股权托管交易中心股份有限公司博士、高级工程师，地方政府投融资研究中心智库专家、新疆大学科学技术学院阿克苏校区客座教授，曾挂职阿克苏地区财政局党组成员、金融办副主任）
责编 刘源隆 [email protected]