韩国文在寅政府对外经济合作政策及其前景
关键词 “一带一路”倡议；“朝鲜半岛新经济地图构想”；“新北方政策”；“新南方政策”
DOI: 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.07.017
韩国有约5100万人口，是一个中等强国。韩国经济高度依赖外部市场，因此历届政府高度重视对外经济合作。文在寅政府提出“朝鲜半岛新经济地图构想”“新北方政策”“新南方政策”等对外经济合作政策构想，强调朝韩经济合作，强调与北方（中、蒙、俄以及其他独联体国家等）和南方国家（东盟+印度等）的合作，以此来开拓国际市场。
文在寅政府对外经济合作政策构想的主要目标，就是为韩国经济增长提供新的动力。韩国产业通商资源部2018年4月发布“新通商战略”，计划将出口额从2017年的5737亿美元扩大至2022年的7900亿美元。即在文在寅任期内，将韩国的出口额世界排名从现在的第六位提升到第四位，列中、美、德之后。“新通商战略”的要点是推进出口市场的多元化，降低对中国、美国的贸易依存度，通过“新南方政策”瞄准新兴的东盟、印度市场，通过“新北方政策”推进签署韩—欧亚经济联盟（EAEU）的自由贸易协定(FTA)，扩大对欧亚大陆的出口，同时积极考虑加入“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）。[1]这是一个相当宏伟的发展目标，体现了韩国从中等强国向大国迈进的“雄心壮志”。
文在寅政府的三大对外经济合作政策构想
从方位上来说，文在寅提出的“三新政策构想”是从朝鲜半岛、向北、向南三个方向上对外铺展。
一、“朝鲜半岛新经济地图构想”
文在寅政府强调以朝鲜半岛为核心的东北亚共同繁荣，推进以朝鲜半岛为核心区的经济合作。2017年7月，韩国总统文在寅在德国详细阐述了“朝鲜半岛新经济地图构想”。他指出，若朝核问题的解决取得进展，各项条件成熟，将用经济带连通被韩朝停战线（三八线）分隔的半岛，最终共建繁荣的经济共同体。文在寅表示，断开的韩朝铁路将重新得以连接，韩朝俄等东北亚多边合作项目也将得到顺利推进。具体而言，文在寅政府的“朝鲜半岛新经济地图构想”，勾勒了一个“H型经济发展布局”,即“两纵一横”：第一纵，环东海（即日本海）能源—资源带，即朝韩共同开发金刚山、元山—端川、淸津—罗先，连接东海岸和俄罗斯；第二纵，环西海（即黄海）产业物流—交通带，即通过建设连接首都圈、开城工业园、平壤—南浦—新义州的西海岸经济合作带、修建京义线，建设首尔—北京高速交通网，打造与中国华北、华东主要城市之间的一日生活圈；一横，即横贯朝鲜半岛、分布在三八线南北各两公里的非军事区和平旅游带，以及构建雪岳山—金刚山—元山—白头山(即长白山)旅游带，开发非军事区生态—和平旅游区。
2017年9月7日，文在寅借用“北方政策”的提法，在俄罗斯符拉迪沃斯托克“第三届东方经济论坛”上提出“新北方政策”。图为俄罗斯总统普京（中）、韩国总统文在寅（左二）、蒙古国总统巴特图勒嘎（右二）和日本首相安倍晋三（右一）出席“第三届东方经济论坛”全体会议。
二、“新北方政策”
从广义上来讲，“北方政策”是指韩国处理与朝鲜、中国、俄罗斯以及其他地理位置上处于韩国北边的亚欧国家的外交政策总称。从狭义上来讲，“北方政策”是指卢泰愚政府时期（1988—1993）实行的积极与社会主义阵营改善关系的政策，在这一政策指导下韩国成功地实现与苏联（1990）和中国（1992）建交，获得巨大的外交空间。2017年9月7日，文在寅借用“北方政策”的提法，在俄罗斯符拉迪沃斯托克“第三届东方经济论坛”上提出“新北方政策”，旨在打造一个巨大的经济区域，从朝鲜半岛和俄罗斯远东，再扩展到东北亚和欧亚大陆。文在寅建议韩国和俄罗斯应该联合起来，推动经济项目的合作，为此在韩俄两国之间要搭建九座“桥梁”（“九桥战略”）：即在天然气、铁路、海港、电力、北极航道、造船、劳动力和渔业等九个不同领域加大合作，通过韩国和俄罗斯的合作建立欧亚经济共同体。文在寅建议将“九桥战略”拟定成详细的行动计划，建立韩俄新型经济合作模式。如果实现这些合作计划，韩国企业将大规模进入欧亚大陆市场。
为推进与俄罗斯等国的经济合作，文在寅政府设立北方经济合作委员会，构建北方经济合作“指挥塔”。这是一个总统直属的北方政策制定、协调、推进机构。北方经济合作委员会宋永吉委员长（副总理级）2018年4月访华，将其北方政策的核心概括为“一道一线（网）”：“一道”即北极航道，是从韩国釜山出发，穿越北极最终抵达荷兰鹿特丹。韩国方面认为，到2030年，北极航道可能就会实现商业化，将大大降低从朝鲜半岛到欧洲的物流成本，如果韩国和中国一起开拓北极航线，将会使韩国造船、海运行业和建设业复苏，也会积极促进物流产业的发展。“一线”，即“东北亚超级电网”（Super—grid），可能是整个“新北方政策”的核心。“东北亚超级电网”的提议，主要是把蒙古、俄罗斯的资源转换为电力为韩国等国所用，可能源于韩裔日本富翁孙正义打造连接中日韩蒙俄电网的“超级电网”的设想。
三、“新南方政策”
“新南方政策”的提法，不是像“新北方政策”那样，先有“北方政策”，后有“新北方政策”，而是为了与“新北方政策”相对应，把对地理位置上处于韩国以南的东南亚、南亚地区国家的外交政策统称为“新南方政策”。2017年11月，文在寅总统在印度尼西亚雅加达举行的韩—印尼商务论坛发表演讲，正式宣布以3P共同体为核心的“新南方政策”，即“人与人相连、心与心相通的人际（People）共同体，通过安全合作为亚洲和平做贡献的和平（Peace）共同体以及通过互惠的经济合作一起发展国家经济的繁荣（Prosperity）共同体”。文在寅表示，将把商品贸易为主的往来扩大到技术、人员、文艺交流，先从交通、能源、水利、智能信息通信等东盟国家最需要发展的领域入手加强合作。
其实，东盟作为一个整体，一直是韩国的重要市场。2016年的数据显示，韩国对外出口总额为5119.5亿美元，对东南亚的出口为1184.1亿美元，占韩国出口总额的23.1%，比韩国对华出口还要多53.9亿美元。2016年韩国经常收支992.4亿美元，从东南亚获得贸易顺差597.1亿美元，接近韩美经常收支顺差（316亿美元）的两倍。[2]韩国高度重视东南亚市场，韩国商品在东南亚很受欢迎，销售额增长迅速。从历史上看，东南亚是韩国企业走出去的第一站。美对越战争时期，韩国的建筑工程企业等随军在越南承揽美军和当地的建设工程，之后便以东南亚为起点，进军中东等国际市场。近年来，因为受中国的劳动成本、环境成本提高，政策优惠到期等因素的影响，韩国企业转而主要向东南亚进行投资，印尼、越南和印度是重点。文在寅政府提出“新南向政策”，突出东盟十国和印度的地位，是韩国深耕东南亚市场、分散对中美市场依赖的重要举措。2017年，中韩贸易额虽然有所增长，但是双边直接投资都出现了下降，有政治关系影响，更有企业经营成本核算的原因。
韩国实施新对外经济合作构想的主要障碍和突破方向
韩国“新北方政策”和“朝鲜半岛新经济地图构想”推进过程中遇到的主要困难，是国际关系方面的制约和资金上的短缺，前者尤为重要。
韩国与中国签有FTA，经济合作密切，但中国并不是韩国“新北方政策”的增长点，韩国想获得突破的两个国家，一个是俄罗斯，一个是朝鲜，它们目前都在西方社会的制裁之下。尽管韩国出台了“九桥战略”想加强与俄罗斯的合作，但是受到美俄关系恶化、美国对俄经济制裁的限制，韩国企业非常担心因为参与韩俄项目而受到制裁。在美俄关系紧张的情况下，韩国不可能明显加大对俄投资。所以，韩俄合作并不乐观。韩国想把朝鲜包容进东北亚经济圈的想法受到朝核问题和联合国制裁的限制。韩国迫切希望，如果朝鲜弃核、美国解除对朝制裁，那么韩国将迅速推动半岛南北之间的经济合作，乃至围绕朝鲜半岛的中朝俄韩之间的多边合作。但是当前，在联合国对朝制裁决议下，韩国在南北合作方面能做的非常有限。这也是为什么在4月27日的南北首脑会谈中没有重点探讨南北经济合作的原因，而是把三大议题定为“无核化”“和平机制”和“南北关系发展”。5月26日朝韩再度举行首脑会晤。朝鲜在停止核导试验、废弃核试验场等方面做出了一些行动。朝鲜半岛出现了向稳的态势，但是各方都在做出和解和对话的尝试。
受此影响，韩国的“新经济地图”和“新北方政策”，可能会在一些不违背联合国制裁的前提下加大与朝鲜的接触和交流，比如高层会晤、文化交流等，但是经济上的交流严重受限。在与俄罗斯的合作方面，韩国可能在一些具体项目上促进韩俄合作、加大韩俄贸易，但是对俄合作很难有什么大项目或者说“亮点”。
如何既避开联合国的对朝制裁以及西方国家对俄罗斯的钳制，又推进“新北方政策”？韩国可能会把“一道一线”计划里的“东北亚超级电网”作为突破口。这是韩国经济发展的需要。韩国电力结构以火电、核电为主。2017年，韩国的总发电量约为55391吉瓦时（大约相当于北京市总用电量的1.8倍），其中，火电占43.1%，核电占26.8%，天然气发电占21.4%，新再生能源电力占5.6%，其他燃油类、水电等占3.1%。[3]文在寅政府能源政策的重要方面，就是从环保和安全方面考虑，降低核电和火力发电在韩国能源结构中的比例。其实，近几年韩国电力供应并不充裕。在2013年夏季、2018年1月寒潮等时期，韩国政府不得不发布季节性“节电令”。一边是压缩核电和火电，另一边是电力供应的缺口，韩国把目光投向了蒙古和俄罗斯。蒙古有丰富的煤炭资源，开采成本低。有报道称，蒙古的煤炭储量约为1600亿吨，列世界前十位。蒙古人口只有300多万。作为一个内陆国家，产品要走出去必须通过中俄。近年来蒙古一直在推行“第三邻国”政策，与韩国和日本关系密切，试图降低对中、俄的依赖。俄罗斯有丰富的天然气资源，可以为韩国发电提供比煤炭更为清洁的电力来源。东北亚超级电网项目可以不涉及俄罗斯和朝鲜，不必受国际制裁的掣肘。
“新南方政策”是文在寅政府对外经济政策的重点。虽然韩国并没有设置专门的总统直属机构来进行推进“新南方政策”，但是预计韩国会在原有的东盟—韩国10+1框架下加大合作，并进一步深化韩国和印度的经贸关系。这是未来四年韩国出口和对外投资的重要增长点所在。按照文在寅总统的提法，韩国与“新南方政策”对象国之间的合作主要集中在四个领域：第一是交通领域。韩国正在建设越南河内和胡志明市的轨道交通，还在推进印尼雅加达的轻轨建设。首尔市的地铁系统是发展中国家解决大都市交通难题的重要参考。韩国可以积极与希望进行高铁建设的东盟国家分享成熟的高铁建设和运营经验。第二是能源领域。韩国正在推进与越南、印尼、马来西亚、菲律宾的发电站建设合作。第三是水资源管理领域。韩国与泰国、老挝、菲律宾、印尼等国家都有水力发电、水道管理等项目合作。第四是智能通信领域。韩国拥有世界领先水平的信息通讯基础设施,并且正在积极推进智能信息化，5G移动通信网在平昌冬奥会上首次展示，韩国会将此技术提供给2018年印尼亚运会。此外，韩国正在重点推进智慧城市的建设，也正在参与新加坡的智慧城市建设。文在寅总统指出，到2020年，将韩国与东盟的双边贸易额提高到2000亿美元。“新南方政策”的核心是要将韩国与东盟国家的合作提升到与周边四强外交同等重要的水平。东盟之中，印尼、越南是重点。“新南方政策”除了加强与东盟国家间的交流合作外，还要构建新南方地区的共同繁荣，密切韩国与印度、斯里兰卡等国的交流合作。
韩国三大对外经济政策构想与中国相关政策的对接
首先，从理念上来看，韩国的“新北方政策”“新南方政策”与中国“一带一路”倡议倡导合作包容、促进地区和平繁荣的理念相通；从地域上来看，“新北方政策”与“丝绸之路经济带”，“新南方政策”与“21世纪海上丝绸之路”高度重合；从内容上来看，中韩双方都强调以基础设施建设为重点的“五通”，即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通。中韩双方的倡议具备了实现对接的坚实基础。
其次，韩国方面对于“新北方政策”“新南方政策”与“一带一路”倡议相对接，也有积极的表态。文在寅总统曾在2017年12月“韩中两国共同进军第三国产业合作论坛”上发表“四大合作方案”，将“新北方政策”“新南方政策”和“一带一路”相对接。其主要内容为：第一，不仅是中国和韩国，还要强化蒙古、俄罗斯等区域内国家之间的联合。“一带一路”正在推进“六大经济走廊”建设。韩国倡导与中蒙俄以及朝鲜加强合作，把朝鲜半岛作为欧亚大陆和海洋相接的部分连接进来。第二，要加强环境友好型的能源结构，构筑超国家电力网，进行多国能源领域的合作。构建利用IT技术的数字丝绸之路。第三，发挥韩中企业的优势，共同进入第三国基础设施市场。第四，促进贸易畅通，加强韩国和中国等地区国家间的贸易和投资合作。
最后，中国东北地区的沿边开发和韩国倡导“朝鲜半岛新经济地图构想”和“新北方政策”，可以形成合力。比如，早在2009年11月，中国国务院就曾批复《中国图们江区域合作开发规划纲要》。批复中指出，以吉林省为主体的图们江区域在中国沿边开放格局中具有重要战略地位，加快图们江区域合作开发，是新时期中国提升沿边开放水平、促进边疆繁荣稳定的重大举措。吉林省长春市、吉林市部分区域和延边州是中国图们江区域的核心地区（长吉图），要加快建设长吉图开发开放先导区，将其发展成为中国沿边开发开放的重要区域、中国面向东北亚开放的重要门户和东北亚经济技术合作的重要平台，培育形成东北地区新的重要增长极。但是，在过去一段时间里,朝鲜核导开发以及由此而带来的国际制裁，导致中国东北地区面向朝鲜半岛的开放受到很大的制约。
对于韩国也是如此。韩国虽然从地理上说是一个“半岛”国家，但由于朝韩经济联系极其有限，人员和货物无法通过朝鲜的公路和铁路交通接入欧亚大陆，所以韩国几乎所有的货物运输都是海运。与海运相比，货物空运能力微不足道。所以，实际上韩国是一个“岛国”。在一定程度上可以说，孤立朝鲜也是在孤立韩国。可以假设，一旦国际关系的掣肘被突破，半岛实现了陆路的畅通，东北亚的淤塞将被打开，中、俄、朝、韩乃至日本之间的人员和货物运输将出现一个全新的局面。
（作者系中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员）
（责任编辑：张凯）
[1] 《韩国：2022年取代日本成为世界第四大出口强国》，http://www.seoul.co.kr/news/newsView. php?id=20180406005009.
[2] 《韩国“分地区经常收支”》，http://www. kosis.kr.
[3] 《战略规划中明示火电比例不超过30%》，http://www.koenergy.co.kr/news/articleView. html?idxno=95441.