日本对外经济援助政策新动向与中日“一带一路”合作
关键词 日本对外援助政策；开发合作大纲；中日“一带一路”合作
DOI: 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.07.015
2017年亚太经合组织领导人非正式会议（APEC）期间，中日两国领导人就“一带一路”建设可以成为中日两国实现互利合作、共同发展的新平台达成重要共识。在2018年4月举行的第四次中日经济高层对话中，双方围绕双边、地区和国际经济贸易领域重大问题进行了广泛和深入的讨论，就推动“一带一路”合作取得成果、中日第三方合作等问题达成一系列共识；承诺愿积极推动中日两国企业携手在第三国开展业务合作。
2018年5月，应日本首相安倍晋三邀请，李克强总理赴日出席第七次中日韩领导人会议并对日本进行正式访问。这次访问是中国总理时隔八年正式访日，也是时隔两年半再度举行中日韩领导人会谈，对于进一步改善中日关系，深化中日韩自贸区建设和落实“区域全面经济伙伴关系协定”谈判成果，推进东亚经济共同体建设和区域一体化进程，促进亚太地区经济发展与和平稳定具有重要意义和深远影响。中日正式就第三方市场合作达成备忘录，为两国企业在海外市场开展更为广泛的合作奠定了政治基础和政策保障。这预示着中日经贸合作有可能在“一带一路”框架下展开，双方将迎来一个多赢的新局面。在可以预见的未来，中日两国企业将充分释放各自在资金、技术、管理、营销等领域的互补性优势，在“一带一路”沿线开展联合投标等多种类型合作。从“一带一路”倡议沿线国家和区域的现实状况及中日两国经济合作的比较优势来看，中日两国开展的第三方合作重点区域将是东南亚地区。安倍第二届内阁的对外援助政策将会对未来“一带一路”倡议框架下中日合作产生重要影响。
日本对外援助政策的转变
2012年12月，安倍晋三第二次内阁成立，安倍再次执政之初对内全力推进以“安倍经济学”为核心的经济振兴政策，对外推行以“积极和平主义”为中心的外交安保政策。日本安倍内阁2013年通过的《国家安全战略》明确阐述：“日本的战略应当以合作为原则，发挥前瞻式作用以促进国际社会的和平、稳定与繁荣，以创造有利于日本的国际秩序和安全环境。”[1]安倍希望通过相关战略、政策调整使日本在国际社会中发挥更主动的作用。战后日本长期以来倚重的经济外交手段——政府开发援助（Official Development Assistance，简称ODA）也在重新调整，突出体现为不再拘泥于ODA的规则和范畴，扩大合作领域并重新命名为“开发合作援助”。[2]
安倍内阁将原来的《政府开发援助大纲》更名为《开发合作大纲》，标志着日本对外援助理念的转变和实施战略的调整。《开发合作大纲》作为日本政府推行经济援助纲领性文件，在明确日本政府推行对外援助的基本理念和原则的基础上，对外援助目的中愈发突出日本外交、安保政策指向，对外援助领域拓展到向受援国军队提供援助，对外援助对象突破了发展中国家的限制，瞄准对于日本外交、安保具有战略意义的地区和国家。可见，ODA作为外交政策的工具性作用明显强化，成为巩固日本外交与安保能力的重要手段，主要体现在如下四个方面。
首先，强调安倍内阁对外援助的理念和日本自身的领导作用。2015年版《开发合作大纲》开宗明义地将对外援助的理念表述为“多年来日本为实现世界和平与繁荣扎实推进的对外援助赢得了国际社会的尊重与信心，国际社会也期待日本进一步发挥与其国家实力相匹配的更加积极主动的作用以促进国际社会的和平、稳定与繁荣”。[3]关于日本的领导作用，《开发合作大纲》认为: “国际社会已经广泛认可了日本自身成长为发达国家的经历、日本独特的价值观和文化，……日本自身的合作开发政策应该进入国际对外援助的理念与未来发展趋势中，并在国际组织和整个国际社会发挥领导作用，建构国际规范。”[4]
其次，明确将对外援助与日本国家利益紧密联系在一起，日本国家利益的考量将成为实施《开发合作大纲》具体政策的根本。“建立和平、稳定、繁荣的国际社会与我国国家利益越来越不可分地连结在一起”，“与包含发展中国家在内的国际社会合作，对世界面临课题的解决，确保我国国家利益是不可或缺的”。[5]尽管此前的《政府开发援助大纲》也都强调国家利益，但如此进行明确表述还是首次，同时也将对外援助定义为“对未来的投资”。[6]
第三，倡导合作开发的新途径和新方式。政府开发援助仅仅是日本对外援助体系的一部分。日本援助的项目一般都要求由日本企业负责执行，在执行过程中充分调动受援国地方政府、私营企业和非政府组织等多层次、多部门共同合作，通过对日元贷款和无偿援助资金的战略性分配，将日本政府的ODA与民间资本相结合，支持日本在受援国开展的基础设施项目等，同时输出日本产品、技术、标准和管理模式。日本的对外援助项目通过“非军事合作方式对和平与繁荣的贡献”“推进人类的安全保障”“根据支持自助努力和基于日本经验的对话，朝向自立发展的合作”[7]三个方式来实现。
第四，越发突出开发合作中日本理念和模式的作用。在《合作开发大纲》中，合作开发的重点政策由重点课题和不同地域重点方针构成。重点课题主要是“通过高质量的成长来消灭贫困”“通过共有普世价值，实现和平安全的社会”“通过全球规模课题的应对，构建能够持续的、坚韧的国际社会”三个部分来实现。[8]“通过成长解决贫困”是日本对外援助的基本理念。合作开发强调“高质量的成长”这一模式，并强调日本对发展中国家的开发合作应该针对经济基础建设等硬件方面的合作和培养专业人才、建立相关法律制度等软件方面的合作。不同地域重点方针强调依照各区域的需求进行援助。如以湄公河流域国家要求援助呼声高等为由，将这些国家作为援助重点区域。这充分反映了日本企图通过合作开发提升政治影响力，淡化经济目标，逐步突出“日本模式”的作用。
日本以湄公河流域国家要求援助呼声高等为由，将这些国家作为援助重点区域。2015年7月4日，第七届日本与湄公河区域国家首脑会议在东京举行。日本在会上承诺之后三年向湄公河区域国家提供7 5 0 0亿日元（约合61亿美元）政府开发援助。图为日本首相安倍晋三（前排左二）在会议上致开幕词。对安倍调整对外援助合作政策的评估
安倍第二届内阁时期调整对外经济援助政策具有明显指向性，即提升日本外交、安保能力，更多服务于日本国家利益，在诸多层面表现出制衡中国、强化在印太区域战略存在的明显意图。
首先，从日本外交的层面来看，安倍对外经济援助政策的转变有利于推动日本同主要发展中国家的关系。安倍再次上任后，其出访足迹遍及东南亚、南亚、非洲、中亚、南太平洋岛国和加勒比地区等发展中国家集中的区域。日本调整对外援助政策，强化ODA实施力度，开创了日本与发展中国家外交关系的新局面。2013年日缅关系迅速提升为“战略性外交关系”，2014年日印关系成为“特殊全球战略伙伴关系”，2015年日菲和日越关系分别升级为“强化战略合作伙伴关系”“广泛的战略伙伴关系”，等等。
其次，从日本战略存在层面来看，安倍对外经济援助政策的转变有利于强化日本在印太区域的战略存在，为在印太区域提升战略作用、再次谋求联合国安理会常任理事国奠定基础。日本通过将对外援助领域拓展到向受援国军队提供援助这一转变，向对其而言在政治、经济两方面都极为重要的东南亚国家（如越南、菲律宾）以ODA形式提供海上巡逻艇，借口提高上述两国的海上执法能力，以增强日本在海上通道、南海问题等方面的话语权。加之安倍的“积极和平主义”框架内相关ODA与自卫队海外派遣、日本“武器出口三原则”调整有直接联系，日本可能借助提供隐性军事援助扩大自身在印太区域战略影响。
第三，从作用区域层面来看，当前安倍对外经济援助政策的重点区域和强化援助力度的区域与中国“一带一路”建设重点区域高度重合，中日之间竞争压力和地缘政治冲突风险上升。日本在东南亚地区以“金元外交”巩固合作关系，针对中国主动出击的意图明显。《开发合作大纲》中明确指出，“将进一步支持在东南亚、南亚和非洲地区开展区域性基础设施援助”[9]。2015年5月安倍晋三表示，日本将在未来五年增投1100亿美元用于亚洲地区的基础设施建设，融资的主要管道包括政府开发援助、日本主导的亚洲开发银行（ADB）以及日本国营国际协力银行（JBIC）。[10]中日之间在印度尼西亚的雅万高铁项目竞争激烈，政治战略因素使之不再是单纯的市场行为，严重影响了援助的效果。依据日本外务省相关资料显示，“日本与湄公河流域五国首脑会谈时，重申在该区域深化海洋安全合作的重要性以及在该区域维护航行自由、航行安全、飞越自由的各自立场。双方极力维护该区域贸易自由及根据包括《联合国海洋法公约》在内的国际法及其基本准则和平解决该区域争端的各自立场”。[11]
日本对外经济援助政策变化对中日“一带一路”合作的影响
2017年以来，日本政府对“一带一路”倡议的态度逐步转向积极。2017年5月，日本自民党干事长二阶俊博参加“一带一路”国际合作高峰论坛。6月初，安倍在东京举行的第23届国际交流会议“亚洲的未来”晚餐会上发表演讲时称： “‘一带一路’倡议是一个连接大洋东西两岸及其周边多元地区、极具潜力的构想。”[12]同年7月在德国汉堡举行的二十国集团(G20)峰会期间，中日首脑会面时，安倍首次当面向中国领导人表达合作意愿。日本愿在“一带一路”合作方面探讨双边合作的可能并逐步推动日中两国企业携手在“一带一路”沿线国家进行商业活动。由此，中日“一带一路”合作进入实质性探讨阶段。但作为安倍内阁“积极和平主义”外交战略的重要内容之一，体现日本对外经济合作基本政策的对外援助政策并未发生相应的积极变化，具体表现为以倡导理念、价值观为前提，以有限度接触为战略，以多层次制衡为政策。
首先，日本探讨“一带一路”合作的前提是日方倡导的理念和价值观。安倍在2017年6月“亚洲的未来”晚餐会演讲中就日中在“一带一路”框架下进行基础设施合作提出：“首先，重要的是要建设万人皆可使用、开放的基础设施，同时资金筹措机制必须是透明、公正的。其次，项目应具有经济效益，通过贷款开展建设的国家，必须具备偿债能力，国家财政的健全性不会因债务受到损害。我衷心期待‘一带一路’构想能充分吸收国际社会通行的思维方式，以良好的方式融入环太平洋自由公正经济圏，并为本地区和世界的和平与繁荣做出贡献。”[13]2018年初，安倍在国会发表施政演说时表示：“与在自由、民主、法制等方面有共同理念的国家合作……维护印太地区和平稳定、推进自由开放的印太战略构想，在这些方向性原则下，将与中国合作应对不断增长的亚洲基础设施建设需求。”[14]这充分体现出日方参与“一带一路”框架合作的前提是既突出自由、民主、人权等“普遍价值观”,又符合日本国家战略利益。这是日本参与“一带一路”合作的根本出发点。
其次，日本对“一带一路”合作采取有限度接触政策。中日双方已就“一带一路”第三方市场合作从东盟国家起步达成共识，但从双方实际操作层面来看，客观存在着合作领域局限于节能环保、物流和产业升级，合作框架局限于纯粹经济层面，政策驱动相对迟缓，合作缺乏深入的政策扶植和政策保障。这反映出日方采用有限度接触、极力避免中日“一带一路”合作发展速度过快引发连锁反应。
第三，日本在“一带一路”合作的政策选择上多层次制衡意图明显。从宏观层面上看，日本倡导的“印太战略构想”以及美日澳印“宝石同盟”的发展同中日“一带一路”合作在外交政策领域的制衡与对冲客观存在。从微观层面上看，《开发合作大纲》中强调“高质量成长”，“高质量基础设施出口战略”，“提供高质量的公共产品”。[15]同时在不同区域重点开发项目中突出项目主导，这不但极大地推动日本民间资本的海外投资，扩大日本在东南亚、南亚和中亚等地区的基础设施投资，而且对于强化与受援国战略互惠关系具有重要意义。但这些区域同“21世纪海上丝绸之路”覆盖区域明显重合，日本对华制衡意图明显。从参与区域开发项目的角度来看，既有经济走廊计划也有区域开发计划，中日之间存在着明显政策框架竞争。
在安倍内阁对外经济援助政策作用下，日本在与中国进行“一带一路”合作的过程中强调双方在合作理念及方式上的差异，在项目选择和战略上与中方倡导的合作存在明显温差，项目合作对接过程也刻意留有余地。
推动中日“一带一路”合作的思考
尽管《开发合作大纲》中涉及对外援助合作的政策表现出防范和制衡中国的倾向，对外援助力度和重心也与中国的“一带一路”倡议和亚洲基础设施投资银行的竞争态势明显。但从日本经济发展的实际来看，依靠对外经济援助促进出口、拉动经济增长的效果并不明显。在当前状态下，中日两国就对外援助合作充分协调，增强“一带一路”框架下的第三方合作，早日实现互利多赢、共同发展是重要选择。由此，还需要着力做好以下几个方面的工作。
第一，将中日关系发展置于新时代中国特色大国外交和构建周边命运共同体的框架内，采取主动措施保持中日相向而行的状态，在复杂国际环境变化中加强主动塑造与引领，通过双边高层互访、战略沟通，针对“一带一路”倡议增信释疑，逐步提升日本对“一带一路”合作的认知与理解。
第二，中日双方共同反对单边主义和贸易保护主义，共同推动东亚区域经济一体化进程，开创“一带一路”框架下贸易、投资等领域双边合作新局面。为此，中日双方应加强两国政策相互协调和企业间良性互动，探讨构建开放、包容的合作平台机制，打造共同受益的国际公共产品，并将两国长期经济发展规划进行对接与合作，最大程度实现互利共赢。通过“一带一路”互联互通项目合作，共同改善中日两国企业在第三方市场的交通和物流条件，更好地为包括两国在内的各国企业创造技术合作和贸易投资机会。
第三，中日双方通过对接机制有效落实高层共识。目前中日双方领导人已就合作达成共识，可进一步通过形成具有纲领性的合作意向文件由具体执行部门负责落实。双方可在中日经济高层对话机制下设立中日“一带一路”合作委员会（或者中日第三方合作委员会）专门平台，在深入探讨中日两国经济发展规划和开展双边对外援助合作等问题基础上，通过提供共同政策和公共产品加快对接与合作，实现中日互利合作及与第三方的合作共赢。
第四、结合中日双方优势，优先在东南亚地区创立中日第三方市场合作的样板项目。在中日双边合作机制框架内实现政策协调，特别是在第三方合作中，共享各援助国家的风险评估、基建规划等具体情况，有选择性地针对国家关系友好程度高、被援助经验丰富的国家集中资源建设一批高水平、有代表性的项目，从而进一步为中日第三方合作的推进树立良好口碑和形象。
【本文系中国人民大学科学研究基金资助的“东北亚区域主要国家政府更迭与外交政策的持续性”阶段性成果】
（作者系中国人民大学国际关系学院副教授、中国人民大学东亚研究中心秘书长、中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）
（责任编辑：张凯）
[1]《关于日本国家安全战略》，http://www. cas.go.jp/jp/siryou/131217anzenhoshou/nss-j.pdf.
[2]《日本开发合作大纲》，https://www.mofa. go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou_201502.html.
[3][4][5][6][7][8][9] 同[2]。
[10]《日本提出1100亿美元亚洲基建投资计划》，http://world.people.com.cn/n/2015/0522/c100227041890.html.
[11] 日本外务省：《日本ミャンマー首脳会談（日本缅甸首脑会谈）》，http://www.mofa.go.jp/ mofaj/s_sa/sea1/mm/page1_000118.html.
[12]《日本首相在第23届国际交流会议：亚洲的未来晚餐会上的演讲》，http://www.kantei. go.jp/cn/97_abe/statement/201706/1222916_11524. html.
[13] 同[12]。
[14]《日本196次国会上安倍首相的施政方针演说》，http://www.kantei.go.jp/jp/98_abe/ statement2/20180122siseihousin.html.
[15] 同[2]。