解读乡村振兴 建设大美农村
专家简介:
陈承新，政治学博士，中国社会科学院政治学研究所副研究员、世界社会主义研究中心研究员、2014-2015芝加哥大学Neubauer Collegium学者，主要研究领域包括城乡治理、民主政治和公共政策。在《政治学研究》《国外社会科学》等核心期刊发表论文30余篇，主持和参与中央交办课题以及院重大课题、地方合作课题等20余项，完成专著《政治意识的话语建构——基于当代中国背景的分析》《跨越城市化治理藩篱——基于中国东中西部的案例调研》以及《草根经济与民主政治》《Power Shifts and Global Governance Challenges》等国内外著作撰写100余万字。
乡村振兴战略在十九大报告中被首次提出，并列为全面建成小康社会决胜期的七大战略之一。一方面，足见乡村振兴这一问题的重要性，足见中央决策层对于这一问题的重视和关注；另一方面，也意味着乡村振兴这一问题的紧迫性，意味着这一问题在当前正面临着很多挑战和困难，是真正的急难险重。
那么，我们到底应该怎样解读乡村振兴战略，应该用怎样的认知和理解去助推大美农村建设？我们建议至少可以从下述两个方面入手。
一、从“三农”政策发展历程看乡村振兴战略
从历史的视角把握政策脉络，有助于看清乡村治理发生的问题变化和相关的决策认识。近看这一战略的相关政策推进，从十九大报告中首次被提出，到2017年10月24日被写进党章，从2017年12月29日中央农村工作会议详细阐述目标和道路等，到2018年2月中央一号文件中提出具体目标和任务，乡村振兴战略一步步成为近期政策的重点。
再跳出来，把目光放远一些考量，乡村振兴战略是我国“三农”政策和农村实践紧密结合之下发展演变的一个必然结果。2002年，十六大报告提出“城乡统筹发展”；2005年，十六届五中全会首次提出“社会主义新农村建设”，并进一步列举了著名的二十字方针“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”；2007年，十七大报告再次提出“推进社会主义新农村建设”，“形成城乡经济社会发展一体化新格局”；2012年，十八大报告提出推进“城乡一体化”，加大城乡统筹力度，“工业反哺农业，城市支持农村”，并且提出了生态文明建设；2013年，农业部提出全国“美丽乡村”创建活动；2015年，中央一号文件首次提出“农村一二三产业融合发展”；2017年，中央一号文件提出供给侧结构改革，十九大首次提出“乡村振兴战略”，明确“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求”；2018年，中央一号文件出台关于实施乡村振兴战略的意见，既反映了中央政策的一脉相承，又符合新时代的阶段特征和具体要求。
不难发现，从“社会主义新农村”到“乡村振兴战略”，决策层的认识在随着农村实践的变化和发展而不断推进。从政策语言的演进到农村建设实践的变化，我们未来的乡村振兴，要把握几个方面：
（一）关于农村和城市的关系，放到了一个更加平等互动的层面
不是大而化之的统筹发展，或者城乡一体化发展，也不再仅仅是工业反哺农业，城市支持农村，或者单向度的农村一二三产业融合发展，而是城市、乡村互相支持、共同发展。这意味着在官方表述中“城乡融合”将取代“城乡统筹”概念，成为城乡关系发展的新概括。
在城乡融合发展与城乡一体化、城乡统筹等概念的关系上，城乡一体化应当成为城乡关系演变的最终目标，而城乡统筹是实现城乡一体化的具体路径。此次城乡融合发展的提出是对城乡统筹的替代和升华，即城乡一体化的发展目标没有变，但在手段和路径上则更加强调融合。
（二）关于农村建设的要求，定位更高，内容更务实
农村不仅仅是简单的发展生产，而是定位农村产业的兴旺；不是政府为主、干部为主的单向度村务管理，而是党组织、村委会、村民、社会组织、政府等多元主体合作共商，治理有效；不仅仅是追求表面的村容整洁，而是进一步提高要求，定位于生态宜居，相比村容整洁，生态宜居对于呼应农民需求、切实提高农民生活质量更加具有现实意义。
二、从实施意见和要求看乡村振兴要点
在2018年出台的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中，提出需要强化乡村振兴制度性供给。这是制度性供给这类概念首次出现在中央一号文件中。这应该如何理解？十九大报告提出乡村振兴战略总要求，这又该如何应用到实际的乡村治理当中？
（一）明确制度瓶颈和改革方向
过去由于存在一系列的制度障碍和制度壁垒，阻碍了城乡之间的要素流动，进而影响到农业农村现代化目标的实现。而制度性供给，就是针对制约农业农村现代化的若干瓶颈因素，推动制度创新，破除制度藩篱、降低制度成本。
从文件表述来看，强化制度性供给，首要的就是以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场。改革开放四十年的一个基本经验是，把束缚生产力发展的体制机制障碍扫除掉，市场主体自己能够找寻到发展的有效路径。党的十八届三中全会以来，中央围绕农村土地制度改革、集体产权制度改革、城乡社区治理改革等方面作出了多项重大部署，取得了显著成效。当然，在改革推进中存在的一个显著问题是市场化机制的不足，一些低效率、内耗式的制度壁垒没有能够彻底破除，使得部分地方的改革陷入了困境。
文件正本清源，明确定调了农村改革市场化改革的方向，建立符合市场经济要求的集体经济运行机制，既是对过去五年改革落实中存在问题的一个回应，同时也对党的十九大提出的“市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度”这一经济体制改革要求的具体落实。下一步农村改革推进中，关键是改变一些地方政府全程包办的做法，构建合理的市场化机制，逐步形成城乡统一的市场体系，政府主要发挥引导、监管和保障作用。
（二）厘清认识误区，明确振兴要求
十九大报告中提到了“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求”，这需要我们厘清认识误区，从而理解各个分要求的实际内涵和实施可能。
1.产业兴旺，关键是结合乡村实际，提高农业竞争力
我国近些年与欧美的贸易格局，使我国农业的尴尬局面被显著放大。我国制造业出口已经保持多年强势地位，服务业正在迎头赶上，而农业相对优势下降。我国农业的绝对水平在提高，但国际竞争力相对于制造业显得弱小。通过推动以农村土地制度改革为核心的农村综合改革，包括鼓励开设家庭农场、加入社会化服务等等，粮食的要素成本可以大大降低，即便按照国际市场水平计算农户财务状况，也有相当的盈利。
当然，提升农业竞争力首要在于稳定地权。广大农民特别是经营大户经常问询“长久不变”到底多长？这次土地确权究竟管几年？“二轮”承包结束后什么政策？回应这些问题在“二轮”承包开始早的地方已经十分紧迫。党的十七届三中全会就提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，党的十八届三中全会再次重申了这一要求。十九大报告明确表示“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”这就通过完善土地承包权，使土地承包经营权的用益物权性质更加充分、更加完善，为农业发展、农村繁荣、农民增收奠定了制度性基础。
我们建议允许在本次确权之前进行一次承包地调整，确保土地取得的“初始公平”。这样一来，二轮承包到期时就没有再调地的必要了。如果最近一两年在这一基础上完成土地确权工作，那么从现在到二轮承包期满有十年左右时间，再加上此后的又一个“三十年”，未来中国的农地产权至少能有四十年时间处于稳定、明晰状态。这将为中国农业发展和国家总体战略的实现创造宝贵的条件。
此外，产业兴旺是大尺度概念，是从中国农业的质量、效益、竞争力上来谈的。村村点火、户户冒烟早已不适应农业农村现代化要求。一村一品、一乡一业恐怕也不适应新时代要求，需要结合每个村、每个乡的实际情况，通过一村一品，或者几村联动，或者社会购买等等多元化、多样态的途径，既打开思路，又不亦步亦趋、人云亦云，用最适合当地的村品兴旺农村产业。
2.重新审视城乡关系
城市化，本质上是人口和经济要素同向集聚的过程。要实现社会发展现代化，必须通过城市化过程，推动城乡再度融合。
按照十九大报告和《实施意见》的要求，城乡融合发展至少包括这样几个特点：一是更加强调城乡地位的平等，既非城市偏向的，也非乡村偏向的，城乡之间要形成一种互惠共生关系；二是更加强调城乡要素的互动，既非资源从乡村流向城市，也非城市去支持乡村，城乡要素要实现市场化条件下的自由流动；三是更加强调城乡空间的共融，既非乡村的城市化，也非城市的乡村化，城乡空间上要形成并无明显界线的连续谱系。
从世界经验看，城乡融合发展通常要具备以下条件：第一，工业化和城镇化达到较高水平，农村人口持续减少，专业农户的收入达到城市中等收入；第二，农业生产力高度发达，农业生产总值在国内生产总值中的比重大幅度降低；第三，城乡统一市场，特别是要素市场基本形成，农村土地可以做到与城市土地平等参与市场交易；第四，城乡社会治理一体化，实现城乡公共服务的财政全覆盖。
现实中，城市和乡村也不是对立的，城市的发展不能建立在乡村凋敝或者“空心化”的基础之上，乡村振兴也无法离开城市的支持和带动。但是，我们留意到不少城市在城市化推进过程中，未曾注意保留乡土人文，让城市化引发的全新生活方式在逐渐改变人们的生活轨迹的同时，也让乡愁成为了奢侈品。这里的乡愁，就是带有本地特征的历史文化传统，就是带有本地特征的人文日常生活习惯和状态。《桃花源记》中描绘了中国人对完美村庄的印象，今天城镇化过程中的新农村建设和乡愁是不矛盾的。新农村建设的目标不是把农村变成城镇。
习近平总书记讲，要留住乡愁。留住乡愁，就是要保护和传承历史文化传统。2013年12月的中央城镇化工作会议也明确提出，中国城镇化要成为“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁的城镇化”。在城市的角角落落建立博物馆，保留下一部分当地的历史传统痕迹，确实是传承传统文化的一种方式。但是需要关注的是，乡村也是传统文化的重要载体。中国城镇化不能走西方式城市替代农村的单极化发展之路，国家治理体制也不能成为单纯为城市服务的单一城市的国家治理体制。城市化推进中的城乡融合发展，注意保留乡土人文应当引起必要的重视。
总之，解读乡村振兴战略是一个大工程，不仅需要提高站位和视野，在政策理论方面不断加强理解，而且需要在乡村治理过程当中持续保持开阔的历史视野，结合当地发展实际，才能既不落入片面或者极端的认知陷阱，又能在实践中继续加深理解，提振大美乡村。
