杂志汇中国经济周刊

在珠三角地区，能够顺利连片完成股权合作土地超过8万亩，没有上访告状，没有群体性事件，这似乎难以想象，而肇庆新区做到了。

当全国层面的征地制度改革尚在摸索过程中之时，肇庆新区以股份化改革实现农民土地资本化，探索征地共建共治共享的模式或为征地制度改革提供新的样本和借鉴。

据肇庆方面透露，去年底以来，雄安新区曾先后两次对此方案进行调研，或有可能成为雄安新区主要参考的征地模式。

没有打架、上访和群体性事件的征地拆迁

肇庆对土地股份化改革的探索始于6年前的一个重大决策。

2012年，肇庆市决定高规格建设肇庆新区，目标是成为广东面向大西南枢纽门户城市的主载体。根据初期规划和工作分工，项目所在地鼎湖区必须在短短几年之内完成8万亩土地的征收任务，可谓难度大、要求高。

肇庆市鼎湖区委书记、肇庆新区党工委副书记陈宇航接受《中国经济周刊》记者采访时说，没有土地，新区建设便是空中楼阁。但肇庆新区规划范围内的土地基本集中在村集体以及村民小组手中，想要快速、平稳、大规模地将其征收为建设用地，是一个极其艰巨的任务。

在全国的土地征收实践中，较为普遍的做法是，对被征地农民的土地及地上附着物进行补偿，除此之外，很多地方还会给被征地农民安排回迁房、将其纳入社会保障、提供就业培训等。但即便如此，不少专家认为，现有征地制度中，补偿标准偏低、安置方式单一、社会保障不足等问题，带来了一些无法回避的矛盾。

多年来，土地征收过程中引发的冲突和群体性事件屡见不鲜。

农民对征地制度最大的不满是补偿低。归根到底还是利益分配问题，到底要补多少钱才算合理？农地变成建设用地后升值的收益应该怎么分配？政府应该拿多少，理由是什么？所有这些都是大问题，也是征地制度改革中的难题。

“核心是利益，根子在制度，出路在改革。”陈宇航说，“鼎湖区所能做的只有积极探索，而通过股权化的方式让被征地农民凭借土地参与共建、获得共享是我们的明确方向。”

肇庆市委市政府对这一改革高度重视，经过慎重研究决定，通过“两级土地股份化”改革，建立公有制框架下“集体入股国有”混合所有制形态，使村集体能够以股权形式享有土地开发增值收益。这一改革模式下，肇庆新区最终完成了近8万亩土地的征收，没有发生打架告状、没有上访和群体性事件。

土地入股，农民土地实现资本化

肇庆新区党工委委员、肇庆新区投资发展有限公司董事长陈永敢向《中国经济周刊》记者介绍了具体的改革办法：

首先，以行政村为单位，成立村级土地资产管理公司，由各村民小组以其全部土地入股，股东为村民小组。通过土地入股，实现土地资本化。

其次，成立肇庆新区土地总公司，村级土地资产管理公司以全部土地入股，占公司股权20%；肇庆新区管委会以土地整理、开发、运营的各项投入入股，占公司股权80%，并制定股权“防稀释条款”，约定村级公司所占股份不因任何原因发生稀释。通过公司化改造，实现共享土地开发增值收益。

再次，村级土地资产管理公司20%股权中，8%留在总公司，享有股权分红收益；12%股权折成可经营的商业设施，将物业经营权和收益权给予村级公司，集体经营。以此解决农民的收入来源、城市再就业和可持续发展难题。

最后，为全体农民设立个人社会保障账户，由土地股份总公司填实社保缴费12年，由村级土地合作社填实缴费3年，其余缴费由个人自理，使农民即时享受市民标准的医保和养老保险。集中规划建设若干大产权安置小区，通过宅基地换城市住房，实现农民放弃农村户籍，实现向市民的身份转变。

陈宇航认为，通过实施两级土地股份化撬动城镇综合配套改革，系统解决了农村土地属性不统一无法统筹利用的问题，也解决了城镇化过程中被征地农民生存和发展问题。

农民成为“城市合伙人”，个人资产与城市发展一起增值

最先推进改革的试点是肇庆市广利镇彭寿村。

在彭寿社区（原彭寿村委会），征地谈判时担任村党支部书记的区焕光向《中国经济周刊》记者细数了土地改革给全村人带来的好处：“征地改革前，彭寿村每年的土地收益平均每亩约1000元、村集体人均分红约2000元。征地改革后，每亩土地补偿10.6万元，后续收益包括商业设施租金和每亩约4000元的谷物保障，人均年收益约7500元。另外，土地入股后村里有了6万平方米城市商业用房，这可是12亿元的集体资产啊，在以前想都不敢想。”

区焕光算了一笔账：村里人均分红水平是原有分红的3～5倍。当地甚至一度流传着“有车有楼，不如彭寿户口”的说法。

当肇庆新区管委会以点带面推进改革时，全面铺开的土地股份化改革受到了农民的普遍欢迎。这也才使近8万亩庞大规模的土地征收得以顺利完成。

通过土地制度改革创新，农民的命运和肇庆新区建设紧紧捆绑在一起共进退，成为“城市合伙人”，参与和分享城市化的成果，充分保障当前利益和长远利益。

土地资本化因此被认为是肇庆新区此次改革最大的创新，解决了当地农村治理的根本性问题。

但这也只是改革的第一步，当然也是最重要的一步。正如肇庆新区投资发展有限公司土地利用部部长吴伟才向《中国经济周刊》记者介绍的那样，更多的课题还有待他们破解——如何完善土地公司架构、如何科学管理运营土地、如何壮大社区集体经济、如何增加新市民的财产性收入、如何实现基于经济民主的政治民主……最终是要探索形成共建共治共享的社会治理新格局。

编辑：牛绮思 [email protected] 美编：孙珍兰