关键词：京津冀一体化；节能监察；管理模式
自中共中央关于京津冀协同发展的工作座谈会召开以来，京津冀协同发展战略大幕已正式拉开。但是，由于京津冀三地产业发展不均衡，北京市已率先迈入后工业化阶段，天津市则处于工业化的后期，而河北省则处于工业化的中期阶段，其“梯度差”也十分明显。主要表现在：一是产业结构的梯度，一、二、三产业结构差异大；二是产业链梯度，制造业呈现出垂直分工；三是区位因子梯度，北京和天津的贸易成本较低，而河北省的生产要素成本较低。因此，在推进重化工业“转型升级”和战略性新兴产业的“发展升级”过程中，京津冀三地的任务内容不同，节能监察的指标不同，执法的力度和强度也有所不同。
节能监察不仅能够对用能单位的用能情况进行有效的监督和检查，杜绝能源浪费、提高能源利用效率，同时还积极传播先进节能理念、节能技术，提高全社会的节能、环保意识。节能监察是我国在今后相当长时期内确保节能法律法规和节能标准持续、有力贯彻实施国务院提出的“节能减排、低碳发展”，强力推进节能降耗工作向纵深发展的重要抓手。
1 京津冀节能监察一体化发展的主要障碍
近年来，京津冀三地的各级节能监察机构和工作人员为国家及地方政府节能政策措施的实施提供了专业的技术支持，在协助节能主管部门开展节能目标责任考核、能源监察审计、固定资产投资项目节能评估等方面发挥了极为重要的作用。但在取得成绩的同时，我们也必须看到，由于节能监察管理体制、经济发展水平与行政区域的法制建设等多方原因所致，其京津冀节能监察机构管理机制与各地节能监察执法标准等的不统一问题，已成为国务院京津冀协同发展领导小组第三次会议所提出的“在一个目标下协同、一张蓝图下推进”节能监察一体化发展的主要障碍。主要表现在以下几个重点问题：
1.1京津冀节能监察执法的组织机构不一致
节能监察机构是我国节能管理体系的重要组成部分，也是我国推动节能减排、低碳发展的一支不可或缺的重要力量。但是，我国目前节能监察工作的法律基础还十分薄弱，《节约能源法》中并没有明确各级节能监察机构的法律地位和执法权限，地方节能监察工作的性质和权限来源也不尽一致。
2006年北京市人民政府第50次常委会议审议通过的《北京市节能监察办法》第三条的规定，北京市发展和改革委员会是该市节能行政主管部门。北京市节能监察机构采取的是授权形式，由北京市发展和改革委员会授权节能监察大队实施节能监察及执法工作；天津市节能监察机构则是天津市经济和信息化稽查总队。河北省节能监察监测中心则是受行政委托，以节能监察管理部门的名义实施节能监察工作，行使其执法权。因此，在“首都经济圈”建设中，如何调整好统一的节能监察监管机构，在“一个目标”和“一张蓝图”下，整合好节能监察与执法队伍是一个非常重要的工作。
1.2 缺乏以“首都经济圈”为范围的跨区域节能监察法制工作的协调体制
“十二五”规划中提出 “推进京津冀区域经济一体化发展，打造首都经济圈，推进河北沿海地区发展。”可以说，“推进京津冀区域经济一体化发展，打造首都经济圈，推进河北沿海地区发展”已经成为国家的新战略，首都经济圈成为我国未来最重要的经济增长点之一。特别是在2014年习近平总书记对于京津冀协同发展所提出的“七大要求”后，建设“首都经济圈”，京津冀协同发展已成为京津冀三地政府当下的重要任务。正是由于“首都经济圈”的行政区划打破了原有的京津冀行政区划，特别是京津冀三地节能监察工作又隶属不同的管理部门，在这种跨区域、跨部门的特殊情况下，如果构建“首都经济圈”的节能监察协同一体化需要破解“体制”的“瓶颈”问题。
1.3 缺乏以“首都经济圈”为视角的跨区域行政规章协调的统一规划
由于行政规章是直辖市、省人民政府根据本行政区划的实际情况而制定的法律规范，因此，在节能减排方面，京津冀三地都制定出与本地经济发展和生态文明相适应的地方规章。如2006年7月北京市人民政府第50次常务会议审议通过的《北京市节能监察办法》；2014年3月天津市经济和信息化委员会发布的《天津市节能监察暂行管理办法》；2008年1月7日河北省政府第93次常务会议通过的《河北省节能监察办法》。三地人民政府所制定的节能监察行政规章，都是根据本地经济发展和生态文明要求而制定的。但从构建京津冀“首都经济圈”的视角来看，由于三地行政规章的不同规定、不同节能监察的内容，自然形成京津冀“首都经济圈”节能监察法制的“藩篱”问题。
就节能监察对象规定而言，《北京市节能监察办法》中第二条规定：“节能行政主管部门对本市使用能源和开发利用新能源、可再生能源以及从事相关活动的单位执行节能法律、法规、规章、相关标准以及国家和市人民政府有关节能规定的情况进行监督检查，并依法予以处理的行为。”《天津市节能监察暂行管理办法》中第三条规定：“节能行政主管部门或者其依法委托的机构对从事能源利用相关活动的单位执行节能法律、法规、规章和标准的情况进行监督检查，并依法查处违法行为的活动。”《河北省节能监察办法》第七条规定：“省节能监察机构负责对年消耗能源在一万吨标准煤以上的企业以及国家和省确定的其他用能单位进行节能监察。设区的市节能监察机构在省节能监察机构的业务指导下，对年消耗能源不足一万吨标准煤的用能单位实施节能监察，并将监察结果报省节能监察机构备案。”
在节能监察的职责方面，《北京市节能监察办法》第八条规定了“五项职责”；而《天津市节能监察暂行管理办法》第七条规定了“九项职责”；《河北省节能监察办法》第八条规定了“八项职责”。
由于不同经济发展状况，不同节能内容，不同监察标准，也呈现出三地的“不同法制特点”，如果实现京津冀协同一体化，打造“首都经济圈”，则必然需将三地的“节能监察”的规定、内容和标准趋同化，从而解决好京津冀三地节能监察行政规章协调的统一规划问题。
1.4 缺乏“首都经济圈”为规划的行政规章协调一体化的协商与决策机制
在党中央和国务院的强力推动下，京津冀三地政府的努力下，“首都经济圈”以前所未有的速度开展推进。京津冀三地人民政府为此签订一系列旨在加快交通、生态、产业三个重点领域率先突破的框架协议等，并取得一些诸如“京津冀战略合作协议”、 “京津冀大气污染防治合作协议”、“共同加快推进市场一体化进程协议”等专项合作协议或者合作意向等，不仅为当下党中央提出构建“首都经济圈一体化”国家战略奠定了一定合作的基础，而且也为京津冀三地的进一步合作奠定了重要的合作平台。但是，在发展的过程中，三地行政机构节能监察行政规章的协调一体化却严重“滞后”于“加快交通、生态、产业三个重点领域率先突破”的速度，更不能在三大领域率先突破的同时，把好“节能监察关”。特别是在不同行政区划、不同行政隶属、不同法律规范的情况下，如何破解京津冀三地“交通、生态、产业三个重点领域率先突破”过程中节能减排与节能监察的执法问题，也成为京津冀三地的“首都经济圈”法制建设的“瓶颈”。
1.5 在解决京津冀“首都经济圈”的法律冲突机制方面还缺乏协同和系统化
随着“京津冀协同发展”的建设，京津冀三地原有的政治、经济、文化等固有的格局将被打破，特别是随着交通、生态、产业三个重点领域率先突破，以及推动网络化布局、智能化管理、一体化服务，构建安全可靠、便捷高效、经济实用、绿色环保的综合交通运输体系；着力推进绿色循环低碳发展，加强生态环境保护，发挥重点治理工程带动作用，节约集约利用资源，形成区域良好生态格局；着力实施创新驱动发展战略，促进产业有序转移承接，推动产业结构调整优化升级等任务的逐步完成，京津冀三地的聚合度日益加强。与此同时，由于生态文明的建设，在节能减排等方面三地的监察与执法的结合度也会日益增强，这就涉及异地执法以及法律冲突的问题。因此，如何破解因三地行政区域不同所致行政规章规范不一问题，需要加强在以“首都经济圈”为视角的节能监察行政规章的协调工作，以及解决法律冲突解决机制的建设，从而建立和完善“京津冀协同发展”法律冲突机制的系统化问题。
2 解决京津冀节能减排与节能监察协同一体化问题的建议
2.1 确保在一个目标下协同、一张蓝图下推进节能监察的协同一体化
加快推动交通一体化、生态环保、产业转移三个重点领域率先突破，抓紧确定重点工作和重大项目清单，已是国务院京津冀协同发展领导小组第三次会议所形成的共识。但是，其过程都涉及节能减排问题。因此，在充分考量京津冀三地的经济发展水平和各地政府法制具体情况下，应制定出相应统一的“首都经济圈”的节能减排与节能监察的实施办法，使节能减排与节能监察各项工作逐步从京津冀三地的“法制区域化”向首都经济圈的“法治一体化”方向转变，从而确保在《京津冀协同发展规划纲要》的一个目标下协同、一张蓝图下推进节能减排与节能监察各项工作的协同一体化。
2.2 建立起京津冀三地行之有效的“综合协调”工作体制与机制
自《节约能源法》颁布以来，由于节能工作涉及经济社会的方方面面，各行政主管部门也纷纷成立相应的节能监察机构及其相应的监察执法队伍。京津冀三地的节能监察机构分别隶属于发展和改革委员会与经济和信息化委员会两个部门，其节能监察机构职能有的是经授权而取得，有的是经委托而取得。尽管京津冀三地节能监察机构履行其职责，但“各自为政”、“多头执法”状况成为当下三地节能监察工作的真实写照。这就需要在京津冀协同发展总体规划下，建立起行之有效的节能监察的“综合协调”工作体制与机制（例如：适时地建立起京津冀三地节能监察工作的联席会与制定相应的、行之有效的节能监察工作机制），从而切实地落实好国务院京津冀协同发展领导小组第三次会议所提出的“狠抓落实、务求实效”的工作要求。
2.3 强化京津冀三地节能监察工作协同一体化，切实推进“三大重点领域”的节能减排与节能监察各项工作
国务院京津冀协同发展领导小组第三次会议的定调是“京津冀协同发展工作推进会议”，这标志着京津冀协同发展已进入到“落地开花”的阶段，“协同共治”、“联防联控”成为我们落实国务院京津冀协同发展领导小组第三次会议的重点工作。为此，在现有节能监察管理体制的基础上，京津冀三地节能监察机构可以通过“大数据”方式进行节能监察与协同工作，不仅可以共享三地节能减排工作信息，共商三地节能监察工作安排，同时也可以在“首都经济圈”的范围内协调节能减排技术设备使用与节能监察技术人员工作安排，特别是在“京津冀协同发展”功能规划下的产业转型与企业外迁安置等方面，企业节能减排标准的认证与监察工作协调等方面可三地联动、密切配合，从而真正落实国务院京津冀协同发展领导小组第三次会议所提出的“对协同发展起关键带动作用的重点工作，要往深里、实里、细里做”的要求，从而切实推进京津冀三地节能减排与节能监察等工作“抓地有痕”地协同发展。
2.4 建立“首都经济圈”统一的碳交易市场
在京津冀三地协同发展过程中，创建跨区域统一的碳市场，用“市场之手”推动节能减排，协同推进区域大气污染治理，必将成为推动京津冀协同发展的重要抓手。自2011年国家确定七个碳交易试点，京津冀地区的北京、天津碳交易市场分别在2013年11月28日和12月26日启动。为了更好地推进京冀两地节能减排的协同发展，2014年12月，京冀两地又启动了跨区域碳排放权交易市场建设，承德市作为河北省的先期试点，其境内的重点排放单位将完全按照平等地位参与北京市场的碳排放交易。可以预见，碳排放市场在京津冀三地的日益扩大，不仅会成为京津冀节能减排与节能监察方面协同发展的突破口，也必将会成为三地生态环境共建共享的新动力。
3 结论
在我国，生态文明建设和生态环境保护是一个有机的整体。节能减排与节能监察，是京津冀协同发展需要共同完成的一个极为重要的内容。在京津冀生态文明建设中，三地不仅是协同发展的“命运共同体”，同时也是节能减排与监察的“责任共同体”。因此，在京津冀“重点领域率先突破”的同时，要打破三地“各自为政”的行政利益格局，拆除三地在节能监察方面的体制与机制“藩篱”，加快构建京津冀节能监察协同一体化的管理模式，从而在党中央和国务院所制定的“一个目标”、绘制的“一张蓝图”下，真正实现京津冀的协同发展。
参考文献
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