杂志汇新经济导刊

产业的同构化造成同质化竞争，势必进一步导致低水平重复建设和资源浪费，客观上阻碍了长江经济带一体化进程。

习近平总书记明确指出“要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”。这一重要指示精神已经成为长江经济带各省市的思想共识。但如何把思想共识落实到实际行动中，特别是落实到长江经济带110个地级市的具体发展实践中，任务十分艰巨。当前推动长江经济带发展仍面临不少困难问题，急需在改革中加以推进解决。

一、困难问题（一）经济发展与生态建设之间矛盾尖锐

在生态建设方面，上游生态建设重点区与贫困地区高度契合，除了高原、干热干旱“硬骨头”地区之外，面临无地绿化的尴尬；中下游地区水体污染严重，治理难度越来越大，水污染的治理、水生态的修复、水资源的保护形势极其严峻。在经济发展方面，全域存在产业低端、产能过剩的情况，各地市纷纷整航道修锚地建港口，搞园区引企业办工厂，圈地皮大拆建造城镇……一些地方在承接产业转移时，饥不择食拉项目，高污染的矿产、钢铁、水泥、化工企业密集布局在长江边，部分企业无视长江水环境，污水直排、偷排问题突出，沿线水污染事件多发，水质不断恶化，长江生态系统不时敲响警钟。“黄金水道”作用的发挥与生态保护的巨大压力并存，怎样正确处理好生态建设与经济发展的关系，成为推动长江经济带发展所要解决的核心问题。

（二）同质竞争与松散合作之间博弈凸显

沿江开发往往都是地方政府主导，基本上以省甚至是地市级行政区划为单位，行政色彩浓厚。沿江各地仍然存在着追求GDP的倾向，加上分灶吃饭的财政体制，“诸侯经济”十分明显。目前各省市出台的有关长江经济带发展的实施意见来看，更强调长江经济带战略实施给本地区发展带来的机遇，更强调如何以此为契机促进区域经济发展，在生态建设与环境治理、完善综合交通体系、产业转型升级、推进城镇化、扩大对外开放等方面，各省市往往共识多、协同少，商议多、行动少。加上现有协调机制缺乏相应激励约束机制，往往协调多、落实少。表现在经济社会发展上，资源同争市场同抢，狭路相逢互不相让，部分地市甚至以牺牲资源和环境为代价，搞政策洼地，进行恶性竞争。

（三）统筹协调与各自为政之间问题突出

长江经济带发展是全流域管理和发展的问题，涉及生态环境保护、综合立体交通走廊、经济协调发展、产业整体布局等多方面，涉及水利部、环保部、住建部、农业部、交通运输部、发改委等管理部门以及沿江11省市。各部门各地方在规划落实中，容易出现选择性执行的倾向，甚至相互矛盾，影响执行效率。在大交通建设上，铁路、公路、港口、航道、岸线、水利、航空、管道等分别由不同部委机构管理，项目建设由不同省市具体实施，各管一段，导致省际之间、同省之间“最后一公里”问题严重，货物中转能力和效率低下。在长江环境保护上，多个部委和沿江省市都有各自职责，但职责缺乏整合、功能缺乏归集，各管各段、各行其是。各省市所处发展阶段、资源禀赋、区位优势等差异较大，都从各自角度思考问题，规划各自为政，建设自行其是。

（四）产业趋同与有序转移之间困难重重

长江经济带9省2市存在相当程度产业同构，制造业结构相似系数超过0.7，最高为上海—重庆0.89。沿江各省市产业同构化现象严重，经济互补性不强，上中游与下游的产业链未能实现分工、对接，下游地区的发展缺乏资源支撑，上中游地区的发展缺乏资金、技术支持。例如，11省市中将电子信息列为主导产业的有9个，汽车、石化、装备制造列为主导产业的有6个；安徽皖江城市带建设和湖北长江经济带开放开发战略产业定位基本雷同。产业的同构化造成同质化竞争，势必进一步导致低水平重复建设和资源浪费，客观上阻碍了长江经济带一体化进程。

长江经济带 9 省 2 市存在相当程度产业同构，制造业结构相似系数超过 0.7，最高为上海—重庆 0.89。

二、原因分析

（一）缺乏协调统一、运行高效的跨区域协调机制

目前，国家层面成立了领导小组，但尚未实体化运转，经济带内虽有一些协调组织机构，但大多以协调会议和论坛的形式进行，比较松散，缺乏稳定性、有效性和权威性，未能形成省际层面的合作协商机制。开发战略基本上以省级行政区划为范围，各自为政、恶性竞争，严重影响了长江经济带发展整体工作的推进。

（二）缺乏有效调动、刚性有力的激励约束机制

国家层面尚未建立起对区域内各方行之有效的激励和约束机制。一方面，评价激励机制缺乏，污染防治地区和污染产生地区、污染受益地区的利益分配问题，地方与地方之间横向的生态补偿问题，没有建立起合理的利益分享机制、生态补偿机制，存在“搭便车”的现象，与自己关系不大或更多面向区域整体利益和功能的事，就不做或少做。另一方面，行为约束机制缺乏，对区域内合作行为缺少有效的约束与制衡，区域内恶性竞争、恶意垄断、损人利己的不负责任行为不能及时被禁止，形成“破窗效应”。

（三）缺乏统一开放、公平竞争的一体化市场体系

长江经济带覆盖的11个省市，各级政府一直来出于保护本地企业、税收、就业的需求，设置了不同的市场规则，市场体系运行的方式和效率大相径庭，形成一道道“门槛”，造成了市场的割裂。人才、资金、技术等要素尚未实现跨地区自由流动，市场在资源配置中的决定性作用未能充分实现，区域内一体化的现代市场体系尚不健全，对引导产业合理布局和有序转移形成了巨大的障碍。

（四）缺乏科学完备、有效管用的法律法规体系

《长江保护法》酝酿多年仍未出台，《水法》和《航道法》已经严重不适应长江经济带协调发展的需要，实践中暴露出很多问题。《环境保护法》、《水污染防治法》、《森林法》等一系列相关法律，在执行中也不够严格。需要在法律和制度上强有力保障各地间的公平竞争与合作，打破地方本位主义，消除地方行政壁垒。同时，区域内的地方法律法规和制度也要相互协调，不能冲突。

要建立符合长江实际和行之有效的环保制度和修复机制，不断改善流域生态服务功能，促进长江生态环境整体持续好转。

三、对策建议

（一）形成共识，牢固树立生态优先绿色发展的理念

长江经济带涉及9 省2市，历史文化、自然条件、区位优势、资源禀赋、发展阶段各不相同，由不同省市和不同层面共同推进长江经济带发展战略，形成共识、步调一致至关重要。要把思想统一到总书记关于长江经济带发展的重要讲话和指示精神上来，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，坚持走生态优先、绿色发展之路，加速实现长江经济带这一“发展主轴”的提档升级。

（二）聚焦重点，明确长江经济带建设的主攻方向

一是抓好生态环境保护修复这一前提和基础。要建立符合长江实际和行之有效的环保制度和修复机制，不断改善流域生态服务功能，促进长江生态环境整体持续好转。要守土尽责，各地、各部门要严格按照主体功能区规划，明确各地区环境容量和开发强度，执行负面清单管理制度，将无序过度开发逐步转向科学理性开发的良性轨道。要联防联控，完善长江环境威胁预警应急体系，建立健全跨部门、跨区域、跨流域突发环境事件应急响应机制，群防群治，高效协同，力争将潜在的环境污染和生态损害消除在萌芽状态。要共建共享，推动建立长江生态保护补偿机制，探索开发受益地区与生态功能区进行横向生态补偿，明确不同地区在长江生态保护中承担的责任和义务，逐步缩小上中下游经济社会发展的较大差距，使经济欠发达地区能够分享环境保护带来的经济效益，坚定生态优先的发展理念不动摇。

二是构建综合立体交通走廊。建议将以黄金水道为支撑的综合立体交通走廊，按照发展区、生态区、一般发展区、禁止发展区的功能进行整体规划，对港口、水路、公路、铁路、机场、管道等基础设施进行优化配置，构建干支统筹、水陆衔接、通江达海的立体交通网络优势。同时，推动实现交通规划、国土规划、产业规划、物流规划、城乡规划、岸线规划等多规合一，及时调整沿江各地生产、生活、生态空间布局，设计最优的开发格局，实现经济发展与环境资源相适应，促使黄金水道发挥黄金效益。

三是大力实施产业转型升级。长江流域严重污染的主要来源是生活污水和工业污水。需深入推进供给侧结构性改革，大力实施产业转型升级，以环保、技术、安全标准控制高污染、高能耗企业准入，加快淘汰落后产能，逐步减少威胁长江生态的风险隐患。要紧紧把握新一轮科技革命和产业变革的趋势，培育低碳经济和循环经济，推广绿色制造和智能制造，发展基于新一代信息技术的新经济模式，努力提高资源能源利用效率，构建可持续的生产方式和产业模式。

（三）保障有力，为长江经济带建设提供坚强支撑

一是强化组织保障。分税制的优势就是保障了国家的财力，不足就是地方和中央存在着事权和财权的博弈，地方和地方之间存在着激烈的竞争。建议由中央统筹全局，高位协调，牵头推进跨行政区域的国家发展战略，提高决策效率，增强执行力度。目前在中央层面已经成立了推动长江经济带发展领导小组，在国家发改委也成立了领导小组办公室，建议尽快完善工作机制，加强总体设计和督查考核，定期研究审议长江经济带建设的年度工作要点、开发政策与专项规划、跨界重点工程项目、建设经费筹措等重大问题。9省2市也要尽快建立有效的协商合作机制，协调解决区域合作中的重大事项，汇集推动发展的强大合力。

二是强化法治保障。抓紧制定出台《长江保护法》，并配套出台或修订长江水资源、岸线、土地利用等专门法律法规，形成完备的涉及长江经济带保护和发展的法律体系，严格规范和约束各类主体开发和利用长江的行为，以物联网、大数据等先进技术对长江流域进行有效的监督管控，出重拳坚决依法打击各类污染。建议由全国人大组织长江经济带所属各级人大定期开展对有关法律法规实施情况的监督检查，确保各级各类执法部门依法行政、依法履职，通过区域的共同立法和联合执法有效推动长江经济带协调发展。彻底清理阻碍要素合理流动的地方性政策法规，实施统一的市场准入制度和标准，构建公平公正、竞争有序的区域内一体化现代市场体系。

三是强化资金保障。对长江流域的生态保护和修复、综合立体交通体系建设等，可由领导小组统一规划，统一建设，资金由9省2市进行统筹，建议由9省2市平均财力以上的省按照一定比例提取，也可以按此方式组建发展基金，撬动各类金融机构参与基础设施建设和污染防治。建议大胆探索长江经济带税收共享机制，有效解决市场统一问题，避免出现区域间比拼优惠政策、大搞“政策洼地”的无序竞争，遵循小平同志提出的“先富带动后富”的发展路径。先进发达国家也经历过初期不均衡发展到一定阶段实行均衡发展的战略，值得我们借鉴。

大胆探索长江经济带税收共享机制，有效解决市场统一问题，避免出现区域间比拼优惠政策、大搞“政策洼地”的无序竞争。

本文由中国浦东干部学院随即立项决策咨询课题资助，系长江经济带发展专题研讨班班级研究报告。课题组成员有：章志刚，中国浦东干部学院培训部综合管理处处长、研讨班班主任，主要执笔；谭文柱，中国浦东干部学院教学研究部副教授；刘雨蓓，中国浦东干部学院培训部干部；张国强，浙江省人大常委会研究室副主任，主要执笔；吴庆文，江苏省苏州市委常委、副市长，主要执笔；谢来发，江西省宜春市委副书记、常务副市长；李雪峰，江苏省镇江市委副书记、政法委书记。