杂志汇当代世界

卢光盛／文

湄公河地区多边机制林立：“没有最多，只有更多”

近年来，湄公河地区的多边制度不断涌现，令人目不暇接。除了最近成立的澜湄机制外，实际上美、日、韩、印等国都与湄公河流域国家建立了不同形式的多边机制，彼此之间形成了事实上的某种竞争。从这个角度上说，澜湄机制的出现甚至可以说是姗姗来迟的。

第一，美湄合作。2009年，美国总统奥巴马上台后调整其全球战略，大力推行“重返亚太”、“亚太再平衡”战略，而湄公河地区则是其重要战略支点。2009年7月，美国同泰、柬、越、老四国外长召开了首届“美国—湄公河下游国家部长会议”，提出了“湄公河下游倡议”（The Lower Mekong Initiative，LMI）合作机制，重点加强环境、健康、教育和基础设施建设等领域的合作。在LMI框架下，美国又牵头组建了“湄公河下游之友”（Friends of the Lower Mekong，FLM），把澳、日、韩、新西兰、欧盟、亚洲开发银行和世界银行等国家和国际组织拉进来，以加强下湄公河地区的发展和援助议程。2012年，缅甸加入LMI。美湄合作的最新进展是2015年4月在老挝巴色举行了FLM扩大会议，8月在吉隆坡举行的第八届LMI部长会批准了更新版的“LMI行动计划”（2016—2020年），决定加强在农业和食品安全，互联互通、教育、能源安全、环境和水，健康等方面的合作。

第二，日湄合作。2009年10月，日本和柬、老、缅、泰、越五国召开首次“日本—湄公河首脑会议”，决定建立“为创造共同繁荣未来的新型伙伴关系”。此后“日本—湄公河首脑会议”每年定期举行，已经形成机制。日本在该框架内单独设立了一个针对柬、老、越三国的双边援助机制，对三国的贸易、投资和产业开发等进行援助。2012年12月，安倍晋三重任日本首相后，大力推行“价值观外交”，希望与价值观相同的国家携手合作，还希望通过经济援助的方式来改变其他国家的价值观。2015年7月，安倍晋三在第七次“日本—湄公河首脑会议”上表示，将在三年内对湄公河国家提供7500亿日元（约合374亿元人民币）的官方发展援助（ODA）。

第三，印湄合作。湄公河地区是印度实施东进政策的首站。为构建进入东南亚的陆上通道，印度积极与湄公河国家开展合作。2000年10月，印度与湄公河国家启动了“湄公河—恒河合作倡议”（MGCI），作为印度加速推行东进政策的重要举措，侧重旅游、教育（人力资源开发）、文化、交通等合作，计划修筑连接各国的公路和铁路。2010年，印度与越、柬、泰、缅四国提出了建设“湄公河—印度经济走廊”（Mekong-India Economic Corridor）项目，侧重基础设施建设，提出兴建一条连接印度和湄公河地区的贸易大通道。

第四，韩湄合作。近年来，韩国也不甘落后，积极推行湄公河开发战略。2011年10月，韩国与湄公河下游五国在首尔举行了首届“韩国—湄公河国家外长会议”。会议通过了《关于建立韩国—湄公河全面合作伙伴关系，共同繁荣文明的汉江宣言》，并明确了双边合作的宗旨、原则、优先领域及机制等内容。合作内容包括基础设施、信息科技、绿色环保、水资源保护、农业和农村发展、人力资源开发等领域。同时，会议规定的合作机制包括外长会议和高官会议。

除上述机制外，湄公河地区的多边机制还有不少，其中比较著名的包括1992年成立的大湄公河次区域经济合作（GMS），它是在亚洲开发银行（ADB）倡导下成立的次区域经济合作机制，主要侧重交通、能源、电讯、环境、旅游、人力资源开发以及贸易与投资等方面的合作。另一个比较知名的多边机制是湄公河委员会（MRC）。它的历史更为悠久，可追溯到1957年成立的湄公河下游调查协调委员会（“老湄公河委员会”）。1995年4月，柬、老、泰、越四国签署了《湄公河流域可持续发展合作协定》，成立了新湄公河委员会，合作的主要议题是湄公河流域的水和相关资源以及全流域的综合开发和管理。由于种种原因，迄今为止中国和缅甸并没有加入湄公河委员会。

可以看出，当前的湄公河地区，多边机制林立，甚至有学者称之为“机制拥堵”。从交易成本的角度来看，这显然并不划算。但“存在即合理”，也就是说，相关的参与国家并不觉得机制过多了，退一步说可能是“再多一个也无伤大雅”，进一步说可能是“说不定还可以从中得到好处”。这正是湄公河地区诸机制存在下去的原因。

湄公河地区的诸多边机制：有何异同？

一、湄公河诸多边机制的共同点

第一，它们都是以湄公河区域为合作伙伴的次区域合作机制，具体来说又是以下湄公河国家（不包括中国）为中心的“合作圈”。如果套用国际经济一体化及地区主义相关概念的话，湄公河下游国家就是“轮毂”（hub），而域外国家就是“辐条”（spoke）。

第二，耐人寻味的是，作为各种“中心圈”的湄公河下游国家在推进这些多边合作机制中都存在相对被动的境况，或者说湄公河下游国家不是“动力源”。这表现为合作的倡议大多是由域外国家提出的，合作的进程主要靠域外国家去推动，而湄公河下游国家则主要是配合和跟进，合作的内容以及背后的资金支持也主要由域外国家提供。

以上两个特点集中呈现了湄公河地区多边机制普遍存在的“裂口”，即地理上的中心和动力上的中心是背离的。这个“裂口”至少可以解读为三重涵义：一是湄公河下游国家推进各种机制的意愿和能力不足，换言之“有求于人的”可能更多是域外国家而不是湄公河下游国家；二是域外国家之所以纷纷摩拳擦掌寻求与湄公河下游国家合作，都是各打算盘，其核心是寻求在该地区获得更大的影响力；三是某个多边机制的成效，主要取决于其是否能有效弥补这个“裂口”。

第三，所有这些多边机制都保持着松散灵活的特点，彼此在一定程度上基本保持着交叉性和开放性。与本地区乃至东盟、东亚范围内的一体化特点相一致，湄公河地区的诸多边制度，都保留着主权至上、协商一致的基本原则。简单来说，合作过程中的规矩就是“有事好商量”，这次商量不了就下次再商量，既不存在所谓“少数服从多数”的规则，也没有说一定要商量得通才行，各成员国也没有太多这方面的压力。这个特点跟“东盟方式”（ASEAN Way）是一脉相承的，有着明显的“弱制度”（Soft Institutions）的特点。与之相关，这些制度刚性不强的诸多边制度，按道理彼此之间在合作议题、议程上是相互开放而不是封闭的，甚至可以产生汇聚的情况。可以理解的是，这个特点在不同机制形式上表现得并不明显，因为一般情况下没有“合而为一”的必要性，基本是保持各自的运行模式。不过，不排除在特殊情况下，某些力量出于某些目的去推进一部分多边机制进行合并，并对其余的机制产生某些竞争甚至排斥作用。回顾过去东盟“10+3”（东盟+中国、日本、韩国）到“10+6”（东盟+中国、日本、韩国、印度、澳大利亚、新西兰）再到“10+8”（再加上美国和俄罗斯）的历史过程，日本提出的所谓“亚洲民主繁荣之弧”以及美国积极推进的“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP），一定程度上都有排斥中国的意图。从这个角度看，我们要警惕在湄公河地区出现类似的安排。

二、湄公河地区诸多边机制的差异

第一，基础不同。诸机制的根基不尽相同，澜湄机制以大湄公河次区域经济合作（GMS）为基础，而GMS合作已经有着二十多年的历史，在机制建设和合作成效方面已经有了很好的积累。相比而言，日湄、美湄、韩湄和印湄之间的合作基础和机制化程度基本呈梯次下降趋势。其中的原因比较复杂，但主要跟地缘毗邻、共同问题领域（以及由此产生的共同需求或利益）、政府的重视程度和推进力度等因素有关。显然，作为几乎是唯一（印度跟缅甸也直接接壤，但至少在这个问题上目前所具有的意义不大）与湄公河地区接壤的中国，在这些方面有着不可替代的优势。

第二，合作领域的侧重点有所不同。澜湄合作有着政治安全、经济、社会文化“三位一体”的总体框架，近期内的优先议程主要是互联互通、产能合作、跨境经济、水资源、农业和减贫五个方向。日湄合作的重点是官方发展援助以及“价值观外交”。美湄合作的重点是在“大帽子”（“民主改造”和“重返亚太的战略前沿”）下，开展具体的功能性合作（环境、气候、健康、教育、应对毒品和走私等）。韩湄合作的重点是基础设施、信息通信技术、绿色增长、水资源开发、农业和农村开发、培养人才。印湄合作的重点是自由贸易协定和旅游合作等。

第三，投入存在差异。这种差异主要表现在域外国家对推进区域合作的意愿或决心，以及可能的投入等方面的不同。由于中国对澜湄机制的定位最高（“命运共同体”），一般预计将会投入最大，推进的速度也将最快。日本在这方面有跟中国“叫板”的意愿和能力，其连年对湄公河地区的巨额资金投入就是证明。美国有点“口惠而实不至”，帽子很大，但实际投入有限。韩国是先建立框架，具体合作能做就做。印度基本还停留在“表态”阶段，鲜见实际动作。

湄公河地区多边制度的竞争：如何脱颖而出？

在湄公河地区多边制度竞争中，中国若要脱颖而出，需从以下六个方面考虑和着手。

第一，要有准确可行的定位。也就是说，澜湄机制在我国的全球和周边战略中到底处于什么样的地位，它对当前我国重点推行的“一带一路”倡议，以及中国—东盟合作关系到底意味着什么？到目前为止，我国有关方面对此并没有明晰的界定和阐释，导致的结果便是来自方方面面的猜测、怀疑和担忧。笔者认为，目前可考虑将澜湄机制明确定位为大湄公河次区域合作（GMS）的“升级版”，是中国—东盟深化合作的重要组成部分。这样做既兼顾了外部各方的感受和顾虑，也符合当前我国在本区域推进“一带一路”建设，率先构建周边命运共同体的战略考量。

第二，保持开放、灵活的态度。按照如上所提定位，澜湄机制是对GMS的升级，两者之间是自然延伸、升级发展的关系，不存在所谓“另起炉灶”、“此消彼长”的关系，区域内原有的机制、渠道、合作议程、项目安排、研究基础等方面的内容都可以也应该有效对接和升级。如果不处理好这个问题，很难想象以后澜湄机制和GMS“双星闪耀”所导致的机制、成本、项目等方面的混乱状况。简单举例，澜湄机制每两年举行一次领导人会议，而GMS每三年一次，也就是说2017年将会举行GMS领导人会议，2018年接着举行澜湄机制领导人会议，到2020年将同时举行两个领导人会议。这种情况是否必要？作用如何？从这个角度看，有关各方很有必要以开放和灵活的心态尽快去研究并推进对接、升级这些机制的工作。

第三，善用独到优势，构筑共同利益基础。从中国方面来说，一方面要充分利用“一带一路”、亚投行、丝路基金等新框架、新平台的资源和渠道，突出我国的建设性和领导力。另一方面也要善加利用我国和湄公河下游国家地缘毗邻的唯一性，资金技术和生产能力的引领性，市场消纳能力的吸引性，以及非传统安全问题领域（如水资源、公共卫生、反恐、打击毒品和走私等）的紧迫性等不可替代的优势，与湄公河下游各国构建共同利益网络，加深相互依赖，以利益共同体的重要基础构建澜湄命运共同体。举例说明，在与澜湄国家经济合作中，我国可以在“走出去”之外，更多地考虑“放进来”。如次区域内各国（尤其是缅、老两国）近年来多次郑重提出，希望中方放宽大米、玉米等粮食产品进入中国市场的关税、配额和技术等壁垒限制。我国可利用在市场容量和购买力方面的优势，统筹考虑放松周边国家的对华出口额度，切实加深经济相互依存，这是构建利益共同体的重要基础。

第四，有所侧重，中路突破，重点经营。当前，越南因南海争端等问题对与我国深化合作不无顾虑。缅甸新政府上台后诸事未决、挟“略”（中国面向缅甸或印度洋的“战略”）自重而提高要价，导致我国在面向东南亚方向的周边战略布局上，与东路的越南、西路的缅甸，面临着较多的困难和不确定性。在此背景下，我国不妨采取“多边搭台，‘N-X’唱戏”的策略，即在多边机制的框架或名义下，先期选择与部分成员国就部分条件成熟的领域和项目开展合作，不必勉强等到所有的成员都协商一致才采取推进。这种方式既能有效避开非要等到全体同意才能合作的困境，也因其有着众多类似先例而降低某些敏感性。具体而言，当前中国与湄公河中路地区的老挝、泰国、柬埔寨三国一直有着较好的政治基础、战略需求。因此，“中路突破、撬动两翼”，应该是我国的一个明智选择，有助于形成某种压力来推动缅甸和越南参与其中。近期，尤可考虑对老挝进行重点经营，包括支持老挝做好2016年东盟轮值主席国的相关工作。在与老方充分沟通和老方接纳的基础上，大幅度加强对老挝的投资和援助力度，推进《中老友好合作条约》的商谈和签署等工作，以此来逐步增强对次区域内其他国家的吸引力。

第五，实施早期收获，形成示范效应。李克强总理在澜湄机制第一次领导人会议上就推进合作提出了一系列建议以及一揽子承诺，其中包括“双一百”（100亿元人民币优惠贷款和100亿美元信贷额度），在湄公河方向上优先使用2亿美元南南合作援助基金，设立澜湄合作专项基金并在五年内提供3亿美元支持中小型合作项目，未来三年将提供1.8万人政府奖学金和5000名来华培训名额等“干货”。当前，我国应与各国共同努力，在各方已经达成的互联互通、产能合作、跨境经济合作、跨境水资源合作、农业与扶贫五个优先领域，尽快确立一批“早期收获”项目，开展切切实实的合作，取得看得见摸得着的成果，形成示范和带动效应，从而使澜湄机制在众多的湄公河多边机制中脱颖而出。

（作者系云南大学国际关系研究院副院长，教授，博士生导师 ）

（责任编辑：张凯）