杂志汇当代世界

胡颖廉／文

监管是政府依据规则对市场主体行为进行的引导和限制，其本质是矫正市场失灵。根据目标和内容不同，监管可分为经济监管和社会监管两大类。社会监管的主要目标是消除由于外部性、信息不对称、公共产品缺失等市场失灵带来的各种损害后果，从而保障健康、安全、环境等社会福祉。从内容上说，社会监管包括了食品药品安全、公共卫生、安全生产、消费者权益保护、环境保护等领域。现代国家对社会监管重要性的认识是一个渐进过程，其中美国在过去一百年里经历了三次社会监管改革浪潮，梳理其过程和内涵对于解决中国当前面临的诸多问题具有启示意义。

社会监管改革的背景和过程

一、“进步运动”时期19世纪后半期和20世纪初，美国社会经历着剧烈变革，经济领域出现垄断，假冒伪劣商品充斥市场，各类安全生产事故频发。例如在纽约发生的“潲水奶”丑闻和三角地纺织厂大火都造成巨大人员和财产损失，震惊全美。与市场失序相伴而生的是政治腐败和阶层分裂，带来严重社会问题。面对严峻形势，西奥多·罗斯福和威尔逊两任总统向垄断资本开战，并且积极扩大公民参政、推行直接民主，试图将美国从大资本家和政治权贵手中挽救回来。他们的重要改革举措是扩大联邦政府权力维护市场秩序，重新把公共社会福祉置于商业利益之上。尽管改革受到国会中保守派的激烈反对，并不得不进行妥协，却使美国社会走上和谐之路。这就是美国历史上著名的“进步运动”。

美国药品监管体系的演进就是这轮改革的典型例证。信奉“商业至上”和“自由竞争”原则的美国人一直坚信市场可以解决所有问题，其中当然包括药品质量安全。执行传统管理模式的行政机关无法应对这些问题，僵化地固守法律所授权的有限职能。联邦政府只是在农业部设置了一个化学产品处，其管辖权被限定在对药品化学成分进行技术检测。随着市场需求扩大，唯利是图的不法商人大量制售假劣药，并以“专利药”配方需要保密为由规避政府部门检测，药品安全事故频频发生。在西奥多·罗斯福强力推动下，国会于1906年通过《清洁食品药品法》，授权农业部全面监管跨州药品贸易，这也就是后来闻名世界的美国食品药物监管局（FDA）的前身。政府社会监管弥补了原则性法律框架和具体法律执行之间的断层。

二、“新政”时期如果说“进步运动”开启了美国人民争取经济民主和社会民主的先河，那么“新政”就是美国建国以来最全面、最深刻的一次社会变革。当时资本过度集中对美国经济健康发展构成威胁，导致了严重的大萧条。作为应对策略，要防止资本向集团主义转变，使市场主体重新回到民主竞争的状态。“新政”最突出的功绩是接续了“进步运动”的理念，开启了全面调控经济与保障人民基本社会福利的先河。通过推动资本主义的自我改良，使美国完成了从自由放任政府到监管型政府的转变，最终走上福利国家的现代化道路。富林克林·罗斯福总统坚信，为了普遍的福利，政府可以通过监管手段补充市场经济不足。他的想法与凯恩斯主张政府干预经济的理论不谋而合。这一时期，美国成立了联邦贸易委员会和证券交易监督管理委员会，重组了联邦电力委员会。除了反垄断，政府还打击市场主体不正当竞争、不公平交易等行为，从经济和社会两个角度维护社会福利。

三、“伟大社会运动”时期20世纪60、70年代美国的“伟大社会运动”是社会监管改革的又一次高潮。当时美国出现了一种新现象，即人们不仅关注言论自由、隐私权等传统人权范畴，还开始以自己关心的社会问题为纽带，组成新的利益集团，包括消费者权益组织、环保组织。民众要求联邦政府通过立法对特定领域进行管理和干预，提倡将立法重心从国会议员或委员会转移到联邦各专业机构，从而在无形中促成了专业人士立法甚至监管者“部门立法”的现象。从1962年肯尼迪总统发表《关于保护消费者利益的总统特别国情咨文》后，争取健康、安全和环保的民权运动兴起。尼克松总统也曾宣称：清洁的空气、水和开放的空间是每一个美国人与生俱来的权利。就连素以保守著称的联邦高院，也在首席大法官沃伦的带领下推行自由宪政主义，支持政府用更严厉的手段监管市场主体活动。在这样的政治背景下，国会接连成立环境保护署、职业安全与健康管理局、核能管制委员会等独立社会监管机构，以回应社会的诉求。

机构、手段和重点：改革的三大特征

一、设置独立、权威、受制衡的社会监管机构

根据美国法律规定，上述监管机构行政首长与总统和内阁任期不一致，以此保持监管政策独立于党派政治。为保证监管机构有效开展工作，法律赋予其三类权力：一是委任立法权，即制定监管规章；二是行政监管权，以此维护市场秩序；三是准司法权，处理行政和民事纠纷，对违法行为提起刑事诉讼。独立监管机构同时行使立法、行政和司法三种权力，改变了传统意义上三权分立与制衡的政治结构，标志着现代行政国家的兴起，也成为后来政府监管的基本模式。

然而权力集中产生了机构膨胀和监管过度的弊病，监管权力不受约束成为监管政策失灵的重要诱因。在这一背景下，运用宪法、行政法实现有限政府和适度监管成为构造现代监管型国家的主要方向。美国在长期实践中发展出一套完善的法治框架，其核心内容是授权与控权相统一。法律规定监管机构权力受到政治控制、司法审查和公民权利保护等因素制约。具体而言，政治控制包括来自总统和国会的立法监督；司法审查是指最高法院有权通过各种方式对监管机构的抽象和具体行政行为进行审查；公民权利保护则是通过《信息公开法》、《隐私权法》等一系列法律建立起来的，三者共同构成了监管权的立体约束框架。

二、采取法律、行政、经济、道德相结合的监管手段

在美国政府传统的行政管理中，“命令加控制”手段占据主流，其中又以市场准入限制即行政许可为最。随着社会监管改革的推进，其逐步发展出监管替代理论，即用新型监管手段替换原有方式方法。从学理上说，监管替代手段可概括为反垄断法约束下的自由市场、信息公开、税收、可交易产权的创制、责任法案的变革、协商谈判与国有化七种。实践中，监管替代手段包括替代性监管措施和监管的替代措施两大类：前者有绩效监管、过程监管、执行创新、联合监管和自我监管等政府自我改革举措；后者指可产权交易、信息公开、反垄断法、税收、保险与保证金、科普教育以及国有化等市场机制和社会治理手段。监管替代理论强调法律、行政、经济、道德等手段综合使用，以此实现对公共事务和社会领域诸多问题的良好治理。

三、区别对待经济监管和社会监管

市场活力有一个度，活力不足会导致生产力水平低下，无法满足消费者多元化需求，也不利于提升产品质量、安全生产和环境保护水平。对市场监管不够，市场失灵的现象就会愈加严重，带来过度竞争甚或以价格杀跌为主要特征的恶性竞争，最终是因利益驱动的假冒伪劣产品横行、工矿企业事故频发和环境恶化。因此在美国最近40年的新自由主义改革浪潮中，政府一方面放松对微观经济运行的管制和干预，另一方面始终加强安全、健康和环保等民生领域的社会监管，两者并行不悖。

对中国的三点启示

当前中国社会监管领域情况不容乐观，食品药品安全事件、安全生产事故频发，环境保护、公共卫生、突发事件应对等领域矛盾突出，成为全社会高度关注的问题。针对严峻形势，中央将社会监管上升到公共安全的战略高度，实行党政同责的责任体系。党的十八届五中全会进一步提出社会治理精细化、食品安全战略、省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度、安全发展观念等全新理念。我们应积极借鉴美国社会监管改革的经验，提升社会监管工作绩效。

一、市场是社会监管的基础

监管的本质是解决市场失灵。美国经验告诉我们，解决社会领域问题的手段有很多，除了政府监管，还可通过市场竞争形成优胜劣汰的良性机制，独立司法裁判在事后解决侵权纠纷，行业协会引导企业自律，媒体监督曝光行业“潜规则”等。这些手段各有优势，当一种手段失灵时，其他手段可以弥补。值得注意的是，美国是在上百年市场经济发展后，才建立起以事先预防和全程管理为主的社会监管制度，其所有监管行为都建立在市场运作的科学模拟之上，并不断地调整和适应。中国的情况恰好相反，长期的计划经济使得市场自我调节机制尚未发育成熟。引入市场经济体制后，原来政府管企业的一整套微观干预体系又被打破。于是政府不仅要应对因市场失灵导致的诸多问题，还要填补原有体制瓦解带来的空白。现在看来，政府“包打天下”不可持续，必须让社会监管回到其理想定位。

实践中已出现诸多创新。如新修订的《食品安全法》增加了鼓励企业参加食品安全责任保险条款，用保费杠杆激励企业生产安全食品；一些地方将企业安全生产状况与企业信用评级挂钩，并将结果向有关部门和金融机构推送；还有地方在试点向第三方专业购买技术支撑服务。总之，要构建企业自律、政府监管、社会协同、公众参与、法治保障的社会监管工作新格局，将各方面激励和约束集中到市场主体行为上。

二、用法治和民主保障监管有效性

由于内生于体制，中国社会监管工作带有传统行政管理色彩，长期计划经济的制度惯性让一些人依然迷信“管得越多的政府是越好的政府”。一
些部门同时担负着监管市场、发展产业甚至保障消费者维权渠道畅通等多重使命，导致政策目标冲突和监管风格模糊。我们必须充分认识这一问题，用法治思维明确监管机构独立地位，在充分授予其监管职权的基础上，加强立法制约、司法监督以及公民参与。这其中，民主政治和社会治理对于构建有效监管体系尤为重要。近年来，社会力量积极参与环境污染治理，民众也在监督和揭露地方安全生产瞒报等方面发挥了积极作用，许多食品药品安全事件也最先由新闻媒体披露，这对于完善社会监管格局具有重要意义。同时，还要在法治的框架下推动监管机构的专业化进程，以公开程序按照法律授权实施专业监管。

三、分类推进社会监管机构改革

从美国经验看，社会监管机构可采取多种模式：多部门分工协作或单个部门负责；有的设置在行政部门内，也有的在行政部门之外单独设置。应根据实际分类推进社会监管机构改革。一是“政监合一型”监管机构，监管部门与传统行政部门合二为一，监管规则制定与执行都归属同一部门，只是在内部不同司局间进行分工，如卫计委、环保部。坚持行政首长负责制以协调政策与监管的关系，是这类社会监管机构的核心特征。二是“适度分权型”监管机构，一般从属于行政部门，如国家中医药局、国家邮政局。法律赋予这类机构在一定事项范围内制定监管政策，同时在政策执行中具有独立性和自主性，加强监管执法有效性是其本质要求。三是“行业咨询型”监管机构，其带有社会组织性质，兼具官方或半官方背景，是市场经济发展到一定阶段的必然产物。例如一些专业部委撤销后转变成的委员会、行业协会，如国家标准委等。这类机构改革要处理好政府与市场的职权边界。四是“独立型”监管机构，此类机构独立于传统行政部门之外，可采取委员会制，不受政府部门行政首长指挥和监督，人事、经费、职责完全独立。食药总局、安监总局、工商总局都属于典型的独立型监管机构，自主制定政策并高效执行是这些机构提高监管效能的关键。

（作者系国家行政学院社会和文化教研部副教授）

（责任编辑：徐海娜）