关于建立职业教育教材出版质量保障机制的思考
人力资源和社会保障部职业技能鉴定中心课题组
［摘要］伴随着大力发展职业教育的基本国策，人们对职业教育教材的认识越来越深入，对职业教育教材的管理越来越完善。文章从加强监管、设立准入资质、建立开发规范和和质量评价体系、统筹建立国家教科书制度、形成制度体系等方面对提高职教教材出版质量提出了参考意见。
［关键词］职业教育 教材出版 质量保障机制
［中图分类号］G23 ［文献标识码］A
2013年，全国新书出版总品种数已超过45万种。对于图书质量，业内人士不无担忧，有专家指出，可以用“好书不少，垃圾更多”来概括总结。
职业教育教材（简称“职教教材”）领域也是这样，可以说品种的泛滥已经远超合理的个性化需求，出现了严重的教材内容同质化的趋势，极大地浪费了出版资源。根据新华书店总店阅读行为调查中心的分析报告，“教材出版占我国各出版社的出版码洋的70%以上”，“各类教材中，品种规模涨幅最大的是高职高专教材，从2004年到2012年，同比上涨286%”。
不仅出版领域如此，发行领域的现状更令人担忧。由于出版商、院校教师、发行商的利益高度契合，于是出现了如《中国青年报》所描述的“利益营销”“换皮出版”的乱象［1］，出现了湖北的山寨版“新华字典”事件。更有言辞激烈的人士批评这些问题的本质是“法律缺失、监管缺位、教师缺德”。
职教教材是培养高素质技能人才的重要载体。具有“引导教学方向、推动教学改革、稳定教学秩序、规范教学实施、提高教学质量、创新教学内容”的重要作用，历来是职业教育教学改革中的一项重要内容。由于职业教育的跨界性，职教教材还担负着传承学校和企业两种工作场所的知识和经验，传递产业文化的特殊使命。在国家高度重视建设现代职业教育体系的今天，建立职教教材出版的质量保障机制尤其值得关注。
人力资源和社会保障部部级课题《职业技能教学用书开发技术规范研究与质量保障体系的研究》（课题编号：RS2013-16）课题组，在长达两年的研究过程中，走访了30余家出版社，在对职教教材出版规律、发行规律、市场乱象进行了长时间研究的基础上，对提高职教教材出版质量，提出以下参考意见（含政策建议）。
一、加强监管是教材出版领域政府治理现代化的要求
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，推进“国家治理体系和治理能力现代化”。在“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”的同时，应进行“科学的宏观调控，有效的政府治理”。落实到出版领域，就是在繁荣文化市场的同时，提高出版物质量，培育更多的优质文化产品。我们应该认识到，缺乏质量保障的市场竞争是不可持续的，在坚持市场机制的同时，同时探索建立职教教材的质量保障机制，是当务之急。
（一）监管职教教材质量是政府责任。教材担负着传承民族文化，实现政治社会化的重要功能，历来为国家所重视。例如，日本右翼势力频繁在“教科书”上做文章，挑衅我国底线，广种“仇恨的种子”，而中国政府对日本每次这样的小动作总是义正词严，加以揭露。这就足够说明：教材无小事，对其政治导向、内容质量，政府历来都严加监管。同样，加强职教教材监管是有关政府部门的重要职责。
（二）当下的市场乱象恰好说明加强政府监管的必要性。教材是特殊的精神产品，限于学生心智水平和教育行业的特殊性，教材的直接用户——学生及家长在选用上无能力干预，等到发现问题时往往已经铸成大错、贻害一方。这也说明了政府对质量监管的必要性。例如，许多礼仪教材，还在传达错误的、不合职场标准的礼仪观念和举止；某些职业指导教材还在对职校学生灌输“学而优则仕”的择业标准；少数教材在宣扬有悖于社会主义核心道德的“职场秘笈”和不符合我国法律法规的国外“企业文化”。不少职业技能专业课教材频现重要理论、基本知识、操作规程上的低级错误。
因此，简政放权不能减了当务之事，新闻出版行政部门应该把教材质量大大方方管起来、认认真真抓起来。
二、设立准入资质实行总量控制，迅速扭转不良趋势，优化市场竞争环境，是职业教育教材出版领域政府治理现代化的起步之举
由于市场机制的作用，出版社、发行商、教师成了利益共同体，因此许多本不具备教材出版专业人员的出版社也竞相上马职教教材，甚至采用“引进能人”的办法，设立职业教育部门，并转包体制外人员进行运作。这也在客观上导致了近期教材出版领域挑战道德与法律底线的事件频发。因此，新闻出版行政部门必须首先对出版企业加以规范，设立必要的门槛和资质。建议借鉴对其他特殊类型出版物的管理措施，这方面已有成功的案例为证。
（一）关于教辅出版的资质管理。《新闻出版总署关于进一步加强中小学教辅材料出版发行管理的通知》（新出政发［2011］12号）详细规定了加强中小学教辅材料出版、复制、发行和质量管理的措施。要求各级新闻出版行政部门必须严格按照新闻出版总署审核批准的业务范围、办报办刊宗旨，核定出版单位中小学教辅材料出版资质。出版单位出版中小学教辅材料必须符合资质要求，不具备中小学教辅材料出版资质的出版单位，一律不得安排中小学教辅材料选题，不得出版中小学教辅材料。此举使得市场上出现的中小学教辅材料散滥状况有效改善，各级新闻出版行政部门会同有关部门，切实加强管理，积极开展专项治理，净化了市场环境，取得了明显成效。
（二）《关于加强养生保健类出版物管理的通知》（新出字［2010］453号）就对出版养生保健类出版物实行资质准入制度，规定“凡出版养生保健类出版物的出版社必须具备相应的编辑出版力量，设立专业的编辑室，室内编辑人员不少于5名。编辑人员须具有正规医学院校本科以上学历，获得图书编辑专业资格中级以上上岗证书，其中具有高级职称的编辑人员不少于两名”。这样的举措一举扭转了“全国共500余家出版社，其中70%的出版社都在出健康养生书，而这其中有大部分畅销养生书都是由民营出版公司从出版社获得书号后合作出版的”的市场乱象。截至2011年7月底，104种此类图书被勒令停止发行，69种养生保健类选题被勒令撤销，大批不具备资质的出版社退出此类图书市场。
可见，设立必要的资质门槛，对规范市场秩序有立竿见影的作用。根据课题组的调研，可以从以下几个方面来设置资质：一是要求出版单位具备一定的经营规模，可将年出版码洋的下限设置为8 000万元。二是要求设置专门的编辑室，专业从事职业教育教材开发的人员不少于5人，编辑人员须具有正规院校本科以上学历，获得出版专业资格中级以上上岗证书，其中具有高级职称的编辑人员不少于两名。要求编辑室人员定期接受出版继续教育、职业教育。三是实行总量控制，根据出版单位上一年的职业教育教材品种总数核定下一年度此类教材的出版总量。
三、建立开发规范和质量评价体系，推行行业自律，是职教教材领域政府治理现代化的关键环节
（一）解决内容质量差的问题，关键是推行“开发技术规范”，用过程性标准管住出版者，确保质量。
课题组通过多年的探索，总结出一套“产教结合的职业教育教材开发体系”（如图1）、“职业教育双证书课程教材开发技术规范”、“职业教育教材开发六大基本原则”（课程目标原则、学习动机原则、能力导向原则、职场实践原则、教学策略原则、教育传播原则），并在一些国家规划教材的选题、组稿上应用这些技术规范和方法，取得一定经验。
例如，作为职业教育教材领域后起之秀的外研社推出了“职业分析—专业设计—课程开发—编者培训—教材编写—营销推广”的标准化技术路线，使得其教材优质品率大为提升。因此，新闻出版行政部门可会同有关部门进行职业教育教材开发技术规范的标准化研究，组织各主要出版单位联合攻关。
上述的技术规范可以弥补现有的《图书质量保障体系》无法解决的教材实质内容质量问题。课题组提出的解决思路是：参考ISO 9000质量保证体系，通过过程控制、内审外审相结合，明确标准流程分工等方法来确保质量，从而大面积提高职业技能教材开发的质量。
（二）评价标准缺失，客观上导致了选用秩序混乱的问题。教材质量问题表面上看是“出版商无良，校长教师无德”，加之自由裁量权过大，追求经济效益就成了大家趋之若鹜的选择，但客观上存在着教材优劣无明确评价标准的窘境，从而无法对教师进行约束，所以，应开发“评价指标体系”，对教材的质量作科学判断。“评价指标体系”可用于对教材出版投用前的终结评价，也可作为评奖、评优的参考技术标准。［2］可以推荐给人社部、教育部有关教材管理部门使用，用于“国家规划”“创新示范教材”的评审等。“评价指标体系”应力求突出科学性和可行性，把握职业技能教材开发的底线要求。
图1 产教结合的职业教育教材开发体系
在一次人社部职业技能鉴定中心组织召开的职业教育教材的课题研讨中，时任中国新闻出版研究院院长的郝振省研究员指出，可把开发技术规范定位于准入标准，把评价体系定位于放行标准。解决评价体系的问题。中国劳动社会保障出版社职业培训分社社长张伟副编审指出，现在的教育部门、人社部门每年都会出台教材推荐目录，供给全国教育培训机构选用。实际上，在编制推荐目录时，评价指标体系确实不够严谨、不够规范。希望今后能在研究的基础上就教材的选用、评价提出一个客观、科学的指标体系，便于编制推荐教材目录时有所遵循。关于把握职业技能教材开发的底线要求，张伟指出，目前技能型的培训教材应该如何编写才好，缺乏一个标尺。希望给出一些基础的基本原则、几个基本的要素，只有按照这些原则和要素开发的教材，才能符合技能培训用书的基本要求。
（三）建立市场化的市场评价机制。目前对学术论文有“学术不端”的检测机制，效果很好。淘宝网上也有星级评价机制，对电商经营者进行评价。因此，我们不仅呼唤政府加强监管，也要考虑“大数据时代”，利用“云计算”信息技术新理念，再把改革开放的精神融合进来，探索如何通过观念的创新创建一套引领性市场评价机制，用市场的力量来建立规范（目前，新华书店总店信息中心正在进行这样的研究）。从长远来看，单靠政府管制肯定不行，还得要市场起作用，用市场来鉴定教材的价值。
（四）加强职教教材理论研究，为技术规范和评价指标的建立提供理论依据。目前，关于教材的理论和研究领域基本上是空白一片，高等教育出版社在1998年、2003年分别出版了《教材设计与编写》《教材设计导论》，但其研究对象是全部的教材，尤其是偏重高等理工科教材，较少涉及职业技能教材。关于职业教育教材和课程关系的理论探索，还没有得出比较一致性的结论，姜大源教授认为“教材是课程生命历程中的一张照片”“课程开显了教材，使其蕴含的知识和技能等内容从遮蔽变为去蔽”。教育部职业技术教育中心研究所办公室主任、中国职业技术教育学会副秘书长邓泽民教授指出，职业教育教材的理论基础，寻求相对一致的认识很重要，也很具有挑战性，可以在此基础上形成“职业教育教材论”。
《教育部关于“十二五”职业教育教材建设的若干意见》（教职成［2012］9号）中指出，要坚持科研先行，推动教材建设科学化。《关于印发2011-2015年全国职业培训教材建设规划的通知》（人社部函［2011］322号）指出，要完善教材研究机制及实验和评价反馈机制，推进教材使用管理制度建设，加强教材宣传推广，全面提高教材建设工作水平，为职业培训事业发展提供坚实的教材保障。因此，当前要加大研究的力度，从理论上为提高职教教材质量提供支撑。
四、统筹建立国家教科书制度，加快政策配套，是长久之计，也是职业教育教材出版领域国家治理现代化的基本标志
（一）在职业教育的教科书出版发行管理中，新闻出版行政部门责任重大，是综合统筹部门。新组建的国家新闻出版广电总局新的三定方案中明确出版管理司“组织指导……教科书的出版工作”，印刷发行司“组织指导……教科书的印制发行工作” 。而此前在中小学教材、教辅管理上也有许多经验做法已经成为政策（例如总量控制等）。［3］因此，有关部门应加强政策储备，研究中小学教科书有关政策用于职业教育领域的可行性，并根据市场混乱的程度，迅速出台一些政策，攻克顽疾。
（二）教育部门和人力资源社会保障行政部门在各自的职责内对职业教育实施管理。《教育部关于“十二五”职业教育教材建设的若干意见》（教职成［2012］9号）指出“在‘十二五’期间，进一步健全教材开发、编写、审定、选用、更新机制”。《关于印发2011-2015年全国职业培训教材建设规划的通知》（人社部函［2011］322号）指出，促进“教材研究、教材开发、教材使用、教材检查和评价反馈”五环联动。
据悉，基础教育的管理部门日前已经出台了《中小学教材选用管理办法》（征求意见稿），这很值得借鉴。
（三）目前，职教教材在选用发行上存在问题，从某种程度上，要求新闻出版行政部门牵头，和教育、人社、发展改革等部门加强沟通。课题组通过调查认为：一是结合现有的做法和已经储备的政策，可以采取的行政准入方式有：选题立项准入、内容审查准入、教材目录准入、学校选用准入、教材评奖推荐准入。二是参考《出版管理条例》［4］中关于中小学教科书的管理规定，实行出版者资质准入、发行商资质准入等。
此外，还应建立退出机制，将不再具备职教教材开发资格的主体及时清理出去。退出的方式有：丧失资质退出、质量劣迹退出、曝光举报查实退出、违法违规操作退出等。
（四）目前，职教教材在内容上存在问题，主要表现在教材不能体现职教、职业特点，没有在“国家职业技能标准”和“专业教学标准”指导下进行开发。上述两个标准分属人社部门、教育部门管理，教材出版单位和编者要全面了解两个标准的内涵和规范，确实存在困难。现在教育部门的“行业职业教育指导委员会”的专家评议制度在实际执行时，专家组成都以院校专家为主，行业、企业的参与程度还有待提高。为此，各部门应该加强联动，联合行使对教材内容的审定权。未来应建立联合审查机制。
由新闻出版行政部门会同教育行政部门、人力资源社会保障行政部门联合制定有关操作性规程，这或许是未来职业教育国家教科书制度的雏形。
五、力争通过一段的试点实践，在职业教育教材领域形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使国家教科书制度更加成熟、更加定型，从而实现教材领域国家治理的法制化
（一）对《出版管理条例》有关内容进行修订，将职业教育教材的监管写入《出版管理条例》，推动制定《出版法》，从根本上规范教材出版行为，加大违法成本，降低守法成本。
（二）推动有关法律的修法工作。《义务教育法》对教科书的管理有着严格的编写、审定、选用机制，并实行国家教科书制度，其第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十一条对此有专门规定。但这些规定仅限于在中小学义务教育阶段施行。在职教教材的管理上，目前《职业教育法》只有在第三十八条规定：“县级以上各级人民政府和有关部门应当建立、健全职业教育服务体系，加强职业教育教材的编辑、出版和发行工作。”这样的规定过于笼统，这也是导致管理缺位、市场混乱的客观原因。因此，应该抓住《职业教育法》修订的契机，将职教教材管理上行之有效的做法进行立法，写入《职业教育法》，以期对教材编写、审定、选用机制进行规范，供有关行政管理部门执行。
职教教材在我国还是新生事物，伴随着大力发展职业教育的基本国策，我们对职教教材的认识将越来越深入，对职教教材的管理也将越来越完善。
注释：
［1］高职高专教材出版发行市场乱象丛生. 中国青年报，2012-08-14.
［2］教育部门曾经推出《中等职业教育创新示范教材遴选指标体系》。它的实施起到了提高中职教材的质量的作用，但是，其实这应该作为准入标准，而不是优秀标准。
［3］主要法规有：（1）新闻出版总署、教育部、国家质量监督检验总局关于实施《中小学教科书幅面尺寸及版面通用标准》和《中小学教科书用纸、印制质量标准和检验方法》两项国家标准的通知（新出联〔2001〕12号）。（2）国家质量监督检验检疫总局于2001年6月7日批准发布的《中小学教科书幅面尺寸及版面通用标准》（GB/T18358-2001）和《中小学教科书用纸、印制质量标准和检验方法》（GB/T18359-2001）两项国家标准。（3）新闻出版总署、教育部关于印发《中小学教辅材料管理办法》的通知（新出联〔2001〕8号）：禁止将一切形式的教辅材料编入《中小学教学用书目录》。教辅材料的出版实行总量控制。新闻出版总署和教育部不定期对社会流通的教辅材料联合进行抽查。教辅材料的出版坚持专业分工的原则，除出书范围含教辅材料的出版单位外，其他出版单位一律不得出版教辅材料。（4）国家发展改革委、新闻出版总署、教育部关于加强中小学实验教材价格管理的通知（发改价格〔2003〕1705号）。（5）国家发展改革委、新闻出版总署关于进一步加强中小学教材价格管理等有关事项的通知（发改价格［2006］816号）。
［4］见《出版管理条例》第三十条、第四十条、第五十六条、第六十五条。［本文系人力资源和社会保障部部级课题《职业技能教学用书开发技术规范研究与质量保障体系的研究》（课题编号：RS2013-16)的研究成果。本文观点仅代表作者观点］
（执笔者：许远）
（执笔者单位：人力资源和社会保障部职业技能鉴定中心）