论蒙古永久中立对“一带一路”建设的影响
蒙古的永久中立有其国家发展的必然性，在蒙古经济下滑明显的具体情境下，这种“中立”将会对中国推进“一带一路”倡议产生怎样的影响？
储殷／文
2015年10月20日，蒙古国外长普日布苏伦在记者会上表示，蒙古国成为“永久中立国”，对蒙古国的外交政策，包括与中俄两个邻国的外交政策，不会产生影响。这是继2015年9月，蒙古国总统额勒贝格道尔吉公开表示蒙古将逐步成为“永久中立国”后，蒙古再次就这一问题向外界释放信息。目前，除了众所周知的瑞士，奥地利、哥斯达黎加、土库曼斯坦等国家也先后宣布成为永久中立国，并获得了国际社会的普遍承认。此次蒙古国宣布谋求“永久中立国”地位，不仅是蒙古自冷战之后对外政策持续转型的必然结果，而且也将对中国“一带一路”倡议下的中蒙俄走廊产生极为深刻的影响。
蒙古谋求“永久中立国”具有高度政策连贯性
蒙古国自独立以来，受到苏联的影响极深，曾被称为“苏联的第16个加盟共和国”。冷战时期，蒙古国对苏联采取了“一边倒”的追随政策，在政治、经济、军事安全等方面全面倒向并依附苏联。这种“一边倒”的直接后果一方面造成了蒙古国在内政外交上基本丧失了自主权，成为苏联在东北亚的“卫星国”。另一方面，则造成了蒙古高度依附苏联，产业结构严重失衡、高度依赖外部援助的发展模式。1988年，蒙古对外贸易中，94.3%来自于同经互会国家的贸易，对苏联贸易更是占到81.8%。
随着苏联的解体，蒙古国的政治经济发生了巨大变化，进入转型期的蒙古社会对于冷战时期蒙古的内政外交进行了全面的反思。无论是执政党还是反对派，在对外政策方面都主张完全抛弃过去单方面依靠苏联的对外政策，发展全面均衡的对外关系。在这样的社会共识之下，1994年，《蒙古国对外政策构想》和《蒙古国安全战略构想》先后出台。这两份文件集中反映了蒙古的精英阶层对于全面倒向苏联时代的深刻反思。同时也标志着蒙古国对外政策调整与转型的开始。
《蒙古国对外政策构想》重新确立了蒙古国外交的战略原则、战略目的和战略手段。将对外战略的表述修改为“和平、开放、自主、多支点”。这一文件正式以立法的形式确定了蒙古国冷战后“多支点外交”的基本外交战略。所谓多支点外交，指的是蒙古在保持“同俄罗斯与中华人民共和国保持友好关系”这一蒙古国对外政策主要目标的同时，在保持自身独立和发展的前提下，发展与更多国家和地区的关系。“多支点外交”战略跳出了传统的在中国和俄罗斯“选边站”的思维惯性，转而试图构建新的对外政策框架。
对于中国和俄罗斯，蒙古不再采取“一边倒”，而是开展“等距离外交”。“等距离”指的是蒙古在中俄两方之间坚持中立的外交政策，不与其中任何一方结盟，亦不与任何一方对抗。在“等距离外交”政策下，蒙古同中俄两国几乎同步地开展了一系列合作。1993年，蒙古国与俄罗斯签署了《友好合作条约》后，第二年中蒙之间就签订了类似内容的条约。2000 年，普京访问蒙古，蒙俄宣布建立睦邻友好合作关系。2003 年，胡锦涛访问蒙古，宣布了两国建立睦邻互信伙伴关系。2009 年8月，蒙古与俄罗斯建立战略伙伴关系，2011年中蒙也建立了战略伙伴关系。蒙古在各个方面都注意中俄两国之间的平衡，不过分亲近或依赖任何一方。在推行“等距离外交”的同时，蒙古同其他大国和地区积极开展合作，这一积极展开合作的策略被称为“第三邻国外交”。
2011年，蒙古国大呼拉尔在新版《对外政策构想》中将外交政策最终确定为“爱好和平、开放、独立、多支点的外交政策”。这意味着蒙古竭力避免在大国之间站队的危险选择，而试图采取更为灵活、平衡的外交战略。在近几年中，蒙古国的对外关系基本实现了《对外政策构想》中“多支点”的外交布局，除了与中俄两国关系紧密发展之外，包括美国、日本、韩国、欧盟、欧安会、北约等国家和国际组织都成为蒙古国重要的“第三邻国”。现实性和平衡性已经成为蒙古对外关系的鲜明特点。在这种情况下，继续保持同各方的合理距离，避免过于接近某个伙伴国家而影响对外关系的平衡，采取中立态度甚至构建“永久中立国”地位就成为合乎情理的选择，因为它让蒙古既能够避免卷入大国在区域内的安全博弈，又能够同时获得与各个大国发展经济关系、提振国内经济的合作机会。
在乌克兰危机之后，为了确保在中、美、俄、日之间游刃有余，也为了避免由于走近美、日，引起俄罗斯的警惕与干涉，“永久中立”演变为具体情境之下的政策选择。这是蒙古在俄罗斯与西方关系日益紧张、对抗加剧的现实情境下，为维护国家安全与独立所做的国家战略性选择。蒙古认为永久中立不仅将极大地缓解蒙古的安全困境，而且也将有利于缓解俄罗斯对蒙古近年来日益增加的顾虑，并进而促进东北亚地区的和平、稳定与发展。
2015年9月18日，第201列郑欧班列驶出二连浩特火车站。这列由郑州始发的国际列车，将经由蒙古国、俄罗斯、白俄罗斯、波兰，在约13天后抵达目的地德国汉堡。自2011年3月19日正式开行以来，中欧班列已经超过800列。
蒙古的永久中立着意于蒙古将更加侧重于以全面开放来推动经济发展，可能对中国的“一带一路”倡议带来积极的影响。一方面，蒙古的永久中立将极大地有助于缓解俄罗斯由于远东地区地广人稀而产生的安全焦虑，从而使得俄罗斯有更多的积极性来与中国、蒙古两国推动中蒙俄走廊的建设。蒙古目前在国内设置了三大自由贸易区：阿勒坦布拉格自由贸易区、扎门乌德自由贸易区以及查干诺尔自由贸易区。其中在地理位置上与俄罗斯的Khiagt港口十分临近的阿勒坦布拉格自由贸易区，是蒙中、蒙俄贸易的中枢所在。长期以来，该自由贸易区由于俄方在基础建设联通、贸易政策沟通上积极性不高，而一直处于不温不火的状态。蒙古的永久中立，能够促使俄罗斯有关方面进一步打开心结，从而以更为主动的姿态来谋求中蒙俄三方的共同发展。
另一方面，蒙古的永久中立将让蒙古在国家战略设计中，更加看重经济因素，从而更加愿意将国家发展战略与中国的“一带一路”倡议对接。长期以来，蒙古对中国持有复杂的心态，既希望能够拥抱中国机遇，又担心中国对其构成威胁。这种摇摆的心态造成了中蒙关系在安全与发展两个维度上的紧张。蒙古的永久中立，将极大地缓解蒙古的安全焦虑，从而让发展成为国家战略中的重心，这无疑将有利于蒙古与经济上更为强大的中国建立起密切的联系。自1999年起，中国就取代俄罗斯成为蒙古国最大的贸易伙伴。在2009年以来的十余年间，中蒙两国的贸易总额十年累计增长了十倍，中国已经成为蒙古国的最大投资国，最大出口国和第二大进口国。中国在资源、能源、畜牧业等多方面的投资正在成为蒙古发展国家经济的强劲动力。目前，蒙古的经济因其产业结构因素，在国际经济整体下行的情况下，遭遇了巨大困难。2015年1—9月，蒙古国财政收入同比降幅高达6.2%，财政赤字达到2014年同期的5.4倍，进出口总额同比下降超过20%。在这样的情况下，蒙古急需国外大量的投资资金和基础设施建设援助，而中国的“一带一路”倡议已经成为蒙古寻求经济发展的唯一选择。中国当前的“一带一路”倡议在经济影响力上远大于安全影响力，因此一个地方越是和平，越是重视发展，中国的相对优势就越大，“一带一路”倡议就越容易得到欢迎。
必须指出，中国的“一带一路”倡议与蒙古国的国家发展战略具有天然的契合性。2014年，蒙古国提出了“草原之路”计划，旨在通过修建连接中俄的997公里高速公路、1100公里电气线路、扩展跨蒙古铁路、天然气管道和石油管道等五个项目来为本国带来更多投资并带动产业升级。其最主要的内容就是建设公路、铁路、口岸等基础设施，而这也是中国在“一带一路”建设中最为擅长的道路联通。由于蒙古相比中俄两国在军事实力上相对弱小，在蒙古未成为永久中立国之时，蒙古国内部分群体对于道路连通非常敏感，甚至担心道路畅通会威胁到蒙古的国家安全。在蒙古永久中立之后，这种顾虑显然将会大幅降低，推进道路连通的阻力也会相应减弱。
蒙古永久中立可能对“一带一路”造成的挑战
蒙古的永久中立，一方面确保了蒙古不会在多方势力中选择一方站队，而威胁其他各方的利益；另一方面也让各方势力都丧失了成为蒙古“最”亲密伙伴的机会。这种等距离、多支点且敏感度降低的局面，将让各方在蒙古的竞争变得更加激烈。长期以来，蒙古国围绕“多支点外交”和“第三邻国外交”的对外战略，在保证同中俄两国关系平稳发展的同时，积极引入第三方力量，同美国、日本、欧盟、韩国等国家和国际组织的关系都获得了较大的提升。这些中俄两国之外的“第三邻国”很有可能会对“一带一路”的推进造成新的挑战。
首先，蒙古的永久中立将很可能强化蒙古与美国的联系。在永久中立政策下，蒙古仍然需要外在安全保障，由于这种外界安全保障必须在某种意义上构成对于中、俄两大国的制约，因此美国是蒙古高度看重的“第三邻国”。蒙美两国自1991年美时任国务卿贝克访问蒙古并提出“第三邻国”概念以来，就发展得极为迅速而全面。一方面，在小布什总统访问美国后，蒙美两国正式确定了“第三邻国”外交关系，两国在政治互信、军事交流、经贸往来等方面发展迅速。2003年起，蒙古同美国定期举办“可汗探索”联合军演，2006年开始这一军演拓展为多国联合军演，由美国太平洋舰队司令部和联合国支持维和基金联合主办。另一方面，美国还在蒙古国的民主化进程中发挥了重要作用。美国从各个方面支持与援助蒙古的民主化，包括为政党提供资金支持、提供精英培训计划为蒙古培养政治人才、提供各类经济援助等。虽然蒙古不会让美蒙关系威胁中蒙关系，但是在美国“亚太再平衡”的大背景下，美蒙关系也符合美国在东北亚区域的战略布局，而这个战略布局很可能会在某些方面对中国的“一带一路”造成消极影响。尤其是中蒙俄走廊，连通中国与俄罗斯，在安全上具有极为重要的意义，美国在蒙古的布局不可能不考虑到这一点。
其次，蒙古的永久中立会打消一些域外国家在蒙古投资的顾虑，从而强化相关国家在蒙古的经济竞争。从目前的情况来看，日本、韩国很有可能会借着蒙古永久中立的机会，加大对蒙古的投资，从而构成对中国“一带一路”倡议的竞争与对冲。在蒙古目前的经济发展中，中、日、韩三国的地理优势让他们与蒙古国的合作拥有很大便利，也因此三国对蒙古国都高度重视。虽然从对蒙古的投资总量而言，韩、日两国无法与中国相提并论，但是相比于中国投资70%以上集中于采矿业，韩国和日本目前对蒙古的投资主要集中于贸易与公共服务、轻工业、银行业、电信业等领域。其中韩国在通讯电信领域具有较高的优势，而日本在银行、教育等领域占有相对优势。这种投资结构相比于中国的投资结构不仅更为均衡，而且也更不易受大宗交易物品价格波动的影响，从而更为安全。
韩国对蒙古的投资，主要集中在规模相对较小的电信、物业、酒店及零售行业。其中，贸易和公共服务是直接投资的主要部门，占其总投资额高达51%的比重，位居第二的轻工业占18%，电信业和银行业紧随其后，分别占总量的12%和11%。韩国投资的合资企业如天阅酒店有限责任公司、联合电信公司和蒙古电信等，是蒙古的主要电信运营商，目前拥有的股权价值自1990年以来创造了超过1100亿韩元的经济效益。此外，在建筑领域，作为1990个韩国投资的合资公司之一的首尔公司，股权价值超过5000万美元，为该领域的主要参与者。值得一提的是，随着蒙古城市化的加速，韩国已经开始在房地产与清洁能源、环境治理等方面进行广泛的投资以寻求进一步增大在蒙古的影响力。2011年8月，蒙古和韩国将双边合作关系升级到“全面伙伴关系”。在这种伙伴关系的影响下，两国同意在发展能源和自然资源方面实行中期行动计划，通过建立十万个住宅单位扩大韩国在蒙古的基础设施和建筑部门的投资，并加强对火力发电，发展可再生能源、绿色燃料和自然资源勘探的技术交流，共同设立造林项目以防止蒙古土地荒漠化。
日本对蒙古的主要投资集中于电信业、银行业和房地产业。早在1999—2005年期间，日本对蒙古电信行业的投资就超过了5000万美元。其主要投资企业MobiCom已经成为目前蒙古最大的移动运营商，拥有超过130万的用户。除此之外，日本的泽田控股公司已成为投资并控制蒙古国商业部门的最大企业，其在可汗银行拥有的股份价值超过700万美元。日本的财务投资者对蒙古首都和金融市场表现出了极大的兴趣，蒙古国也在试图为其提供一个合适的和稳定的投资环境。必须指出的是，除了投资之外，日本也是对蒙古援助最多的国家。在蒙古社会的不同发展阶段，日本一直有效调整着对蒙古的援助政策。近年来，更是将援助深入到蒙古的社会底层，并参与促进蒙古宏观经济的健康发展，提供制度建设和人才培养方面的援助；为缩小地方与城市的差距，援助地方开发实现可持续发展，提供环境保护；为振兴外贸产业，支持基础设施及政策决策等多方面事务紧密相连。坦率而言，日本已经在争取蒙古人心方面取得了很大的进展，而这种人心上的亲疏，很显然会成为将来影响“一带一路”在蒙古落地的重要因素。
总体而言，蒙古的永久中立有其国家发展的必然性，在蒙古经济下滑明显的具体情境下，这种“中立”将会对中国推进“一带一路”倡议产生积极的影响。但是任何事物都有其两面性，永久中立在稳定蒙古安全局势的同时，也让域外美、日等国，在一定程度上放开手脚，加大对蒙古的投入。这一点无疑是蒙古希望看到的，也无疑会对“一带一路”的推进形成一定的挑战。
（作者系国际关系学院副教授）
（责任编辑：徐海娜）