开放大学办学模式和质量保证机制的国际比较*
随着互联网技术在教育领域的广泛应用，开放大学的办学模式呈现出多元类型的发展。本研究的目的在于探讨国际上并存的六种类型的开放大学办学模式和质量保证机制，包括公立性质、由政府资助的开放大学，公立性质但财政自负盈亏的开放大学，私立性质、以营利为目的的开放大学，私立性质、不以营利为目的的开放大学，普通高校联盟的私立开放大学，以及跨国共建、不以营利为目的的开放大学。本研究在每种类型的开放大学中选择一所进行案例分析，包括英国开放大学、中国香港公开大学、美国凤凰城大学、马来西亚宏愿开放大学、澳大利亚开放大学以及英联邦小国虚拟大学。研究发现，国际上开放大学的发展具有四大特征：一是开放大学办学主体多元化；二是开放大学办学目标多元化；三是开放大学财政来源多元化；四是坚持开放大学质量保证的办学生命线。
【关键词】开放大学；网络教育；办学模式；质量保证；比较研究
【中图分类号】G420 【文献标识码】A 【文章编号】1009-458ｘ（2018）9-0022-08
一、引言1877年南非好望角大学的创建开创了国际上开放和远程教育的先河。从20世纪60年代开始，公立开放大学的发展迅速在全球铺开，在以后的30多年中，以公立开放大学为核心的开放教育体系为因种种原因不能进入校园学习的人们提供高质量的开放和远程教育，对于各国建立公平和全纳的终身学习社会发挥了重要作用。
20多年来，随着信息交流技术的飞速发展和在教育中的广泛使用，远程教育从第一代的函授教育、第二代的多媒体教育进入到第三代的网络教育，在我国称为“现代远程教育”。随着网络教育的发展，开放和远程教育不再是公立开放大学的专利，普通高校和民办企业也广泛加入远程教育行列，不同类型的开放大学开始出现并快速发展，远程教育的市场得到重新调整。从1938年建立的全球规模最大、在开放大学中最具影响力的国际开放和远程教育理事会（In⁃ternational Council for Open and Distance Educa⁃tion, ICDE）的数据来看，开放大学长期以来一直是核心成员，但直到2017年，在来自60个国家的164个成员机构中公立开放大学只有42所，仅占总数的26%，大多数成员机构是其他类型的开放大学和普通高校的开放和远程教育机构（ICDE, 2017）。
那么，长期以来以公立开放大学为核心的远程教育机构在国际上发生了怎样的变化？与公立开放大学并存的开放大学有哪些类型？开放大学是否与普通高校有着同样的质量保证机制？本文的目的是探讨国际上先后出现和并存的六种类型的开放大学，并通过案例分析的方法，对每一类型的开放大学的办学模式和质量保证机制进行比较分析，以期帮助我国远程教育工作者扩大视野并对我国开放大学未来的发展有所启发。
二、研究样本
（一）开放大学的类型多元化
文献研究结果显示，全球开放大学的发展呈现出多样化的特征，目前的开放大学可以分为六种类型：公立性质、由政府资助的开放大学，公立性质、财政自负盈亏、不以营利为目的的开放大学，私立性质、以营利为目的的开放大学，私立性质、不以营利为目的的开放大学，普通高校联盟的私立开放大学，以及跨国共建、不以营利为目的的开放大学。六类开放大学的特征和举例详见表1。
（二）开放大学的案例选择
本研究在六类开放大学中各选择一所进行案例分析，具体包括英国开放大学、中国香港公开大学、美国凤凰城大学、马来西亚宏愿开放大学、澳大利亚开放大学以及英联邦小国虚拟大学。六所开放大学的名称、建校时间和所属机构详见表2。
（三）资料来源
本研究选择和采用的文献资源来自四个方面：一是开放大学网站上的信息，包括机构的介绍、年度报告、财务报告、学校章程、教师手册、学生手册、质量保证手册等；二是管理机构和质量保证机构公布的院校报告，如英国质量保证署发表的《英国开放大学高等教育质量审核报告》；三是开放大学的财务和运行报告，如阿波罗教育集团向美国证监会提供的年度合并财务报表中有关凤凰城大学财务状况的章节，英联邦学习共同体提供的有关英联邦小国虚拟大学运营状况的报告；四是有关开放大学研究的专著和期刊论文以及联合国教科文组织和欧盟发布的文件等。
三、六所开放大学的办学模式和特色
（一）英国开放大学
英国开放大学建立于1969年。早在1926年英国就有人提出建立一所“无线大学”（The Open Uni⁃versity, 2017），但直到第二次世界大战以后，扩大高等教育规模成为欧洲各国政府的重要战略任务，且英国由致力于社会福利和公民教育的工党执掌政权，为此以采用信息交流技术、扩大高等教育规模、促进教育公平为特征的英国开放大学得以建立。英国开放大学以其办学使命命名，凸显对人开放、对地点开放、对方法开放、对理念开放的四大特征。学校通过“提供学习支持的开放学习”实施远程教学，为无法进入普通高校校园学习的群体提供大学层次的教育，主要面向在职人员，是英国唯一一所政府授权开展非全日制教育的大学（Halsey, 2011, p. 226-232）。
目前，英国开放大学向英国和外国的在职人员提供包括基础学位（两年制，相当于我国的大专）、学士学位、硕士学位和博士学位在内的多层次学历教育和各类非学历教育培训。截至2015—2016年度，学校已累计培养学生201万人（其中海外学生50多万人），2015—2016年度注册学生人数超过17万人（The Open University, 2016），是英国注册学生人数最多的大学。建校48年来，英国开放大学始终致力于运用信息交流技术促进教与学的创新，致力于以开放入学促进教育公平，使得学校在教学水平、科研能力以及为社会创造高等教育机会方面赢得了良好的社会声誉，在全英高校的学生调查中英国开放大学的学生满意度连续几年排在前两位。英国开放大学是多学科的综合性大学，尤其是其设计、艺术史、英语、地球与环境科学、计算机科学、发展研究、社会政策及社会工作、社会学等学科在英国高校排名中位居前列。在《时代高等教育》（Times Higher Education, THE）2017年世界大学排名中，英国开放大学在全英高校中综合排名第52位（THE, 2017a），进入世界大学排名500强（THE, 2017b）。长期以来，英国开放大学是许多国家建立开放大学的榜样，其办学模式、管理模式、教学模式、信息交流技术应用成为开放和远程高等教育机构的典范，“开放大学”这一名称也被不同国家的开放和远程教育机构所采用，并使得“开放大学”从一所大学的名称发展成为高等教育的一个类别。
（二）美国凤凰城大学
美国凤凰城大学创立于1976年，是美国一家私立和营利性大学，总部设在亚利桑那州凤凰城，学校因此得名。凤凰城大学是阿波罗教育集团的全资子公司，也是其旗舰机构，集团和大学的创立者是约翰·斯德林博士。20世纪70年代美国接受高等教育人口的重心逐步从年轻人转向在职人员，为此斯德林创设这所开放大学为在职人员提供接受高等教育的机会，为其专业和职业发展服务。1994年，集团在纳斯达克证券交易所上市。2017年，由于生源大幅下降，阿波罗教育集团被投资集团收购并退市。
美国凤凰城大学实施开放入学政策，在职人员只需具有普通教育发展证书（简称“GED”），即美国高中同等学历证书，就可入学。学校起初开展面授教育，1989年开设首个网络教育项目。目前87%的学生是通过在线学习，面授教学占很少一部分。学校提供100多个专业的副学士（相当于我国的大专）、学士、硕士、博士等学位，是一所多学科的综合性大学。截至2015—2016年度，学校已累计培养学生95万人，2015—2016年度注册学生人数超过16万人（Apollo Education Group, 2016）。
（三）中国香港公开大学
中国香港公开大学的前身是1989年成立的香港公开专修学院，学校以开放和远程教育为本，致力于为香港在职人员提供优质和灵活的高等教育。1996年，经过香港学术评审局（后改名为“香港学术及职业资历评审局”）的评审，获得学术自我评审的资格，即可以开展本科、硕士和博士各个层次的学历教育。为此，1997年5月，香港政府通过立法把学校正式升格为大学，更名为“香港公开大学”。这是香港唯一一所由政府创办但财政独立的大学，政府提供最初三年的办学资助基金，三年后实现财务上自负盈亏。
自创立以来，香港公开大学致力于提供远程高等教育。采用宽进严出的方法，不设入学门槛，年满17岁中学毕业的在职人员都可以报读。为降低辍学率，学校为报读学生提供专业选择咨询。远程学历教育采用学分制，学生灵活选课，通过课程考试即能获得相应的学分。在理念上不设毕业年限，一旦达到所要求的学分数便可获得相应的学历。但在实施过程中，由于专业和课程的开设随着教育市场的需求而变化，许多专业也会随着知识的更新而变化，甚至被淘汰，没有永久开设的专业和课程，所以一般规定学历教育学生的学分在8年内有效，以免时间太久有的专业已经停办。2001年，由于在职远程学习者人数急剧下降，香港公开大学开始举办全日制副学士课程，招收应届中学毕业生。2007年，香港公开大学首次通过“大学联合招生办法”，招收全日制本科生。截至2015—2016年度，学校累计培养学生37万人。2015—2016年度，远程教育注册学生人数10,000人，开设的专业达到160多个；全日制注册学生人数9,000人，开设的专业达到80多个（The Open University of Hong Kong, 2016a）。经过28年的发展，香港公开大学已经成为多学科的综合性大学。近几年，学校在科学研究上取得了长足进步。2016年，学校获得香港研究资助局资助款项1,700万元港币，在12家参与竞争的财政独立院校中名列第二。学校在空气污染、水污染、排污及都市废物的监察和管理、多媒体流动科技、云计算电脑运算提升教学、信息技术与文化传承等多个应用型学科研究领域取得了丰硕的研究成果（The Open University of Hong Kong, 2016b）。
（四）澳大利亚开放大学
澳大利亚开放大学是澳大利亚最大的远程高等教育机构，其前身是成立于1993年的澳大利亚开放学习企业有限责任公司（Open Learning Agency ofAustralia Pty Ltd）。为了给更多的人提供接受高等教育的机会，澳大利亚联邦就业、教育和培训部面向澳大利亚全国高校发起竞标，竞争公司所有权，政府提供最初三年的启动资金 （Latchem & Pritchard, 1994, p. 18-26）。公司最初由竞标获胜者——蒙纳士大学（Monash University）全资拥有，后发展到由科廷大学（Curtin University）、格里菲斯大学（Griffith University）、麦考瑞大学（Macquarie Uni⁃versity）、蒙纳士大学、皇家墨尔本理工大学（RMIT University）、斯温本科技大学（Swinburne Universi⁃ty of Technology）和南澳大学（University of South Australia）七所大学共同出资。学校还与11所大学建立了紧密的合作伙伴关系。2004年，公司正式更名为澳大利亚开放大学，利润在七家出资的大学中分配。
澳大利亚开放大学实施开放入学，目前提供澳大利亚多所普通高校的162个专业的课程，涵盖本科、硕士、博士各层次，涉及理科、工科、商科、社会科学、艺术设计等学科。学生以学习单元为最小单位选修课程，完成相关课程的全部学习单元即可获得课程所属大学的学历。学生也可不以获得学历为目的选修自己感兴趣的学习单元进行学习。截至2015—2016年度，累计注册学生近40万人，学生来自澳大利亚和其他98个国家（The Department of Education and Training, 2017）。2015—2016年度，注册学生41,297人（Open Universities Australia, 2016）。
（五）马来西亚宏愿开放大学
马来西亚宏愿开放大学是宏愿教育基金会依据马来西亚《1996年私立高等教育机构法》（法案第555条）于2006年发起成立的，是马来西亚第一家私营的非营利性质的开放大学。宏愿教育基金会由马来西亚多家知名企业共同出资创建。宏愿开放大学致力于通过开展开放和远程教育向全国公民特别是成人学习者提供灵活的负担得起的高等教育。
宏愿开放大学采用远程教育的模式，对成人学习者采用开放入学政策。从2013年开始，学校招收少量全日制面授学生。自建校以来，学校注册学生人数每年都实现了两位数百分比的增长。经过11年的发展，目前学校设置本科专业25个、研究生专业9个，涵盖工商管理、科学技术、艺术人文和教育语言等多个学科。截至2016年年底，学校累计注册学生人数为16,958人，2014—2015年度注册学生人数为2,397人（Wawasan Open University, 2015）。
（六）英联邦小国虚拟大学
英联邦小国虚拟大学的建立起源于2000年第14届英联邦教育部长会议上部分小国教育部长的动议。动议提出，为充分利用信息交流技术提高本国高等教育水平，小国应联合起来共同发展开放和远程教育，从整体上提高小国的高等教育水平。2003年，在第15届英联邦教育部长会议上此动议获得批准，并由英联邦学习共同体负责协调各国推进动议的实施。因此，2003年被视为英联邦小国虚拟大学的创立年。基于对当时信息技术发展状况和创建国意图的调研，英联邦学习共同体的专家采取自上而下而非自下而上的方式建设这所大学。也就是说，不是从建设基础设施开始建立一所实体大学，而是建立一个虚拟的联合组织，帮助成员国提升现有高等教育机构的办学能力，建立成员国之间的资历和学分互认机制，促进学习者在成员国之间流动，在成员国之间运营开放和远程高等教育项目（West & Daniel, 2009, p.85-95）。
截至2015年，英联邦小国虚拟大学已有32个成员国、86所高等教育机构参与，通过训练营、工作坊和网络教育课程的方式，已经对52,000名教师和管理者进行了网络教育能力培训；合作共建了13门网络教育课程，作为开放学习资源供免费使用；在32个小国搭建了统一的终身教育资历框架，衔接和沟通各成员国的资历和学分，促进跨国的资历和学分互认以及人才流动；建立了英联邦小国虚拟大学网络学习平台，开发了一系列学历教育课程，包括4个授予学士学位的课程群、1个授予硕士学位的课程群以及1个授予证书的网络课程群；目前注册学生700多人（Kanwar, 2015）。英联邦小国虚拟大学开创了一个政府间合作发展远程教育以促进高等教育人才培养的范例，其做法被其他国际组织所效仿。
四、六所开放大学的质量保证机制
质量保证是任何高等院校办学的生命线，开放大学也不例外。要保障开放大学的教育质量和普通高校一致，开放大学应从三个方面建立质量保证制度和落实质量保证措施：一是遵循国家或者地区统一的高等教育质量标准；二是建立开放大学内部的质量保证机制；三是落实全国或者地区建立的终身教育资历框架。以下从这三个方面对六所开放大学的质量保证体系进行描述和分析。
（一）统一的高等教育质量标准和评估
本研究中的六所开放大学都遵循本国和地区统一的高等教育质量标准，并接受第三方质量保证机构的评估。英国开放大学遵循英国质量保证署的高等教育评审标准。中国香港公开大学遵循香港学术和职业评审局的质量评审标准。美国凤凰城大学遵循美国高等学习委员会的教育项目认证标准。澳大利亚开放大学颁发的是联盟成员高校的学位，各校遵循澳大利亚高等教育质量和标准署（TEQSA）的评估标准和监管机制。马来西亚宏愿开放大学遵循马来西亚资历署学术绩效审计和马来西亚高等教育机构基准系统评估。在2011年和2013年，马来西亚宏愿开放大学在高等教育机构基准系统评估中获得了第五级（优秀）的评估结果。这是马来西亚高校至今质量评估达到的最高等级，因为还没有一所高等教育机构符合最高等级六级（杰出）的标准。英联邦小国虚拟大学遵循《英联邦小国跨国资历框架质量保证指南》，这是基于国际高等教育质量保证机构联盟的《质量保证实践指南》、欧洲高等教育质量保证委员会的《高等教育质量保证标准和指南》和联合国教科文组织的《高等教育质量保证指南》而制定的国际化质量保证标准（张伟远,谢青松,王晓霞, 2018）。
（二）开放大学内部的质量保证机制和实施
本研究中的六所开放大学都建有机构内部的质量保证机制，并设有落实质量保证工作的决策委员会或专职部门，对于专业和课程设置、课程开发、学习支持服务、学习成效评价、教师聘用与考核等方面的流程都有详细的要求和规定，以保证质量标准得到落实。英国开放大学制定了机构内部的《质量保证手册》，建立不同层次的学术委员会，设有专门的质量保证部门负责统筹、协调和沟通，对内负责质量保证体系的制定，对外联系质量评审机构和有关单位。中国香港公开大学设有不同层次的学术委员会，由学术副校长主持质量保证工作。美国凤凰城大学由专门的质量保证委员会负责落实质量保证工作。澳大利亚开放大学的会员高校都有内部的质量保证体系和质量保证学术委员会，同时也采用澳大利亚开放和远程网络学习协会提出的八项质量标准。马来西亚宏愿开放大学由内部的质量保证委员会负责质量保证机制的开发和实施，并由质量保证和对外关系理事会负责落实和监督，学校另设质量保证与对外联络办公室，由负责学术和教育技术的常务副校长直接负责。
（三）终身教育资历框架下的质量保证机制
搭建衔接和沟通各级各类教育的终身教育资历框架是国际终身教育发展和改革的重心。根据联合国教科文组织的统计，在全球193个主权国中已经有159个国家或者地区建立了终身教育资历框架，占82%。为实现跨国的资历和学分互认，全球已经建立了7个跨国的资历对接框架，包括欧盟资历框架（对接39个国家）、东盟资历框架（对接10个国家）、南部非洲发展共同体资历框架（对接15个国家）、太平洋资历框架（对接10个国家）、加勒比共同体资历框架（对接15个国家）、英联邦小国资历框架（对接35个国家）、海湾资历框架（对接6个国家）（CEDEFOP, 2017）。在实施终身教育资历框架的过程中，各国要求通过严格的质量保证体系保证资历和学分互认的对等性、公平性和透明性，因此开放大学的质量保证机制及其实施是进行校际之间学分互认的前提。在资历和学分互认方面，英国开放大学遵循欧盟资历框架和质量保证要求。中国香港公开大学遵循香港资历架构和香港学术及职业评审局的质量保证要求。澳大利亚开放大学的各成员高校遵循澳大利亚资历框架和质量保证要求。马来西亚宏愿开放大学遵循马来西亚资历框架和质量保证要求。美国实行联邦制，建立国家统一的资历框架有困难，因此美国尚未建立资历框架，凤凰城大学的质量保证体系也并未和资历框架相对接。特别值得一提的是，英联邦小国虚拟大学从创建之初就以欧盟终身教育资历框架为基础，并建立了资历框架下的质量保证体系，为35个小国提供资历和学分互认平台，并逐步实现与欧盟和其他国家的资历框架对接。
（四）六所开放大学质量保证机制的比较
为清楚显示六所开放大学质量保证机制的异同，从外部质量评审机制、内部质量保证机制、资历框架机制、公开年度报告机制四个方面对各开放大学进行综合比较，结果见表3。
从表3可以看到，所有开放大学都有国家或地区层面的质量标准和外部质量评审机制。为达到国家或者地区统一的质量标准，每所大学都建立了内部质量保证机制，设有专门的质量保证部门、不同层次的质量保证委员会以及全校员工必须遵循的质量保证手册。随着终身教育资历框架的构建和实施，开放大学必须同时遵循资历框架各等级的标准和相应的质量保证机制，学习者获得的学分才能在本国甚至跨国得到认可和进行转换。由于美国采用联邦制度，难以如同全球大部分国家一样建立国家层面的资历框架，因此凤凰城大学采用高校之间学分互认的途径。英国开放大学和中国香港公开大学是政府举办的高校，虽然中国香港公开大学在财务上自负盈亏，中国香港特别行政区政府依然要求中国香港公开大学向公众公布年度报告和年度财政报告，向全社会负责。美国凤凰城大学、马来西亚宏愿开放大学、澳大利亚开放大学属于私立大学，只公布年度报告，没有公布财政报告。英联邦小国虚拟大学处于开创阶段，主要依靠英联邦国家的项目资助。
五、讨论
以上对国际上并存的六种类型的开放大学的办学模式和质量保证机制进行了描述和分析。基于此，下面从开放大学办学主体多元化、办学目标多元化、财政来源多元化以及质量保证机制的重要性四个维度，对开放大学的发展趋势进行综合性讨论。
（一）开放大学办学主体多元化
随着互联网技术的飞速发展，开放大学的远程教育进入网络教育时代。由于网络教育的丰富多彩和资源共享等优势，普通高校也广泛采用网络教育的形式提升面授教育的成效，同时利用网络教育无边界的优势和普通高校的学术影响力大规模发展远程教育。与此同时，随着各国建立终身学习社会的需求不断提升以及高等教育普及化的发展趋势，开放大学灵活弹性的学习方式特别适合在职人员接受高等教育，由此形成了广阔的教育和培训市场，出现了政府办学、普通高校联盟办学、跨国联合办学、私营机构办学等多元化的开放大学办学模式。从这个角度来说，互联网技术的发展和应用以及高等教育普及化的社会需求促成了开放大学办学主体的多元化。
（二）开放大学办学目标多元化
公立开放大学遵循政府发展教育的目标和要求，办学目标是为不能进入校园学习的人们提供高质量、灵活的学习机会，促进教育公平和教育融合。随着不同类型的开放大学出现，可以看到办学目标与办学机构的需求是一致的，并非仅仅停留在政府层面上提出的扩大教育规模的目标，私营的开放大学也特别强调为股东利益服务。面对全球终身教育资历框架带来的机遇和挑战，英联邦小国虚拟大学强调开放大学要服务于经济欠发达小国的高等教育质量提升，通过质量保证机制实现各国之间学习者的资历和学分互认，促进跨国的人员学习和工作流动。
（三）开放大学财政来源多元化
开放大学的优势之一是在培养高等应用型人才的过程中，利用分级管理的系统办学模式，采用信息交流技术，通过优质资源共享共建，取得良好的成本效益。因此，相较于普通高校开放大学培养同等人才的成本要低得多，这对一个国家或地区的高等教育普及化发挥了重要作用。从国外公立开放大学的财政情况来看，政府的投入在不断减少，学校规模在相应缩小，随之出现了不同形式的开放大学，在财政方面大都是自负盈亏，或者政府只资助前三年的办学经费，这样能减少政府的办学资金投入，也吸引了企业通过投资参与到开放大学的建设中来。另外，在一些经济欠发达国家，国际组织投入大量经费发展跨国开放大学，通过优质资源跨国共享最终达到开放大学财政自负盈亏的目标。这种情况导致开放和远程教育市场出现了激烈竞争，最终可能形成优胜劣汰的局面。面对激烈的市场竞争所带来的挑战，开放大学之间的合作和联合也许将成为未来开放大学的发展趋势之一。
（四）坚持质量保证的办学生命线
开放大学培养的是应用型人才，这与培养学术型人才的教育目标有所不同。然而，开放大学和普通高校的质量保证机制是一致的，开放大学通过质量保证机制达到培养应用型人才的知识、技能和能力的成效目标，普通高校通过质量保证机制达到培养学术型人才的知识、技能和能力的成效目标。因此，在各国终身教育资历框架中不同等级的资历通用标准是统一的，同时适用于学术型人才或者应用型人才的培养。
由此，建立开放大学的质量保证机制是我们面临的一项重大挑战。我国开放大学的质量保证机制既要符合普通高校培养学术型人才的要求，又要适合开放大学培养应用型人才的要求；既要与现存的高等院校质量保证机制保持一致，又要符合我国正在发展的终身教育资历框架相应的质量保证机制；既要与国际资历框架相应的质量保证机制一致，又要具有开放大学的本土特征。这需要开展专项的深入研究和探讨。
结论
本研究以英国开放大学、中国香港公开大学、美国凤凰城大学、马来西亚宏愿开放大学、澳大利亚开放大学以及英联邦小国虚拟大学为案例，描述和分析了国际上并存的六种类型的开放大学的办学模式和质量保证机制。研究表明，随着互联网技术的发展和开放大学教育无边界优势的展现，形成了开放大学办学、普通高校办学、企业办学、跨国联合办学等多种开放大学办学模式。与此同时，任何一种类型的开放大学都应坚持采用统一的质量保证机制保障教育质量。最后需要提出的是，本研究只选择了六所开放大学进行案例分析，即使是同一类型的开放大学，每所开放大学都有自己本土化的特征和独特的优势，需要对更多的开放大学进行案例研究才能得出综合性的结论。
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收稿日期：2018－02－01
定稿日期：2018－04－25
作者简介：张伟远，博士，教授，博士生导师，北京师范大学远程教育研究中心（100875）。
王晓霞，博士，副教授，北京开放大学远程教育与开放学习研究院(100081)。
谢青松，博士研究生，副教授，北京师范大学远程教育研究中心（100875）。
责任编辑 单玲