多地政府“招聘”绩效大管家
“受益对象为社会公众的政府购买公共服务项目，应当积极引入第三方机构开展绩效评价工作，就购买服务行为的经济性、规范性、效率性、公平性开展评价。”财政部日前出台的《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》（以下简称为《指导意见》）指出，“尤其是要结合本地实际，优先选择与人民群众生活密切相关、资金量较大、社会关注度高的公共服务项目开展试点。”
用于购买公共服务的财政资金花得值不值？政府购买服务效果怎么样？绩效评价由谁来做，如何进行？这些问题一直是公众关注的焦点，也是困扰政府购买服务绩效评价有效推进的重要因素。如今 “第三方绩效评价”正加速推进，公众或将得到一份满意的“答卷”。
《指导意见》指出坚持试点先行，通过试点完善政府购买服务绩效指标体系，探索创新评价形式、评价方法、评价路径，稳步推广第三方绩效评价，选取天津市、山西省、吉林省、上海市、江苏省、浙江省、河南省、四川省、贵州省、深圳市等10个省、直辖市、计划单列市于2018至2019年开展试点工作。
业内人士普遍认为，把“推进第三方绩效评价”作为推动政府购买服务改革的重要举措和落脚点恰逢其时。在全面深化改革的背景下，“第三方绩效评价”是我国全面实施绩效管理的一项重要探索，也是转变政府职能、深化社会改革、创新社会治理、探索社会共治的重要机制，进一步促进了公共服务的供给主体、机制和模式的多样化，进而激发社会活力，推动政府与社会关系的改变并实现社会共治。
“全面实施绩效管理”
中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云表示，对政府购买服务实行第三方绩效评价，是我国全面实施绩效管理的一项重要探索。第三方绩效评价可以有效推动政府购买服务，保证绩效评价的客观、公正，避免相关利益冲突，更好地发挥绩效管理作用。
党的十九大报告中，明确提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。全面实施绩效管理不仅是新时代国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是一项具有长期性、持续性的战略议题。
随着我国公共服务体系和制度建设不断推进，中央及地方政府部门进一步加大向社会购买公共服务的力度，政府购买服务的全过程涉及立项、投入、管理与监督等环节，同时也是购买服务的预算资金编制、执行与监督的过程。因此，要按照财政支出绩效评价的要求，针对政府购买服务项目自身特点，建立相应的绩效评价制度与体系。财政部、民政部和工商总局联合出台的《政府购买服务管理办法(暂行)》指出，要“对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。评价结果作为选择承接主体的重要参考依据”。 华南理工大学公共管理学院教授郑方辉指出，基于历史、文化、现实条件等复杂因素，我国政府组织的考评始终表现为体制内部的自上而下形态，容易流于形式，也就无所谓独立性。在这种情况下引入第三方机构开展绩效评价可在一定程度上弥补政府管理体制的缺陷，是实施政府再造、落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一个行之有效的工具。
近年来，党中央、国务院高度重视政府购买服务工作，并作出了一系列部署和要求。今年7月6日召开的中央全面深化改革委员会第三次会议强调，推进政府购买服务第三方绩效评价工作，要针对当前政府购买服务存在的问题，积极引入第三方机构对购买服务行为的经济性、规范性、效率性、公平性开展评价，提高规范化、制度化管理水平，提升财政资金效益和政府公共服务管理水平。
推进“政府购买服务第三方绩效评价”工作可谓恰逢其时，既可以通过评价信息公开和评价过程的积极参与，让社会公众更好地了解公共服务内容与结果，增进公众与政府之间的互信，还能综合考查政府购买服务是否达到预期目标，及时发现和修正政府购买公共服务管理过程中出现的绩效偏差，以确保公共服务质量提升。
乔宝云表示，为了保证绩效评价的客观、公正，避免相关利益冲突，第三方绩效评价可以有效推动政府采购，发挥绩效管理的作用。绩效评价结果实际上是对财政资金使用有效性的判断，可以用来指导未来财政资金的使用。
探索 政府购买公共服务涉及面广，开展第三方绩效评价也缺乏相对成熟的经验，目前各地政府大多都在进行渐进式的试点探索。摄影/meisupic渐进式探索中的发现
“江西省景德镇市的绩效评价工作在开展之初遇到不少困难，比如有些部门对绩效工作缺乏足够的认识和应有的重视，推进工作决心不强烈；绩效管理制度建设严重滞后，部门职责不清晰，财政干预无依据，推进手段不强硬；绩效管理内部职责定位未确立，工作关系未理顺，工作流程未建立，推进基础不扎实；财政部门孤军奋战，缺少外部支持，监督指导乏力，推进合力未形成。可以这样说，这些都是带有共性的问题……”景德镇市财政局相关工作人员如是介绍。
由于政府购买公共服务涉及面广，开展第三方绩效评价也缺乏相对成熟的经验，所以各地政府只能进行渐进式的试点探索，虽然近年来政府在“全面实施绩效管理”方面取得了一些进展，在实践中积累了许多有益的经验，但总体看来仍处于起步阶段。
上海国家会计学院应用经济研究所所长赵敏撰文指出，我国当前政府购买服务预算绩效评价还面临不少问题。
“首先，政府购买服务绩效评价顶层设计不够完善。一些地方政府已经开始高度重视这类专项评价的重要性。但是，由于政府购买公共服务支出有其特殊性，且各地推进力度不一，因此全国层面尚未有统一的专门绩效评价体系与方法，只是在部分地方开始进行相关探索，政策与制度保障还亟须加强。”
“其次，政府购买服务类绩效评价方法与体系还不够完善。政府购买服务的参与主体和服务提供过程较为专业、复杂，因此需要制定一套涉及多方主体的、全过程的综合评价体系，既要考虑双方履约过程的合规性与有效性，同时更加关注结果，但目前这方面工作的有效性还有待进一步完善。”
“再次，政府购买服务预算绩效评价结果应用还不够充分。政府购买服务绩效评价的最终目标是严格监督承接主体提供的产出与效果是否满足政府购买需求，切实解决社会问题。主管部门应该主动开展绩效评价，建立按绩效付费的理念。但由于仍在不断摸索中，评价质量还不够稳定，评价结果还很难作为政府购买服务的依据，这就容易使得预算安排和服务监管等流于形式，财政资金使用的合规性和效率性受到影响。”
赵敏认为，政府购买服务预算绩效评价的专业力量不够完善。中央财经大学财政税务学院教授温来成也表示了同样的担忧，他指出，受我国行政管理体制、财政管理体制的制约，目前的第三方绩效评价结果只是供财政部门编制、执行预算时参考，对于采购绩效好的部门给予适当的鼓励，在下一年度预算编制时增加一些拨款；对绩效差的部门给予扣减。目前还难以做到对购买公共服务绩效较差的部门和人员进行处罚。各级党的组织部门、人大一般也没有将购买公共服务绩效评价结果作为对有关部门和人员进行考核的依据。
温来成还提到，目前在政府购买公共服务第三方评价方面，法律制度层级低，我国尚未出台全国性的统一指导规范，还没有建立专门的、具体的和可供操作的、细化的法律制度。仅有地方政府出台一些规定还不够规范、严谨，有些地方较为笼统，激励约束性不强，难以满足依法管理政府购买公共服务第三方绩效评估的需要。政府购买公共服务第三方绩效评估管理距有法可依、执法必严、违法必究的目标还有较大差距。
完善制度平台是关键
国务院办公厅印发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》把“绩效评价”放在了突出位置，明确要求加强政府向社会力量购买服务的绩效管理，严格绩效评价机制。建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。评价结果向社会公布，并作为以后年度编制政府向社会力量购买服务预算和选择政府购买服务承接主体的重要参考依据。
去年5月举行的公共服务第三方评估新趋势暨第三方评估主题论坛讨论了政府购买服务第三方评价的新趋势，与会的零点有数董事长袁岳指出，“随着全国建设步伐的加快，政府对于第三方评估需求与日俱增，前景广阔。然而在操作模式上，第三方评估机构需居安思危，服务创新，与时俱进。”同时有业内人士建议，可将英特尔公司实施的“360度全方位绩效评价理论”作为政府购买公共服务第三方评价机制的切入点。
360度绩效评价也称“全方位评价”或“多视角评价”，是指从多层次、多方位对被考评者进行评价，它在传统的上级对下级和员工自我考核的同时，将同级员工、下级、顾客等其他相关者纳入考核评价体系。由于360度绩效评价体现了“组织调查”“全员质量管理”“发展回馈”“绩效评价”以及“多元评价系统”等多个组织绩效原则，已经被世界各大知名企业采用。360度绩效评价是绩效管理和现代人力资源管理相结合的产物，它将外部的顾客评价纳入其中，体现了多元化评价理念，可以有效解决自我评价的盲目性和上级评价的认识不足等缺陷，使评价结果更加客观、全面、公正。
有分析指出，企业的360度绩效评价同样适用于政府购买公共服务的绩效评价，360度绩效评价的准确评价和预测原则、全员参与原则、客观公正原则、信息畅通原则等也能指导第三方评价的有效应用。政府购买公共服务是否满足公众需求、财政资金使用是否恰当，都需要完整的评价体系进行考量，凡是有利于把握政府责任履行情况的评价模式都应该合理纳入其中，这是“第三方评价”被用于政府绩效评价的“物质性基础”。因此，政府购买公共服务应当有效开展360度绩效评价，并加以改造和融合。
对此，赵敏提出，在“借鉴国内外经验，完善评价方法与体系，特别是针对不同类型的购买服务，建立分类指标体系”的同时，着力点应该落在“进一步完善顶层设计，建立规范、统一和细化的购买服务类评价制度与政策体系”上。她指出，随着政府购买服务工作的深化，大量的预算资金将通过合同和契约方式转移给能够提供专业化公共服务的社会主体，因此，政府部门可进一步完善政府购买服务和绩效评价的相关政策与制度，确保预算资金监管更加有效，积极促进部门职能转变。
赵敏还提到，国家要大力培养专业的评价机构。大力发展以会计师事务所、管理咨询公司等为主体的绩效评价中介机构体系，加强行业指导与规范，着力提升工作质量，从而为政府购买服务预算绩效评价提供有效的技术支撑。
“在一定范围内适当调整指标权重。由于不同公共服务项目之间存在较大差距，对于评价指标体系的指标权重，可在一定范围内调整，以准确评价公共服务的实际绩效。”温来成也开出了 “药方”。
他建议，“做好政府购买公共服务第三方绩效评价结果运用的宣传、推广工作，争取社会各方面的理解、支持，积极推动各级人大将评价结果作为监督、评价有关政府部门及其负责人的重要依据。同时向各级党的组织反映有关部门购买公共服务第三方评估的结果，供其作为考查干部政绩的参考和依据。”
绩效管理硬仗打响
政府在引入第三方“管家”给自己“打分”的同时，还可以采取措施让第三方机构提高评审质量。
浙江省衢州市龙游县财政部门在充分发动第三方机构开展绩效评价工作的同时，积极建章立制，规范管理，奖优罚劣，“以绩效论英雄”，倒逼第三方机构提高评审质量。
龙游县出台政府投资项目咨询服务中介机构考核办法，对中介机构实行量化考核。执行加减分制度，设置4档分数红线，对触及红线的中介机构按档次进行暂停业务3-12个月的处罚。授予考核周期内总分前两位的中介机构“年度优秀审价机构”称号，给予500万至1000万元项目审核权的激励。龙游县财政局对中介机构月度综合表现采取“一月一考核、一月一通报”方式，依据项目初复核及复审情况，每月出台一期考核月报进行逐项通报。2017年以来累计出具19期，对中介机构做出扣分处理38次，加分奖励33次，停审处理10次，没收保证金处理2次，依规则不支付审计费用5次。
龙游县财政局还通过开展重点管控，倒逼责任落实。按月清查中介机构在手项目，对积留项目最多的中介机构处以停审一个月的处罚。对进入结算阶段项目，纪委、审核中心随机抽取复审项目，由审核中心现场实地复审。复审误差率超红线的，采取不支付审核费用或没收审核履约保证金等处罚方式，以倒逼机制源头管控中介机构在审核过程中的不良行为。2017年，抽取复审129个，复审比例22.7%，误差率2%以内占比97.7%，总体质量正常。
为了打好“绩效管理工作”这场硬仗，目前景德镇市财政部门正按上级要求全面落实绩效管理主体责任，在整合财政内部资源、理顺绩效管理工作流程、落实绩效管理工作责任的基础上，部署市本级预算部门的绩效自评价工作，督促县市区开展相应工作，将绩效评价金额在全市财政支出中的占比大幅提高。加强对市本级部门（单位）绩效管理的综合考核，对无项目支出或具备条件的部门（单位）实施整体支出评价，争取一般公共预算尽快全覆盖。
随着天津市、山西省、吉林省、上海市、江苏省、浙江省、河南省、四川省、贵州省、深圳市等10个省、直辖市、计划单列市“完善政府购买服务绩效指标体系”试点工作的开展，统一有效的政府购买服务平台和专业严谨的第三方考核机制有望形成。
提升 在充分发动第三方机构开展绩效评价工作的同时，只有积极建章立制，规范管理，奖优罚劣，才能倒逼第三方机构提高评审质量。责编 鄂璠 [email protected]
TIPS浙江省如何“以绩效论英雄”
“财政资金不能花出去就算数，关键要看绩效。财政的钱要用在刀刃上，要管好用好，用出绩效。”浙江省委书记车俊曾指出。现在，在浙江省，牢固树立“以绩效论英雄”的理念，将其落实到生财、用财、管财、理财的各个方面、各个环节，切实提高财政资金的使用绩效，已成为各级财政部门的共识。
去年年底，浙江省财政厅厅长徐宇宁公开发表了署名文章《以绩效论英雄 浙江全面实施绩效管理》，详细介绍了浙江省“以绩效论英雄”的先进经验。
一是建章立制，为全面实施绩效管理提供制度保障。浙江省自2003年在全国率先开展财政支出绩效评价工作，经过十余年的探索和实践，在预算绩效管理的制度建设、能力建设、内涵建设等方面取得明显成效，基本构建了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的工作机制，着力营造“讲绩效、重绩效、用绩效”的浓厚氛围，真正做到“财政资金保障到哪里、绩效评价就跟进到哪里”。
二是服务大局，实现绩效管理“全过程、全融合、全覆盖”。在推进绩效管理“全过程、全融合、全覆盖”的基础上，浙江省财政部门将绩效目标设置、绩效监控、评价结果等绩效信息统一归集到预算申报表上，通过“一张表”规范、系统地反映绩效信息，所有信息可追溯、可比对分析，并与预算编制、执行信息相关联，实现绩效信息与预算信息同步审核、同步管理、同步公开。
三是打好“组合拳”，形成全面实施绩效管理的强大合力。绩效管理不是财政部门一家的事情，不能单打独斗，必须凝聚共识、借助外力、形成合力、打好“组合拳”，协同推进。浙江省通过强化绩效评价结果应用、建立多方参与的协调机制、推进预算绩效信息公开，形成了全面实施绩效管理的强大合力。