德国默克尔政府的非洲政策及对中非关系的态度
关键词 默克尔；德国总理；对非政策
DOI: 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.09.016
已经担任德国总理长达三届的默克尔再次连任，成功开启她的“总理4.0时代”。值得注意的是，虽然默克尔领导的联盟党2017年9月份就赢得德国大选，但其大选得票率明显下降，新一届政府经连续五个多月的艰难谈判才得以建立。舆论认为，这一切都与默克尔对非政策特别是其中的难民政策息息相关，她在艰难中组阁的新政府的对非洲政策也因此备受瞩目。此外，从中非关系发展的大局方面来看，分析默克尔对非政策的发展趋势不仅有助于中国理解德国政治，也有助于更好地促进中非关系的发展。
非洲在德国外交战略中的重要地位
与大国外交相比，非洲并不处于德国外交战略的核心，但是非洲在其中发挥的作用同样不可替代。从总体上看，德国自21世纪以来在非洲主要有三个层面的国家利益，正是这些利益诉求促使默克尔政府改变了冷战结束后对非洲相对“漠视”的局面，不得不重新重视非洲。
一、非洲是德国发挥“大国作用”的重要依托
德国十分注重发挥自身的“大国作用”，非洲是必不可少的重要战略依托，原因在于非洲有54个国家，按照联合国一个主权国家一个投票权的规则，非洲国家在联合国投票表决时有举足轻重的作用。德国每次当选联合国安理会非常任理事国，非洲国家的支持都至关重要。进入21世纪，德国已不再满足于担任任期只有两年的联合国安理会非常任理事国，转而寻求担任常任理事国。显而易见，在任何时候非洲都必然是德国实现这一大国梦不可或缺的重要依托。除了寻求成为联合国安理会常任理事国，随着技术进步和全球化的发展，德国要发挥“大国作用”，在应对贫困问题、恐怖主义、打击跨国犯罪等领域更是越来越离不开非洲国家的合作。在2017年7月举行的二十国集团（G20）领导人汉堡峰会上，德国利用担任G20主席国的机会，大力推动非洲发展问题成为峰会的主要议题之一。在德国的努力下，汉堡峰会通过了“G20与非洲伙伴关系”，明确提出要在促进非洲基础设施和对非投资的基础上，支持非盟2063年议程建设。
二、非洲的资源是德国经济发展的重要保障
德国不仅是欧洲第一大经济体，而且是公认的欧洲经济的“发动机”。在本轮影响巨大的欧债危机中，德国经济表现依旧抢眼，成为最先走出衰退和最稳定的欧洲经济体之一。在德国经济闪亮的背后，人们往往容易忽视德国经济特别是矿产资源需求的高度对外依赖性。德国本土矿产资源贫乏，资源消费十分依赖国际市场。德国几乎所有的石油和80%的天然气依赖进口，而非洲一直是德国传统的资源和原材料来源地。[1]近年来，非洲资源对德国的战略意义进一步增强，默克尔政府高层官员不断出访尼日利亚等非洲资源丰富的国家，矿产资源供应无疑是最重要的战略考量因素之一。此外，德国近年来格外重视同突尼斯、摩洛哥等北非国家建立双边能源伙伴关系，在北非地区同非洲国家一起开展“沙漠科技计划”，其战略意图也是为德国的资源特别是能源需求做出长远规划。
三、非洲稳定与德国安全繁荣密切相关
非洲在地理位置上毗邻欧洲，德国在非洲具有人员、投资等重要的海外安全利益。此外，德国政府还担心非洲的恐怖主义和难民问题会威胁到德国本土的安全。2016年以来，德国深陷恐怖袭击的泥沼，在该年7月份接连发生四起恐怖袭击。其中，发生于7月22日的慕尼黑枪击事件，共造成10名人员死亡。24日晚发生在巴伐利亚州安斯巴赫市中心的爆炸案则造成至少1人死亡、11人受伤。这些事件深深刺痛了德国政府的神经。默克尔指出，这两起由难民实施的袭击事件对接纳他们的国家是一种打击。由非洲和中东难民构成的难民潮不仅冲击了德国的治安形势和民众的安全感，打击了德国经济，造成执政联盟内部的意见分歧，还导致德国政府在欧盟的政治动员能力下降，致使欧盟各国之间的离心力加大，使得欧洲一体化进程面临倒退的风险。
默克尔政府对非政策的发展趋势
当前，不论德国国内政治还是国际环境都发生了一定程度的变化，默克尔新内阁将面临社会民主党掣肘、英国脱欧和难民潮冲击等多重挑战，其对非政策的制定将是在这种新形势下多种因素博弈的产物。同时，德国在非洲的利益需求并没有发生大的变化，这决定了德国对非政策也将体现出很强的延续性。综合分析，下述走势将在默克尔政府新时期对非政策中体现出来。
一、重视在联合国特别是欧盟框架内制定和推行其非洲政策
作为欧洲最大的经济体和欧洲一体化的主要推动国，德国倾向在欧盟共同安全与外交政策框架下制定本国的非洲政策。德国政府认为，德国对非政策已经深深“嵌入”到欧盟大的非洲政策框架内，德国支持欧盟关于非洲的一揽子政策方案。在德国政府看来，非洲—欧盟伙伴关系为欧盟国家发展与非洲关系提供了平台。德国政府指出，欧盟的一系列政策工具可以帮助有效应对非洲面临的一系列重要挑战。这包括欧盟共同外交与安全政策（Common Foreign and Security Policy）、欧盟共同安全与防务政策（Common Security and Defence Policy）、欧盟发展基金（European Development Fund）以及非洲和平基金（African Peace Facility）等等。[2]有评论家认为，德国同非洲的合作日益由欧盟同非洲的关系与对话来决定。究其原因，德国清楚地认识到，德国的政治、经济与安全利益已经跟欧盟紧密联系在一起，离开欧盟，德国将失去在欧洲乃至世界上的经济和政治影响。在欧盟框架内的一致行动通常会增强对非洲政策的有效性，这种协调不仅符合欧洲的利益, 也符合德国的利益。因此, 从发展趋势上看，欧盟与非洲之间的关系将继续影响德国对非政策的制定和实施。[3]
在2017年7月举行的二十国集团（G20）领导人汉堡峰会上，德国利用担任G20主席国的机会，大力推动非洲发展问题成为峰会的主要议题之一。在德国的努力下，汉堡峰会通过了“G20与非洲伙伴关系”。图为2017年7月7日，在德国汉堡，德国总理默克尔（右）欢迎出席二十国集团（G20）领导人峰会的塞内加尔总统萨勒。 二、反恐、能源与贸易三驾马车并行
进入21世纪以来，在对非关系中凸显反恐、能源与贸易的重要性被默克尔反复强调并在一系列政策文件中得到明确体现。默克尔的几次非洲之行也离不开这三大议题，她宣布能源与贸易是德国对非战略的两大重点。这充分说明，未来5—10年，德国对非战略的重点仍将呈现出反恐、能源与贸易三驾马车共存的局面。在反恐方面，自默克尔当政以来，德国多次参加联合国在非洲的维和行动，屡次派出军舰赴非洲之角执行常态化护航任务，通过欧盟、非盟和其他区域性组织对非洲安全能力建设提供实质性援助。在能源方面，德国历来就是一个严重依赖外部石油和天然气供给的国家，来自非洲的能源供应特别重要。在能源需求结构和技术未发生革命性变革的条件下，北非和西非的能源供应对于维系德国经济的发展仍将十分重要。在贸易方面，德国企业开拓非洲市场的雄心也比较强烈。除了南非、尼日利亚和北非国家，目前德国与其他非洲国家经济联系不是很紧密的原因在于这些国家不稳定的政治环境和糟糕的安全形势，而一旦这些问题得到改善，德国将有大量的企业愿意到之前他们不愿涉足的非洲大陆进行投资等各种经济活动。[4]
三、注重国际多边合作与新兴领域合作
德国认识到非洲联盟在促进非洲稳定和发展中的独特作用，注重就非洲问题与非盟的多边合作。2013年7月11日，在非洲统一组织成立50周年之际，默克尔在德国柏林会见非洲联盟委员会主席德拉米尼·祖马时表示，德国重视推动德国、欧盟和非盟的多边国际合作，愿意看到非盟在非洲事务中发挥更大的作用。2016年10月11日，默克尔在访问非盟总部时表示，德国重视非洲的和平与安全，德国还将推出一系列新的措施以推进与非盟在非洲国家政府治理能力、经济发展以及教育等诸多领域开展更多的合作。除了推动与非盟的多边国际合作外，在对非援助领域，德国更是格外重视国际多边协调和共识，在援助重点上越来越向市民社会培育、新能源和环境保护等新兴发展领域倾斜。从非洲范围看，默克尔政府向非政府国际组织提供资金、由非政府组织具体实施一些援助项目的做法十分普遍。
四、德语和德国研究在对非合作中的作用将进一步增大
重视通过文化合作来提升对非软实力是德国对非政策的一大特点。虽然出于对非洲战略地位重要性相对下降的评估，德国在20世纪90年代曾一度削减了设在非洲国家歌德学院的数量，但是21世纪以来德国对非文化外交的重要作用重新得到重视，新的歌德学院陆续开设。文化合作是默克尔政府在21世纪大国抢滩非洲浪潮中的一大制胜法宝，它成为散播德国在非软实力的重要工具。《德国政府对外文化政策报告》指出，对外文化交流和对外政治以及经贸关系是德国外交政策的三大支柱，应通过积极开展对外文化交流、德语教学及其他公共外交活动，增强德国文化和教育的国际地位，改善自身的国际形象，促进欧洲一体化进程，通过价值观对话预防冲突，为德国赢得合作伙伴，提高德国的软实力。[5]促进海外德语教育和德国研究，在德国对外文化政策中扮演着一个中心角色。就撒哈拉以南非洲而言，德语牢牢确立了仅次于英语的第二大语言地位。在过去的十年多时间里，法语非洲国家和中部非洲国家的德语普及尤其迅速。虽然德语推广在双边合作层面遇到了不少挑战，但德国非政府组织在大学和研究层面资助了难以计数的语言教学项目。[6]除了其对外文化品牌项目歌德学院，德意志学术交流中心、洪堡基金会、外国关系研究所等也在非洲的德语推广方面发挥着重要作用。
五、遏制非洲难民潮将成为德国对非外交的重中之重
如前所述，由于地理上的临近关系和密切的经济联系，德国十分注重非洲的安全与稳定。近年来，欧洲面临的史无前例的难民潮更是对德国对非政策提出了新的要求，迫使其对非安全政策由单纯地注重反恐向控制人口偷渡转变。2016年10月10日，默克尔访问尼日尔，成为第一位访问该国的德国总理。在访问尼日尔期间，默克尔向尼日尔政府承诺7700万欧元的资金和1000万欧元的武器装备。[7]默克尔之所以访问这个贫穷的最不发达国家，其主要目的就在于看重该国在控制难民流动中的重要地位。据统计，大约90%通过利比亚和地中海偷渡欧洲的难民都要通过尼日尔。[8]因此，德国政府将尼日尔的阿加德兹大区视为遏制难民进一步涌向欧洲的关键。当前，德国经济合作与发展部牵头制定了一份加强对非洲进行援助和发展合作的文件草案，这个被媒体称为“非洲版马歇尔计划”的文件的中心内容，就在于认识到造成非洲难民问题的关键是动荡和贫困，它将是新政府今后一个时期对非政策最需要解决的议题。[9]
默克尔政府对中非关系的态度及前景
自默克尔2005年首次担任德国总理以来，她领导的政府对中非关系的态度经历了两个阶段的演变。
第一个阶段从2005年组建大联盟政府开始至2008年10月访华，默克尔领导的德国政府对中非关系总体持批评态度。
西方大国与中国在非洲的竞争与博弈主要发生在21世纪第一个十年的后半段。[10]德国政府、媒体和学界对中非关系关注和评论密集度最显著的时期也出现在这个时间段。值得注意的是，德国与其他西方大国的这种“不约而同”并不是一个巧合，而是对中国持续加大对非洲工作力度做出的反应。2000年中非合作论坛成立以来，中非关系进入全面快速发展的历史时期。2006年中非合作论坛北京峰会成功召开，其规模之大、规格之高和采取的对非合作举措之广泛进一步提升了德国等西方国家处理对非关系的危机感和紧迫感。作为欧盟内部主要大国的德国，它在价值观、政治制度和经济发展模式方面同中国也存在重大差异。按照其典型的西方式思维与标准，中国对非合作的方式和内容也无疑会在不同程度上引起德国内部的关注与非议。特别是，从西方国家全球战略的角度来看，中国在非洲的经贸活动在经济合作方式、核心价值观念等方面对西方主导的国际秩序构成了挑战。作为西方世界重要代表的德国坚持维护其固有的价值和权力体系，视中国为现有国际秩序的挑战者。[11]
第二个阶段，2008年10月默克尔访华之旅之后，中德关系正式进入了发展友好关系的上升通道，默克尔政府一改之前对中非关系进行批评的做法，双方在非洲的关系较之前也有了很大的改观。
2008年是德国与中国双边战略关系的低谷之年，在2008年8月北京奥运会开幕之前，默克尔接见了达赖喇嘛，高调显示对中国人权和宗教自由的关心。2008年西藏事件发生后，德国立即宣布总理和外长都不出席北京奥运会开幕式的决定，中德经贸关系因此受到很大的影响。在中国政府的严正立场和一系列反制措施面前，德国逐渐认识到对华外交中的错误，开始积极修复中德关系。继2008年10月展开修复中德关系之旅之后，默克尔又先后多次访问中国，展现出大力发展同中国双边关系的积极姿态。2018年5月24日，默克尔第11次访华。在与中国国家主席习近平的会晤中，双方表示中德关系进入新时代，将继续推进全方位战略伙伴关系，推动双边合作不断迈上新高度。[12]
在默克尔政府对中非关系态度的前景问题上，可以认为，她领导的新一届内阁仍将继续采取之前几年相似的立场和态度，即只要中德战略关系处于良性发展的轨道上，德国领导人会尽量避免像奥运会之前那段时期那样从言辞上抨击中非关系。但是，随着中国企业在技术方面和德国的差距越来越小，双方在非洲经济利益层面的竞争成分将有进一步增多的可能。
（作者系中国社会科学院西亚非洲研究所副研究员）
（责任编辑：魏银萍）
[1] 张宏明主编：《中国和世界主要经济体与非洲经贸合作研究》，北京：世界知识出版社，2012年版，第117页。
[2] The Federal Government, Policy Guidelines for Africa of the German Federal Government, p.13.
[3] 吉珊珊：《德国对撒哈拉以南非洲外交战略探析》，载《西亚非洲》，2003年第3期，第60页。
[4] 2016年11月22日在德国发展研究所对Sven Grimm高级研究员就德国对非政策进行的访谈。
[5] 窦小文：《德国重塑国家形象的经验与启示》，载《对外传播》，2008年第12期，第54页。
[6] Gerd Ulrich Bauer, ‘Caught’ Between Foreign Cultural and Development Policies: Perspectives of German Studies and German as a Foreign Language in Africa, International Journal of Cultural Policy, Routledge, 2015,p.1.
[7] Merkel in Africa - stemming the migrant flow, http://www.euronews.com/2016/10/11/merkelin-africa-stemming-the-migrant-flow.
[8] 同[7]。
[9] 2016年11月23日在德国发展研究所对Christine Hackenesch高级研究员就德国对非政策进行的访谈。
[10] 张宏明：《如何辩证地看待中国在非洲的国际处境》，载《西亚非洲》，2014年第4期，第7页。
[11] 陈猛：《近年来德国智库对中非经贸关系的评论及其启示》，载《德国研究》，2013年第4期，第73页。
[12] 《习近平与德国总理默克尔举行会晤》, http://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1562228.shtml。