关键词 中拉关系；“一带一路”倡议；基础设施合作；铁路
DOI: 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.09.011
中国是拉丁美洲和加勒比地区的战略合作伙伴。拉美和加勒比地区则在中国全面开放新格局中占有重要地位，尤其是进入21世纪以来，随着经济全球化的不断深入，中拉经贸关系实现跨越式增长。近三十年来，中拉政治互信不断深化，经贸合作突飞猛进，双方已建立了密切的合作关系。
中拉全面合作与“一带一路”倡议的战略内涵享有共同基础，前者更是后者的延伸，双方在多领域，尤其是基础设施建设（如两洋铁路建设）领域已达成共识。一方面，中国国内的富余产能和财政盈余正好能够满足拉丁美洲对工业化和产品价值链上行的需求；另一方面，拉美地区的基础设施建设也亟须升级，“基础设施互联互通”已成为拉美和加勒比国家共同体（CELAC，以下简称“拉共体”）的五大“轴心”之一。在此背景下，“南美洲区域基础设施一体化倡议”（IIRSA/COSIPLAN）已取得显著成效，这一倡议为铁路复兴和发展绘制了蓝图，而作为该倡议的重要组成部分，铁路一体化则为中国和南美国家间的铁路建设合作提供了机遇。
本文旨在分析南美在基础设施建设方面与“一带一路”倡议的协同作用，探讨铁路建设合作的可行性。通过研究中国对阿根廷铁路发展的贡献这一案例，从地缘政治、发展轴心、融资条件等角度来分析将“一带一路”倡议延伸到铁路领域的影响。
基础设施在拉美发展中的核心作用
提升基础设施一体化水平是发展中国家融入经济全球化进程，并获得发展收益的重要前提之一。面对巨大的投资需求，大部分发展中国家内部储蓄不足，政府和私人的投资能力相对有限，尽管现有的多边金融机构已经做出了重大贡献，但远远不能满足其需求。
随着世界政治和经济重心逐步向亚太地区转移，亚太地区的经济合作已成为国际关注的焦点，拉美国家也相应大幅增加了对该地区的关注。这一趋势受到绝大多数与中国建交的南美国家的欢迎。21世纪以来，中国已成为拉美的主要贸易伙伴。2000年，中国占拉美地区出口额的1%，进口额的2%；2015年，这一数据分别上升至10%和18%。对于不少南美国家来说，中国已是第一大或第二大出口目的地国；而对于几乎所有拉美国家来说，中国都是排名前三的进口来源国。
尤其是2010年以来，中国对拉美地区投资额高达140亿美元，创历史新高（相当于该地区2010年外国直接投资总额的11%），自此中国成为该地区重要投资方和信贷来源。此外，根据《中国与拉美和加勒比国家合作规划（2015—2019）》，预期到2025年双方贸易额将达到5000亿美元，双方投资存量将达到2500亿美元。[1]因此，拉美国家在调整外交政策时优先考虑中国，这一方面是出于现实的经济考虑，另一方面，加强与中国的伙伴关系也符合拉美国家外交关系多样化、奉行独立自主外交政策的地缘政治利益。
2000年8月31日至9月1日，阿根廷、玻利维亚、巴西、智利、哥伦比亚、厄瓜多尔、圭亚那、巴拉圭、秘鲁、苏里南、乌拉圭、委内瑞拉12个南美国家元首，在巴西利亚联合发表的会议公报中提出了“南美洲区域基础设施一体化行动计划”。同年12月，这12个国家主管运输、能源和通信的部长在乌拉圭首都蒙得维的亚召开部长级会议，正式提出“南美洲区域基础设施一体化倡议”和“2000—2010年行动计划”。
“南美洲区域基础设施一体化倡议”内设成员国协调委员会、融资协调委员会、工作组、秘书处等机构。成员国协调委员会下设多个工作组，其中包括铁路一体化工作组，该工作组成立于2011年11月，2013年9月举行第一次会议。铁路一体化工作组又下设多个工作小组，分别负责若干铁路通道。融资协调委员会由多边金融机构组成，如美洲开发银行、拉丁美洲开发银行、拉普拉塔发展基金。秘书处设立在阿根廷布宜诺斯艾利斯，与美洲开发银行的拉丁美洲和加勒比地区一体化研究所联合办公，具体负责日常事务。[2]
2014年12月4日，南美洲国家联盟的南美基础设施和计划委员会[3]在乌拉圭蒙得维的亚举行年度部长级会议，讨论“南美洲区域基础设施一体化倡议”2014年工作总结，并审批2015年工作计划。根据2014年工作总结，截至2014年9月，“南美洲区域基础设施一体化倡议”已批准了579个一体化优先项目，涉及交通、能源、通信三大领域，总投资约1633亿美元。[4]
中国与拉美地区开展基础设施合作的前景
2008年，中国政府倡议双方在新时期建立全面伙伴关系，并发布《中国对拉美和加勒比政策文件》，这是中国对该地区制定的首份政策文件，也是中国对拉政策的重要参考文件。这一标志性文件发表近十年后，开拓中拉双边合作亟须在基础设施建设和互联互通领域下功夫。拉美主要基础设施建设，如两洋铁路，不仅有利于降低区域运输成本，扩大贸易规模，而且有助于促进产销对接。
据统计，2012年拉美基础设施年投资额仅占地区生产总值的3.49%。为缩小基础设施供需差距，拉美各国2012—2020年应将这一数据提升至6.2 %（约3200亿美元）。根据拉丁美洲和加勒比经济委员会（ECLAC，以下简称“拉美经委会”）发布的报告，运输、能源、通讯、供水和污水处理等领域的投资，将有助于提高基础设施服务质量，拓宽覆盖面，并提升社会整体福利水平。[5]
拉丁美洲开发银行认为，在拉美地区，物流成本占最终产品成本的比重高达18%—35%，中小企业的这一比重甚至超过40%，而经济合作与发展组织（OECD）成员国的这一比重仅为8%；如果拉美地区的交通物流等基础设施建设能达到中等收入国家的平均水平，那么拉美地区的GDP年均增长率可提高约2个百分点。[6]
为进一步增加对华出口，拉美国家应加强与中国在基础设施建设方面的合作。2015年1月在北京举行的“中国—拉共体论坛”首届部长级会议通过了《中国与拉美和加勒比国家合作规划（2015—2019）》，其第四条（基础设施和交通运输）明确提出中国与拉美和加勒比国家将加强交通运输、港口、公路、仓储设施、商贸物流、信息通信技术、宽带、广播电视、农业、能源、电力、住房和城市建设等领域基础设施建设的合作。[7]
2016年11月，亚太经合组织领导人非正式会议在秘鲁首都利马举行，会议结束后中国国家主席习近平对秘鲁进行了国事访问。他强调，“一带一路”是一项开放的倡议，中国正在寻求将国际贸易、基础设施建设通过“一带一路”延伸到拉丁美洲，中国欢迎“一带一路”沿途各国和亚洲所有国家，以及世界各地的朋友和伙伴参与进来。[8]习近平主席结束对拉美的第三次访问后，中国政府发布了第二份《中国对拉美和加勒比政策文件》。该文件提出了8个主要领域的39个合作理念，包括政治、贸易、社会、文化、国际合作、和平、安全、司法、全方位合作、三方合作等，其中许多是新领域。
2017年5月14日，在“一带一路”国际合作高峰论坛上，智利总统米歇尔·巴切莱特阐述了她对“一带一路”与拉美国家基础设施建设互补性意义的看法。“‘一带一路’促进了地区间贸易合作并提升了亚欧非的互联互通，也包括拉丁美洲。智利赞赏中国为在互联互通、创新和可持续发展等方面将我们更紧密联系在一起而付出的巨大努力。‘一带一路’的广度、高参与度及其战略维度，增强了其成为当今最大经济合作项目的实力。”[9]
关于如何通过“一带一路”助推拉美基础设施建设，巴切莱特总统认为，“智利一直在努力使互联互通一体化成为现实，我们与巴西、阿根廷、巴拉圭一直在共同推进巴西的穆尔蒂纽港至智利北部港口的两洋公路建设，这也是连接大西洋与太平洋的快速通道。我们还同阿根廷开展了三项重要的基础设施建设合作，将有助于我们更好地相互联系。各国政府支持类似倡议，也希望得到强有力的投资支持，并成为‘一带一路’倡议的紧密组成部分”。
阿根廷总统毛里西奥·马克里在出席“一带一路”国际合作高峰论坛时也表示，“一带一路”与南美洲的融合“是我们不容错过的机会”。南美地区加强基础设施建设与中国国家主席习近平提出的“一带一路”倡议不谋而合，均旨在创造“一个能惠及大众的开放、包容和平衡的全球经济合作架构，并通过物流、能源、生产基础设施的发展实现减贫，创造经济机会”。马克里总统指出，在阿根廷轮值南美国家联盟主席国期间，推动构建了“南美洲区域基础设施一体化倡议”，“我们寻求实现更广阔、更可持续的基础设施一体化”，“我们感兴趣的是将‘南美洲区域基础设施一体化倡议’与‘一带一路’倡议对接起来，以推动南美地区21世纪发展的关键：互联互通”。[10]
拉美经委会执行秘书阿莉西亚·巴尔塞纳参加“一带一路”国际合作高峰论坛时表示，“拉美和加勒比国家正迎来加强与中国和其他亚洲经济体合作关系的历史性机遇，‘一带一路’国际合作高峰论坛为我们提供了一个相互联系、共享繁荣的文明建议”。她补充道，“一带一路”倡议是对关系全球经济和社会福祉的重要价值观的更新和郑重承诺，包括加强互联互通、深化贸易投资、提升透明性与开放性、协调社会进步与经济发展。[11]
2017年9月17日，中国外交部部长王毅与巴拿马副总统兼外交部长德圣马洛联合召开记者招待会时表示，拉丁美洲是21世纪海上丝绸之路的自然延伸，“一带一路”倡议已成为当前中拉合作的新机遇。[12]
上述言论均表明，具体项目的合作推动了“一带一路”倡议向拉丁美洲的延伸，而南美地区则是引导这一延伸过程的恰当选择。
中国在拉美地区的铁路建设案例：“贝尔格拉诺铁路改造项目”
在贸易方面，2000年中国成为阿根廷在亚洲地区的主要合作伙伴（世界范围内仅次于巴西），2010年成为阿根廷的主要投资方和贷款方。[13]当前中国在拉美相似的两个重要投资项目都在阿根廷，即“贝尔格拉诺铁路改造项目”（近25亿美元）和“圣克鲁斯河水电资源开发项目”（总计47亿美元）。[14]其中，“贝尔格拉诺铁路改造项目”由阿根廷国有企业与中国相关金融机构和企业合作实施。
根据 2013年5月21日时任阿根廷总统克里斯蒂娜·费尔南德斯·基什内尔签署的566号总统令[15]，“贝尔格拉诺铁路改造项目”是实现宏观经济政策目标，特别是区域发展的“核心工具”，旨在提高国家货物系统的总容量，将生产中心与商品集散中心、港口和消费地区联系起来。鉴于这一项目对出口的推动作用和在铁路中所提供的货运服务，566号总统令还将其确定为提升阿根廷本土经济增长和发展的“核心要素”和国家 “优先项目”。[16]
中阿双方于2010年签订了两份协议，一是中国相关金融机构与阿根廷财政部签订的金融协议，二是中国机械设备工程股份有限公司与阿根廷交通部签订的商业协议。两份协议直到2014年最终批准之前，共修订了四次。中阿两国政府最终提供了24.7亿美元的资金：阿根廷提供15%；中国提供85 %（20.99亿美元），其中中国国家开发银行提供了近91%，中国工商银行提供了其余9%。
这个大型项目包括三条铁路线的翻新：“圣马丁线”（宽轨1676毫米）、“乌尔基萨线”（普轨1435毫米）和“贝尔格拉诺线”（窄轨1000毫米）。三条铁路线现有88台发动机和4650辆货车，遍及阿根廷17个省，可直接通往布宜诺斯艾利斯火车站。这个庞大的铁路网总里程达9344公里，覆盖阿根廷70%的领土，连接着五条可分别直接通往智利、玻利维亚、巴拉圭、巴西和乌拉圭的国际过境通道。值得一提的是，通过萨尔塔—索波帕—安托法加斯塔过境点的C14铁路支线，可以为阿根廷打开另一条穿越智利通往太平洋的通道，从而直接打开亚洲市场。[17]
2017年5月，马克里总统访华出席“一带一路”国际合作高峰论坛时，签署了一项旨在翻修贝尔格拉诺铁路货运支线的协议，在最初24.7亿美元贷款的基础上，增加了16亿美元的贷款。这笔贷款允许更多国有资本注入，涉及修复整条铁路的部分关键工程等。
具体而言，协议同意国有资本占65%，其余35%用于铁轨固定装置、维修机械和铁道车辆的资金来源不限，旨在将货运总吨数提升五倍，从历史最低的2015年的84.7万吨增加到2019年的440万吨。项目第一阶段是完成圣菲省、查科省和圣地亚哥—德尔埃斯特罗省的铁路段，里程535公里；第二阶段是完成萨尔塔省至胡胡伊省的铁路段，里程500公里；第三阶段铁路段全长558公里。所有工程预计将于2019年年底完工。[18]
总体看来，阿根廷虽是世界上最大的谷物生产国之一，但由于陈旧的铁路基础设施，物流成本占最终产品成本的比重高达50%。通过与中国合作的铁路改造项目，阿根廷有望通过降低农产品价格来提升其国际竞争力。无论是规模方面，还是资金方面，“贝尔格拉诺铁路改造项目”在阿根廷都可谓史无前例。此外，可以肯定的是，这并不是严格意义上的投资，而是项目融资：该项目虽然是中国向境外投资，但通过中国国有企业实现了资金再回流，中国机械设备工程股份有限公司是最大受益方。正如凯文·加兰格尔在评估中国对阿财政投资时所言，“中国向阿根廷提供的100亿美元信贷额度实际上是对中国公司的信贷额度，这意味着资金还是留在中国”。[19]
“一带一路”倡议扩展到铁路领域的影响
中国的“一带一路”倡议在全球范围内不断扩展。最初以“丝绸之路经济带”发起，激活与中亚地区数百年历史的经济关系，之后迅速扩展到包括横跨东南亚和印度洋的“海上丝绸之路”，并延伸到非洲和欧洲。中国外交部长王毅表示，拉丁美洲同样很重要，是海上丝绸之路的“自然延伸”。
纵观历史，这是亚洲大国首次有望在拉丁美洲留下重要足迹：如果要在拉丁美洲建立新的大型基础设施，那将是中国的利益占主导地位，而非美国。此外，自2000年以来，中国与拉美之间的贸易额增长了22倍，达到每年逾2000亿美元。中国的外向型发展，重新定义了世界。目前的美国政府似乎更倾向于打破与亚洲和拉美的现有关系，而不仅仅是恢复美国原有的地位。[20]
根据“南美洲区域基础设施一体化倡议”，南美洲可分为十个“一体化和发展轴心”，其中包括交通、能源和通信三个主要部门的500多个项目。十个“一体化和发展轴心”分别是：亚马逊轴心、安第斯轴心、南回归线轴心、中部腹地轴心、圭亚那地盾轴心、南共市—智利轴心、巴拉圭—巴拉那河轴心、秘鲁—巴西—玻利维亚轴心、南安第斯轴心和南部轴心。[21]这十个轴心中，与四条两洋铁路和三条经济带发展相关的部分一体化优先发展项目，总投资额为1400亿美元。
“南美洲区域基础设施一体化倡议”的推进和实施，主要面临两大困难和挑战：一是资金短缺，二是中国提供的融资条件。美洲开发银行一直是“南美洲区域基础设施一体化倡议”的主要融资银行，自2000年起，开始向“南美洲区域基础设施一体化倡议”提供融资支持。2000—2010年，美洲开发银行向近30个项目提供了29亿美元贷款，占这些项目投资总额的28%。
2017年11月，阿根廷大使米格尔· 韦洛索在智利表示，“有关研究预估，根据2010年不变价格，2011—2040年，拉丁美洲对基础设施建设的总需求将达到13.2万亿美元。这些工程都需要美洲开发银行、拉丁美洲开发银行和拉普拉塔发展基金提供必要的融资支持”。[22]
“自2009年中国成为美洲开发银行的会员国以来，逐步取代了世界银行和美洲开发银行，成为贷款的主要来源，向拉丁美洲和加勒比地区提供了价值1410亿美元的贷款。然而，中国向本地区提供的资金渠道，并不是通过美洲开发银行这一地区性机构，而是通过拉共体—中国的双边机制”。[23]韦洛索认为，“很明显，最大的问题将是企业的融资，但这并不是唯一的问题。由于‘一带一路’的扩展，中国的公共工程公司也在全球拓展业务，在拉美和加勒比地区的影响力与日俱增。值得注意的是，传统的区域间交流模式正在被打破，从制成品的原材料到基础设施工程的原材料，都是由中国公司在运营。[24]
在韦洛索看来，“上述问题要求在拉共体—中国双边合作框架内，进一步深入思考区域投资协议应如何签订，要更多地考虑本地基础设施公司在一体化进程中的潜力。如果能够在这些问题上取得进展，将进一步增加双方的互信，从而改变后布雷顿森林体系中心—边缘的融资运作方式”。[25]
结语
东亚和东南亚对拉美自然资源的需求将继续增长，中国也不例外。2016—2020年，中国从拉美进口农产品的年均增长率为3.8%，矿产品为5.8%，原油为6.1%；2021—2030年，这些数字预计将分别为2.0%、2.8%和2.7%。[26]但基础设施短缺是制约拉美地区经济增长的瓶颈之一，也严重限制了拉美地区对华贸易的增长。拉美对基础设施建设的投资需求已成为核心问题，这正是基础设施日益成为中拉合作重要组成部分的原因所在。
美洲开发银行认为，“南美洲区域基础设施一体化倡议”是西半球最富想象力和活力的区域性基础设施发展规划。[27]2018—2022年是“南美洲区域基础设施一体化倡议”继续取得进展的重要时期，预计将完成63个优先项目，如安托法加斯塔港（智利）—帕拉那瓜港（巴西）的两洋铁路通道项目。由于资金不足，“南美洲区域基础设施一体化倡议”的推进明显受阻，这将成为中国与拉美地区在基础设施领域开展合作的重要平台。“一带一路”倡议中，中国致力于促进基础设施、能源、制造业、市场和其他领域的合作。因此，建设连接拉美至中国的跨太平洋经济走廊可能是“一带一路”的延伸。
鉴于南美积极招商引资，阿根廷政府应特别注意金融维度的相关工作。在中国投资的基础设施相关工程项目中，要遵循中国对在其国内投资的公司所制定的同样规则，也就是所有大规模工程项目必须由外国公司和本地公司合作开展。南美在多大程度上受益于中国，将更多取决于其在战略供给、政策协调和与中国政府打交道的能力，而不是仅仅被纳入“一带一路”倡议。
（作者系阿根廷萨尔瓦多大学亚洲研究学院当代中国研究系主任，教授；阿根廷国际关系顾问委员会顾问、中国工作组副主任；阿根廷外交部亚太全国委员会顾问）
（翻译：谢洋艺）
（责任编辑：张凯）
[1] Alicia Bárcena, ECLAC’s Executive Secretary “One Belt One Road is a Civilizing Proposal of Interconnectedness and Shared Prosperity” in Belt and Road Forum for International Cooperation, Beijing May 14 2017. http://www.cepal.org/en/ pressreleases/one-belt-one-road-civilizing-proposalinterconnectedness-and-shared-prosperity-eclac.
[2] IIRSA - COSIPLAN Quiénes Somos. http:// www.iirsa.org/Page/Detail?menultemld=123.
[3] 南美洲国家联盟（UNASUR）。2008年5月，阿根廷、玻利维亚、巴西、智利、哥伦比亚、厄瓜多尔、圭亚那、巴拉圭、秘鲁、苏里南、乌拉圭和委内瑞拉等12个南美洲国家，签署了南美洲国家联盟《宪法条约》，标志着南美洲国家联盟正式成立，总部设在厄瓜多尔首都基多。南美基础设施和计划委员会，2009年1月根据南美洲国家联盟《宪法条约》成立。
[4] Foro Técnico IIRSA, Comité de Coordinación Técnica, Cartera de Proyectos del COSIPLAN - V Reunión Ordinaria del COSIPLAN, Montevideo, Uruguay, December 4th 2014.
[5] Statistics from the CELAC, http://estadisticas. cepal.org/cepalstat/WEB_CEPALSTAT/Portada.asp, October 2015.
[6] Corporación Andina de Fomento (CAF), “IDEAL 2014: La Infraestructura en el Desarrollo de América Latina-Desarrollo empresarial en l o s m e r c a d o s d e i n f r a e s t r u c t u r a y s e r v i c i o s relacionados”, CAF, 2015.
[7] Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC), Latin America and the Caribbean in the World Economy, Santiago, Chile, 2015, pp.1416.
[8] “Latin America, another end of the Belt and Road?”, November 22nd 2016, https://news.cgtn. com/news/3d55444d3541544d/share_p.html.
[9] Speech by H.E. Ms. Michelle Bachelet Jeria, Republic of Chile’s President participating in the Plenary Session of One Belt One Road High Level Dialogue, Beijing, May 14th 2017.
[10]http://www.casarosada.gob.ar/sliderprincipal/39552-el-presidente-expuso-en-el-foro-unafranja-y-una-ruta-para-la-cooperacion-internacional.
[11] 同[10]。
[12] Wang Yi, The Belt and Road Initiative Becomes New Opportunity for China-Latin America Cooperation, September 18th 2017, http://www.fmprc. gov.cn/mfa_eng/zxxx_662805/t1494844.shtml.
[13] “Se está hablando con China para ampliar el swap”, December 11th 2015, http://www.pagina12. com.ar/diario/ultimas/20-288037-2015-12-11.html.
[14] “Ratifican las represas de Santa Cruz y dan 60 días para reformular el proyecto”, May 6th 2016, http://www.telam.com.ar/notas/201605/146364hidroelectricas-represas-santa-cruz.html.
[15] Uriburu Quintana, Juan “Proyecto de Rehabilitación del Ferrocarril Belgrano Cargas”, Presentation delivered before the Asian Affairs Committee – Argentine Council for International Relations (CARI), December 4th 2014.
[16] InfoLEG, Base de datos del Centro de Documentación e Información, Ministerio d e E c o n o m í a y F i n a n z a s P ú b l i c a s , h t t p : / / s e r v i c i o s . i n f o l e g . g o b . a r / i n f o l e g I n t e r n e t / anexos/210000-214999/214826/norma.htm.
[17] 同[15]。
[18] “Más dinero chino para trenes: el Belgrano Cargas quintuplicará su capacidad”, May 19th, 2017, http://agrovoz.lavoz.com.ar/actualidad/mas-dinerochino-para-trenes-el-belgrano-cargas-quintuplicarasu-capacidad.
[19] Gallagher, Kevin, Amos Irwin & Katherine Koleski, “Un Mejor Trato - Análisis comparativo de los préstamos chinos en América Latina”, Cuadernos de Trabajo del CECHIMEX (Universidad Autónoma de México) Nro.1 (2013) pp. 11-12.
[20] Gordon, Peter “China's Latin America ambitions highlight 'silver way' strategy”, in Asia Nikkei, November 8, 2017, https://asia.nikkei.com/ Viewpoints/Peter-Gordon/China-s-Latin-Americaambitions-highlight-silver-way-strategy?page=2. Ibidem.
[21]http://www.iirsa.org/proyectos/.
[22] Velloso, Miguel A. and Nadia Radulovich “Oportunidades de Cooperación China-América Latina en el marco Sub-Nacional”, Paper presented before the I Foro Académico de Alto Nivel CELACChina, CEPAL, Santiago de Chile, October 17-18 2017.
[23][24][25]同[22]。
[26] Statistics from UN Comtrade Database of United Nations Conference on Trade and Development, http://comtrade.un.org/data/.
[27] Inter-American Development Bank, Initiative for the Integration of Regional Infrastructure in South America - Building a New Continent: A Regional Approach to Strengthening South American Infrastructure, Washington, D.C., 2006.