一、产业集聚区转型升级的历程回顾
（一）发展历程
1.建立形成阶段（2008年—2011年）。2008年，河南省委、省政府作出规划建设产业集聚区的战略决策，批准建立了180个产业集聚区。此后，先后出台一系列政策措施，明确了集聚区的总体思路、发展目标、重点任务和政策框架，逐步构建形成了契合不同产业集聚区的管理模式。
2.完善提升阶段（2012年—2014年）。按照“四集一转”“三规合一”“产城互动”的发展基本要求，围绕“四突出、四提升”，实施产业集聚区提升工程，河南省产业发展从此摆脱了“低、散、小”的发展模式，“三化”协调水平稳步提高，从此大步向先进制造业大省迈进。
3.提质增效阶段（2015年至今）。全面推进行政套合管理体制改革，积极构建五规合一、集群集聚、要素保障、考核评价等工作促进机制，配套服务功能日益完善，提质增效成为这个阶段的主要任务。产业发展由原来的“村村点火、处处冒烟”转变为以“企业（项目）集中布局、产业集群发展、资源集约利用、功能集合构建”为特征的发展阶段。
（二）转型升级取得的成效
1.带动效应不断增强。2016年，全省产业集聚区规模以上工业增加值占全省工业的比重达到63.4%，对全省工业增加值增长的贡献率达到91%；实际利用外资117.6亿美元，实际利用省外资金5007亿元，分别占全省的69.2%和59.3%；规模以上工业企业从业人员全年平均达到465万人。
2.发展质量稳步提升。2016年，全省产业集聚区高技术产业增加值占产业集聚区工业的12.2%，高于全省平均水平3.5个百分点。产业集聚区内高新技术企业达到4022家，占全省的57.3%。截至2016年年底，产业集聚区共建成省级以上研发机构2092家。
3.承载功能日益完善。截至2016年年底，全省产业集聚区基础设施建设累计完成投资超过9万亿元，现代物流、创业孵化、海关监管、电子商务、检验检测等服务设施加快布局，公共服务中心实现全覆盖。多个产业集聚区被确定为国家级高新区、国家级开发区，集聚区发展已迈上新台阶。
（三）转型升级中存在的主要问题
1.主导产业不突出。2016年，全省产业集聚区主导产业增加值占全部增加值比重仅为48.6%，36家占比低于30%。
2.创新能力不强。2016年，全省产业集聚区R&D经费支出占增加值比重仅为1.5%，而同期广东省、天津市、江苏省分别为5.13%、5.14%、5.44%。国家级工程技术研究中心数量为零，科研人员占比仅为2%。
3.投资效益不高。2017年调查数据显示，全省产业集聚区亩均税收超过7万元的仅有3个地市，9个地市低于5万元，远低于同期浙江省16.9万元的水平。
4.要素保障能力弱。融资问题突出，据调查，45.5%的企业感到市场融资难，44.8%的企业认为融资成本高。同时，土地、人才等也是制约发展的关键因素，政策瓶颈无法突破，许多项目因此无法落地。
5.资源环境约束加剧。空气污染、水污染、土壤污染等问题不容乐观，绿色转型攻坚任重道远。
二、发展样本分析焦作市是较为典型的传统工业城市，选择焦作市作为样本，有助于更好把握全省产业集聚区转型发展的脉络。总结其做法和思路，主要有以下几个方面：
（一）育龙头、延链条、铸品牌
实施大企业集团培育工程，佰利联完成“蛇吞象”经典并购，规模居世界第四、亚洲第一；多氟多形成从锂电池、动力总成到新能源整车全产业链；风神轮胎与意大利倍耐力成功整合，中原内配建成全球最大的气缸套智能化生产企业。
（二）抓招商、引龙头、补链条
灵活运用集群招商、产业链招商、协会招商、以商招商等方式，推行股权招商、并购招商等“资本+产业”招商新模式及公益性项目捆绑开发模式，2017年新引进项目1021个，其中省外境内项目数全省第一、合同利用资金增幅全省第二，实际利用外资8.3亿美元，居全省第3位。
（三）引人才、建平台、促创新
构建“1+6”人才政策体系，持续开展“人才政策进企业”活动，建立高端人才“绿色”通道，加快高层次创新人才和团队向产业集聚区集聚。
（四）定标准、严考核、促转型
开展企业分类综合评价，建立产业集聚区企业分类综合评价工作体系，在用地、用能、用水、排污总量、融资保障以及资源要素价格等方面实施差别化政策措施，引导企业对标改造、提档升级。深入排查产业集聚区停产半停产企业、停建缓建项目和低端落后产能，逐一制定处置方案，运用市场化法治化手段，通过租赁、重组、回购、二次招商等方式实施“腾笼换鸟”。
三、新时代河南省产业集聚区转型升级的总体构想
河南省产业集聚区的转型升级，要按照习近平总书记调研指导河南工作时提出的打好“四张牌”要求，按照“四个三”的总体构想，即全力推动“三大变革”（质量变革、效率变革、动力变革）、建设“三个高地”（产业高地、创新高地、人才高地）、提升“三个能力”（承载能力、品牌创造力、可持续发展能力）、促进“三个转变”（由资源依赖向创新驱动转变、粗放型向集约型转变、由产业大省向经济强省转变），着力建设主导产业突出、集群特色鲜明、区域布局合理、创新创业活力迸发的现代产业园区，将产业集聚区打造成为全省转型发展引领区、创新创业核心区、产城融合示范区和改革开放先行区。
四、对策建议（一）大力培育产业龙头，调整确立主导产业，建设具备世界级优势和特色的产业集群
要加强顶层设计和引领，强化省级部门对全省集聚区发展的统筹规划、工作协调和业务指导。大力扶持以郑州大都市区为核心的产业集聚区融合发展，既要有产业协同，也要实现互补合作，推动错位发展，加快竞合发展。核心区外围地市的产业集聚区，要以中原经济区十字形交通体系为发展主轴，科学合理进行空间产业布局调整，逐步确立区域性、特色化产业优势。把握世界产业发展动向，主攻河南最有条件的新一代智能终端、电子核心基础部件、智能制造装备、新能源汽车、生物医药、新材料等领域，培育一批爆发式增长的瞪羚企业和独角兽企业。
（二）推动创新平台融合，健全政策支撑体系，加快建设内外联动的全省性创新联盟
引导各地市产业集聚区的核心龙头企业加强创新合作，逐步构建全方位的创新资源互通、信息共享机制。引导各龙头企业、各大科研院所开展多方合作，以契约关系为纽带，通过创新要素的优化组合，围绕产业的关键共性技术进行协同创新，争取在2020年建成1到3家全省性的产业技术创新战略联盟。
（三）面向国际市场，强化开放合作，建立全省性的招商平台和合作机制
省级部门要加大协调力度，积极建设全省性的招商平台，对全省各个集聚区的对外开放和招商引资工作进行统筹协调。深入推进国际产业合作，积极对接国家“一带一路”倡议，积极探索优势企业异地合作共建园区，发展国际性的飞地经济，定向承接国内产业转移，形成各地市密切协作、合理分工、共同发展的良好格局。
（四）统筹空间产业布局，加快产城融合，推动产城一体化发展
城无产不兴，产无城不立。产业集聚区建设要与城镇发展深度对接，相互依托、相互促进，从单一的生产型园区经济向综合型城市经济加速转型。要把建设海绵型、智慧型产业集聚区与城市发展结合起来，充分利用城市既有基础设施，加快窄带物联网部署，深化云计算、大数据应用，持续提升数字化发展水平。要高起点、高标准制定全省性的产业集聚区产城融合发展总体规划，多规合一，统筹规划包括产业集聚区、人口集聚区、综合服务区、生态保护区等在内的功能分区，实现城市之间、城市内部功能分区之间的科学合理布局。
（五）坚持价值思维效益导向，努力盘活低效资源，推进绿色集约发展
大力发展循环经济，高效利用土地资源，完善生态环保设施，持续提升产业集聚区资源利用和环境保护水平。以亩均税收、研发创新和节能环保等为主要指标，深入开展企业分类综合评价，倒逼落后无效产能退出，加快低端低效企业转型。按照“减量化、再利用、资源化”原则，实施循环发展引领计划，促进企业循环生产、资源循环利用、产业链循环式构建、集聚区循环式建设，创建一批绿色示范工厂和绿色园区。
（六）持续简政放权，放宽市场准入，营造国内领先的良好投资环境
要切实转变观念，加快由追求优惠政策“洼地”向依靠良好市场环境保障发展转变。进一步深化简政放权，全面推进“多证合一”“证照分离”等市场准入制度改革，破除不合理的条条框框限制，让投资更容易、更简捷、更方便。要不断创新市场监管机制，全面实施“双随机、一公开”监管，完善公平竞争审查制度，规范政府部门的不公平竞争行为，破除地方保护和行政垄断。积极构建“亲”“清”的新型政商关系，探索建立“菜单式”服务企业机制，形成政府与企业良性互动的政商机制和环境。
（七）引入市场化管理机制，充分激发内生动力，建设更加完善的产业集聚区管理体系
建议在全省产业集聚区开展管理机构市场化改革，打破行政事业、编制内外的身份界限，实行全员聘任制，变身份管理为岗位管理。即：所有人员原有职务、职级、工资、身份等全部封存，实施干部编制与岗位聘职相分离、档案工资与实际薪酬相分离、干部人事档案管理与合同聘用管理相分离的“双轨制管理”，实现薪酬管理由“铁工资”向“活薪酬”转变，让实干者得实惠。
【本文系2017年度河南省政府决策研究招标课题委托课题“经济新常态下河南省产业集聚区转型升级研究”（豫政研招〔2017〕10号）的阶段性成果】
（作者单位：焦作市政府研究室）