杂志汇中国经济周刊

铁路是包括水运、民航、公路等在内的综合交通运输中的一个组成部分，需要与其他交通运输方式做好衔接，合理配置。

2004 年，铁路中长期规划顺利获批，在这个规划指导下，我国有序地开展了铁路建设。2008 年，根据铁路建设快速发展形势，也为了应对国际金融危机，加大基础设施建设，又对2004 年的铁路中长期规划进行了修订。

现在14 年过去了，我国的铁路技术和运营状况都发生了天翻地覆的变化，2017 年重新制定了新的铁路中长期发展规划，将原定的四纵四横铁路客运专线扩大到八纵八横。

如今，高铁已经成为中国制造的一张靓丽名片。

一、铁路中长期规划的编制程序

按照制定重大经济发展规划程序的要求，通常行业规划首先由行业主管部门做大量的基础工作，拿出规划的初稿意见，报国家发展改革委员会做好与其他经济部门的衔接，综合平衡考虑。

例如，铁路是包括水运、民航、公路等在内的综合交通运输中的一个组成部分，需要与其他交通运输方式做好衔接，合理配置。铁路承担着大宗货物的运输任务，煤炭产量的一半、十几亿吨煤炭要靠铁路运输，必须与煤炭需求增长情况相衔接，做好煤炭产地和消费地的铁路建设规划。做好煤炭运输大通道的规划是铁路规划的一项重要内容。铁路还承担着粮食、矿石、农用物资的运输任务，也必须与这些经济部门的规划布局相衔接。

改革开放，特别是加入WTO以来，我国外贸进出口货物量迅速增长，铁路也必须与主要外贸进出口港口做好规划衔接。与周边国家的铁路系统相联结也是新的对外开放形势下铁路规划必须考虑的内容。同时铁路还承担着兵员运输任务，如每年的新兵入伍和复员转业军人运输等国防动员的公益性任务，与国防建设密切相关，这需要在更高的宏观层面来做好综合规划。这就是为什么重要行业规划在行业主管部门的工作基础上，要报国家发改委综合平衡、衔接才能形成向国务院的报审稿，由国务院最后审定的原因。

二、铁路中长期规划的编制背景

中国国土辽阔，人口众多，资源分布不均衡，铁路作为最重要的公共交通之一，一直承担着大宗商品、人流的主要运输任务。不仅是改革开放后，自新中国成立以来，如果说能源还有在经济发展低迷时供应相对宽松的时候，铁路运输则始终处于紧张状态。铁路一票难求，春运不堪回首的拥堵状况相信过来人都记忆犹新。铁路承担着大宗货物的运输任务，煤炭产量的一半要靠铁路运输。视觉中国因此火车晚点、服务差、地下黑票横行是常态。每年煤炭订货会如骡马大会，其实分配的不是煤炭供应量，而是能不能拿到铁路运力。随着改革开放后经济的快速发展，铁路越来越不堪重负。

同时，铁路还承担着兵员调动、大学生寒暑假半票、抗灾救灾等公益性任务，所以又被称为准军事部门。铁路部门的经济效益很难计算，计划经济色彩浓厚，投入不足，欠账越来越多。以和公路建设比较为例，改革开放后公路从交通部下放到地方，允许多种所有制投资公路，公路每年的投资达到4000亿元。而铁路投资资金来源单一，靠铁路自身经营收入投资几乎为零。主要靠每吨公里铁路货运收取3.3分的铁路建设基金，粮食等运输还免征铁路建设基金。按当时的运输量，一年可筹集四五百亿元，还要有一部分以新还旧，实际能投入铁路建设的也就三四百亿元。再加上每年发的一部分债，贷点款，每年能投入铁路建设的只有500多亿元，只有公路投入的1/8。

同时，我国的铁路技术虽然有了一些进步，但是国际比较十分落后，电气化铁路和复线比重很小，铁路机车车辆普遍运行速度在每小时几十公里，车厢以蓝皮车为主。而日本自1964年就有了引以为傲的速度达每小时200公里以上的新干线，德国和法国分别开发了动力分散型的ICE、动力集中型的TGV。

但另一方面，一些经济学家受西方一些做法的影响，把铁路说成是夕阳产业，并且以美国在拆铁路为例。这些观点显然是脱离了中国的实际。中国国土辽阔，人口众多，资源分布不均，作为公共交通的铁路运输有着举足轻重的作用，这和有些国家不一样。美国的国土面积和中国差不了太多，美国高峰时有40多万公里的铁路通车里程，随着一些废旧矿山的退出，一些通往矿区的铁路，美国确实废弃了一些。铁路运输也受到发达的高速公路网的竞争，但仍有铁路通车里程20多万公里。而中国在制定铁路中长期规划的2004年，也只有通车里程6万多公里，和美国差距甚远。以美国拆铁路为例，显然是脱离了国情。

朱镕基总理一直十分重视铁路的重要性，关心铁路建设。我记得他在任总理以后的第二年，即指示当时的国家发展计划委员会在1999年的原定铁路建设计划中，当年增加1000公里的建设任务。他在视察完四川回北京后，还特意指示我们要加快内昆铁路的建设。

铁路中长期规划就是在这样的背景下开始编制的，规划的目的要扭转铁路运输滞后于经济发展的问题。铁路中长期规划的编制工作始于朱镕基任总理后的1998年，到2004年初国务院批准，经两届政府，也经历了两任铁道部部长，铁道部为此付出了巨大的努力。

三、铁路中长期规划的主要内容和亮点

新编制的铁路中长期规划的规划期从2003年到2020年，并且提出了2005年和2010年的阶段性目标。除了提出到2020年铁路运营里程达到10万公里、建设客运专线1.2万公里、客运专线时速在200公里以上等量化指标外，还有以下亮点：

一是规划了客货分流的四纵四横快速客运通道。此前，我国的铁路都是客货混运的，所以运输效率低下。

二是在经济发达和人口稠密的珠江三角洲、长江三角洲和环渤海地区规划了城际客运系统。

三是顺应铁路运输方式的变化和进出口贸易需要，在主要枢纽站和重要港口，规划了18个集装箱运输中心站，开行双层铁路集装箱运输。

四是重点规划了北煤南运铁路运输通道，并且与重要海运港口衔接，运能达到15亿吨/年以上。

五是大幅度提高了电气化铁路和复线的比例，达到50%。新增复线1.3万公里，既有线改造成电气化线1.6万公里。

六是规划了西南中越、中老、中缅通往东南亚国家的铁路通道，西北经新疆阿拉山口和霍尔果斯口岸通往中亚和欧洲的欧亚大陆桥。扩大经绥芬河和满洲里口岸，与俄罗斯远东地区连接的铁路通道。这实际上为今天提出的丝绸之路经济带预做了安排。

七是维护国家安全，加大西部路网布局，增强向西南、西北、东北的运力。

八是提高铁路装备国产化水平，大力推进装备国产化工作。

2004年版的铁路中长期规划，规划了客货分流的四纵四横快速客运通道。视觉中国四、发改委对铁道部上报的铁路中长期规划草案的修改

铁道部对铁路中长期规划编制做了大量工作，其间与国家发改委（2003年前为国家发展计划委员会）也做了多次沟通。草案上报国家发改委后，我在征求地方和部门意见基础上提出了以下修改意见：

1.哈尔滨到满洲里铁路是通往俄罗斯西伯利亚地区的主要通道，随着中俄睦邻友好关系的改善，以及振兴东北老工业基地，两国的贸易额增加。但是可能是历史遗留的原因，哈尔滨至满洲里复线只通到海拉尔，海拉尔至满洲里仍是单线，铁道部草案可能忽略了这一点，报来的草案仍是单线，我建议哈尔滨至满洲里应全线改为复线，铁道部欣然接受了修改建议，写入了后来国务院批准发布的铁路中长期规划中。

2.广西北部湾沿海有北海、防城港、钦州三个港口城市，广西一直想依托这三个港口城市建设出海通道。但是广西沿海的北部湾海域水深条件却不够好，航线的水深有的只有五六米深，对于大船进出水深不够，需要加深航道。比较临近的广东湛江港，水深条件较好，有条件建设出海的深水港，所以铁道部的规划中，湖南向南的焦柳线到广西黎塘以后，就折向广东湛江，把湛江作为河南到湘西，再到广西的铁路的终点。焦枝线是三线建设时重要的铁路，这条西部的南北通道的出海口选在了广东湛江，广西当然感到失落。当时马飚同志任广西壮族自治区主席，多次向我反映，希望能将出海口选在防城、钦州。没想到黎塘以后铁路线终点的出海口没有放在防城、钦州，广西和铁道部在这个问题上意见不一致。我经过反复考虑后，认为现在的路网密度还不够，从长远看，通往湛江和通往广西防城、钦州、北海都是需要的，所以建议铁路中长期规划中焦柳线到广西黎塘后，同时规划两条线路，一条通往广东湛江，一条通往广西北部湾沿海港口，把两家的意见都吸纳进来。

3.铁道部中长期铁路发展规划草案中太中铁路（山西太原到宁夏中卫）是在两城市间画了一条直线，这样铁路建设距离最短，但是却绕开了宁夏回族自治区的首府银川。如果太中铁路要经过银川，铁路线就要稍做一些拐弯，增加了线路的长度。我觉得宁夏回族自治区的这一意见是应该考虑的，银川毕竟是宁夏回族自治区的首府，所以商议后太中铁路线经过了银川。

4.铁道部中长期铁路网发展规划草案中，从南疆的喀什到西藏的拉萨沿边境线画了一条弧线，规划了一条新藏线。从路网分布来看，从新疆到西藏沿西南边境铁路线是一片空白，画上这条线看上去使路网规划比较完整，但是这条线的沿线人烟稀少，也几乎没有什么运输物资，从长远看国防建设也许是需要的，但是由于刚刚建设了青藏铁路，正在规划滇藏和川藏铁路，新藏铁路线的建设还可以延后再考虑，所以我主张在这次铁路中长期规划中暂时不考虑从新疆喀什到西藏拉萨沿西南边境的新藏铁路线。在向国务院常务会议汇报时，我特意说明了这一点。时任国务院秘书长的华建敏同志在会上问我，你的意见到底是同意建这条线？还是不同意建？我明确回答，我的意见是这次铁路中长期规划暂不考虑这条线的建设，他听了点了点头，其他的国务院领导也都赞成这一意见。所以后来发布的铁路中长期规划中，没有将这条线路列入。

5.铁路中长期规划中，还有一条从新疆的哈密到内蒙古临河画一条直线，这样可以使北京到新疆有一条直线距离最短的铁路线相连。这条铁路线经过的地段也都是一些荒漠和人烟稀少的地区，但是长期以来中国东部通往新疆只有从连云港到兰州、再从兰州到新疆这条欧亚大陆桥，所有通往新疆乃至中亚和欧洲的货物和人员都只能经过这条铁路线。而且这条铁路线起自连云港，经徐州、郑州、西安到兰州，如果是从东北、华北来的货物或人员都要绕道到这条线上，增加了运输距离。所以从方便东北、华北到新疆，从哈密到临河铁路距离最短，是十分必要的，可以改变单纯依靠连云港至新疆这条铁路线运输的现状，增强了东部地区与新疆的铁路交通联系，无论从经济意义还是国防安全考虑都是十分重要的。所以在向国务院汇报时，我特别强调了这条线路虽然经过地区也是荒漠和人烟稀少，但是应当优先考虑建设。国务院审议时采纳了这一意见，将哈密至临河铁路线列入了铁路中长期规划。

6.铁路中长期规划中故意留下一个漏洞。由于对建设中国的高速铁路网，此前在技术路线选择上，是按磁悬浮铁路建设还是按常规的轮轨高速铁路建设，一直存在争议，后来主流意见认为京沪高铁还是应该按轮轨技术进行建设。铁路中长期高速客运专线采用轮轨高速铁路组网，这样就只在上海龙阳路至浦东机场建设一条长30公里的磁悬浮铁路。这条短距离的磁悬浮铁路只能说是一个样板工程，距离太短，所以有领导人一直希望能够有一条线路按磁悬浮来进行建设。考虑到上海和杭州是两个相邻的经济发达大城市，人员来往密切，距离约200公里，为了平衡各种意见，所以暂时将上海至杭州这一最重要路段，在铁路中长期铁路规划客运高速专线中开了天窗。在上海、杭州之间没有客运专线连接起来，只规划了京沪终点站是上海。杭州至宁波、温州，再沿东南沿海到福建厦门，直到广东的深圳（杭、甬、福、深客运专线），这也是四纵四横当中的一纵。这样，上海和杭州之间的这一重要路段没有规划专用的轮轨客运专线，所以快速客运通道开了一个“不合理”的天窗，以便为今后继续讨论磁悬浮和轮轨方案留下讨论余地。铁道部很明白这一点，当然他们是主张按轮轨高速铁路组成全国客运专线铁路网的，不能让这一重要路段开天窗。所以铁道部一天都没有停止在沪杭间建高速客运专线的想法。在京沪高铁终点上海站的选址上，最初铁道部选在七宝，而不是现在的虹桥站，也有这个因素影响，为了将来将京沪高铁延伸到杭州更为方便。当然现在看，不论上海和杭州间将来要不要建磁悬浮列车线，将京沪高铁和杭甬温客运高铁用轮轨高铁联结成网都是必须的。当时是为了避免争议暂时搁置起来。

在编制铁路中长期规划的工作中，国家发改委和铁道部相互密切配合，互相尊重，对国家发改委提出的修改意见，铁道部完全采纳。

张国宝

国家发改委原副主任，国家能源局原局长。

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