PPP“风暴”反射弧

作者:□ 《民生周刊》记者郑旭

利用PPP变相融资、违规举债已经在个别地方“成瘾”，部分区域政府隐性债务风险的“红色尾灯”越闪越急……

“我们不是业务部门，无法直接回答您提的这几个问题，但您可以发个采访提纲过来……”

这是今年5月的一天上午，在某县级市市委办公楼一间简陋且拥挤的办公室里，外宣办主任轩华（化名）一边接听一家媒体的来电，一边在百度上搜索着与这家媒体有关的信息。

“这几天已经有好几拨媒体朋友来电话问这个事情了。我们这个项目到底怎么了？”面对《民生周刊》记者，轩华担心地问。

事实上，就在记者与轩华见面的十几天前，财政部公布《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（下称“54号文”），对核查存在问题的173个示范项目分类进行处置，并公布了“问题”项目名单及其处置结果。

作为“问题”项目之一，因为“运作不规范，未按规定开展财政承受能力论证”，轩华所在的地方政府财政部门，被要求对该市总投资额超过10亿元的一个PPP项目“限期整改”。

PPP即政府和社会资本合作，它是公共基础设施中的一种项目运作模式，主要适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目。在2013年底召开全国财政工作会议上，这种模式得到支持、鼓励并提出在各地推广，但各地并未有明显的“条件反射”。于是从2014年起，财政部每年都会推出一批PPP示范项目。

示范项目是对PPP项目参与各方的一次考试，借此可以了解PPP项目的实践情况，发现其中的问题，查漏补缺，同时以期发挥榜样带动作用。

截至2017年底，财政部共公布了3批、累计697个示范项目，涉及投资额1.5万亿元。而纳入财政部PPP综合信息平台管理库的项目则超过7000个，投资规模超过10万亿，覆盖了全国30个省份，包括了市政、交通、环保、水利、农业、旅游、养老、教育、文化、体育等18个行业领域。

从“不屑一顾”到“燥热追捧”，地方政府对于PPP态度的变化，更多源自财政收支矛盾的压力。压力加剧，利用PPP变相融资、违规举债就会在个别地方“成瘾”，部分区域政府隐性债务风险“红色尾灯”越闪越急……

直至PPP“风暴”骤起、戒瘾防险的“清火”政策风口洞开，很多地方开始意识到：今后，恐怕难以再将PPP作为融资新手段、新渠道、新平台了。

“92号文”横刀立马

如前文所述，虽然过去4年是P P P成长期，但暴露出来的问题也很多。2 0 1 7年全国两会闭幕之后，在一次小范围的专题研讨会上，与会专家开门见山地指出，PPP的初衷是提高公益项目的运营效率，强调运营环节，可是有些地方只是将其视为融资途径，大量推出政府付费类项目，重引资轻运营，缺乏清晰合理的盈利模式和运营管理标准，政府回购、明股实债等变相融资问题突出。

“特别是在一些建设周期长、资金需求大的基础设施领域，有不少地方都是以穿行PPP这条‘水下快速通道’的方式来解钱紧之困。”专家强调说。

究其原因，有观点认为，随着新预算法实施，传统的地方融资平台被剥离政府融资功能，导致PPP模式日益成为政府债券之外重要的举债通道。

根据财政部全国PPP综合信息平台项目库第8期季报披露的情况，如果按回报机制来进行统计，在管理库的项目总数当中，截至2017年第三季度末，有39.5%属于政府付费项目，如果算上政府市场混合付费的“可行性缺口补助类”项目，占比达到近80%，而且从2016年以来这一比例呈逐季提升之势；而如果按管理库项目的投资额来统计，政府付费项目和可行性缺口补助类项目的占比则已经超过了80%，其占比同样也是逐季上升。

2 0 1 7年1 1月，财政部金融司负责人公开表示，将组织开展项目库集中清理，对不具备条件、没有规范开展“两个论证”的项目，特别是不具备公共产品属性、资本金不到位或资本金穿透后不是自有资金、没有建立长期按效付费机制，以及过度依赖政府付费的项目，要予以剔除。

“一场决定PPP市场未来走向的‘风暴’已经形成，即将抵近……”财政部负责人话音刚落，有财经自媒体人便在自己的微信朋友圈里发表了“预言”。

一语成谶，风暴骤起。

当月，为进一步规范PPP项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量，财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（下称“92号文”）。

《民生周刊》记者梳理发现，“92号文”提出了“存量项目优先、政府付费类项目审慎开展”的入库原则，并对“内容或条件违背PPP模式本质的项目不得入库或应退库”进行了明确。同时，要求“前期程序不合规、不到位的项目不应入库或将退库”。

有专家指出：“‘9 2号文’以横刀立马之势公布，提出了PPP项目入库和退库的‘负面清单’，掀起的是一场集中清理PPP项目的‘风暴’，表明了国家层面对不符合规范的PPP项目进行集中清退的坚决态度。”

“54号文”毫不留情

事实上，这场“风暴”并未因2017年的结束而终结，而是一直持续到了2018年的3月。

根据财政部PPP中心公布的PPP清理结果显示，截至2018年3月末，财政部综合信息平台已累计清理管理库项目1160个，累计清减投资额1.2万亿元。

这意味着，在财政部综合信息平台的项目中，已有约14%的PPP项目被清理，清减投资额则占总投资额比重接近10%。

除了上述1.2万亿元PPP项目被直接清理出库外，财政部对已经分三个批次公布、意在发挥榜样作用的示范项目也毫不留情。

前文有表，今年5月，财政部通过“54号文”，对核查存在问题的173个示范项目分类进行处置，并公布了“问题”项目名单及其处置结果。其中，30个项目调出示范项目名单、清退出全国PPP综合信息平台项目库；54个项目调出示范项目名单、仍保留在全国PPP项目库中；89个项目需在6月底前完成整改。所涉及的“问题”项目总投资为6703亿元。

此外，《民生周刊》记者注意到，此次涉及的173个“问题”项目，有半数以上是财政部在2016年公布的第三批示范项目，且多为环保、教育、医疗、城镇开发等等和民生相关的行业领域。

不仅如此，记者还发现，这些“问题”项目的社会资本方以中央和地方国有企业为主，民营企业作为社会资本方与政府合作的项目寥寥无几。

以轩华所在地方政府为例，涉及的“问题”项目属第三批示范项目，行业领域为“城镇开发”，其社会资本方为一家国内企业排名前60位的央企。

一位不愿具名的咨询服务机构负责人认为：“如果这些有问题的项目不被清理，那么因P P P模式带来的地方债务风险隐患将更大。”第四批示范项目已在路上