提升国家治理有效性的基本框架
关键词 国家治理；有效性；国家认同；治理效率；治理效益
DOI: 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.06.007
党的十九大报告指出，中国已经进入中国特色社会主义新时代，“社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[1]为了处理好国际国内两个大局和社会主要矛盾转化带来的挑战，继续坚定不移地深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，提升国家治理有效性，是中国未来较长一段历史时期政治发展的重要任务。
国家有效治理：挑战与核心关切
当今世界，人口、资源在全球范围内的快速流动一方面带来财富和人力资源的流转和争夺，另一方面带来族群、文化、社会融合等一系列与认同相关的问题，对各国政府形成了形态各异的共同挑战。
首先，人口以快速的合法非法形式在全球流动，各国都不同程度地面临国家认同危机。近年来“逆全球化”潮流和基于种族、民族、宗教、性别、语言、文化等群体共性身份而要求获得“承认”[2]的呼声越来越多，不管是在以宗教教派成员身份作为身份认同最终决定因素的中东地区，还是一边骄傲于多元文化主义一边又高呼“美国优先”的美国，抑或是种姓传统仍然浓重的印度，以及各种阻挠国家和平统一杂音不断的中国，都有一些群体以各种激进方式宣示自己的存在，形成对国家认同的撕裂。
其次，国家间的竞争正日益聚焦于国家对民心的凝聚力上。随着人类空间探索和信息技术的进步，传统的国家安全观已经动摇，各个国家都不同程度地在包括政权安全、国土安全、国民安全、国家利益安全等在内的综合立体化的国家安全体系方面存在漏洞，国家治理的结构体系和制度体系仍在，但安全感似乎正在成为一种全球稀缺品。在经济不断增长而贫富差距却不断拉大的过程中，各个国家在平衡经济发展与福利分配方面的能力正捉襟见肘，不同程度地在面临着“有权力缺权威，有承认缺信任”的塔西佗陷阱吸力。如何以过程效率和结果效益凝聚民心，也成为各国反思和优化治理的重要问题。
在这种情况下，各国都在努力提升国家治理的有效性，增强本国政体结构和制度体系的向心力，进而维持和增强国家竞争力。那么，提升国家治理有效性又需要关注哪些因素呢？无可否认，国家治理有效与否，在国民规模稳定的前提下，首先在于是否有一个强有力的政权来代表国家，具体体现为基于一定组织结构和制度规范来行使国家权力的治理群体。这个群体不仅需要有以达成善政良治的权力能力来维系国家的强大，而且也要有捍卫善政良治的权力制约来确保国家不陷入衰败。这套组织结构、制度规范和治理群体的行为共同形成全体国民可感知、可表达、可测量的持续而稳定的安全感、发展信心和共享成果，由此形成相对稳定而积极的民情。于是，有力而明晰的政权行为与稳定而积极的民情在一定的制度框架下相互强化，共同维系国家的有效治理。据此，笔者认为，国家认同、国家安全、治理效率和治理效益已经成为国家有效治理的核心关切。
在中国特色社会主义进入新时代后，中国更需放眼世界，立足本国实际，凝聚国家认同，维护国家安全，提升治理效率和治理效益，坚定不移地为实现中华民族伟大复兴而努力！图为北京国贸大厦周边夜景。首先，国家认同直接关乎国家的基础，决定着一国成员范围的确定性和稳定性。在现代国家，“人民”“国民”等称谓和国籍、身份证件仅是国家成员资格的标志，但并不能由此自然凝聚国家认同，只有在这些标志中赋予了权利义务和共享的文化价值意义之后，一国成员才享有与现代国家治理相匹配的公民资格[3]。以美国为例，早在2004年，亨廷顿就针对美国人口变化对美国可能带来的认同危机[4]。而预计到2040年，非西班牙语白人将成为少数族裔，西班牙语人群总体上处于较为贫困的状态[5]，这种主体人群结构性的变化直接影响着美国的国家认同导向可能的两杈。
其次，国家安全是国家有效治理的前提。以人民的安全安心为宗旨的国家安全早已超越了地理意义上的边疆安全，是包括国家的战略和延伸利益在内的综合体。其中，政权安全和社会安全最为紧要。政权安全贯彻政权组织通过价值、组织、制度和行动来塑造和维系符合国家实际的稳定的政民权威—服从关系，如果得不到保障，国家治理活动所依赖的组织结构和秩序就会陷入动荡。社会安全是社会公众最具直感的安全领域，直接影响社会公众对政治—社会秩序的心理变化。不仅包括人身和财产安全，而且包括社会信任。人身和财产安全并不必然导向稳定的社会信任，社会信任是体现人作为“一切社会关系的总和”[6]在人际联系方面的稳定性，受政治—社会秩序的塑造，欺骗和流言盛行会导致社会信任程度低，不仅影响社会安全，而且会侵蚀政权安全。
再次，国家治理体现为国家统治和管理两大职能的落实过程，治理的效率高，意味着单位时间内国家治理体系运转顺畅，也即勤政。国家治理效率在各方面都有所体现。一是制度提供的效率，制度提供是不是及时，不仅是一个制度化的问题，而且是一个在包容新事物和维护政治—社会稳定有序发展的问题。同时，制度提供还意味着对不符合时代要求和人民需求的制度予以论证，进而或修订或摒弃。制度提供还需要以实体制度和程序制度之间的配合弹性来保障制度的运转效率。二是促进经济发展的效率，主要是从企业视角对营商环境进行塑造和优化，这不仅需要看政府自身运转的效率，而且需要看政府面向市场进行审批、监管和运用各种政策工具矫正市场偏差、补白市场失灵方面的效率。三是公共服务的效率，公共服务的效率并不能由政府一家来保证，换言之，政府需要保证的是基本公共服务的效率，但这并不意味着政府对非基本公共服务效率就没有保证的责任。毋宁说，非基本公共服务的直接效率由提供者负责，但政府需要承担起非基本公共服务的间接效率责任，如服务质量的监测和纠偏等。四是回应社会需求的效率。不仅表现在对需求的收到性回应，而且包括对需求的满足性响应上。收到性回应仅能起到告知作用，即向需求反映者反馈收到需求这个事实，但并不能由此使需求反映者获得满足，只有在对需求进行分析处理之后的反馈才可能使需求反映者获得满足或者减除不满。因此，回应需求的效率包括从收到性回应到满足性响应整个过程的考量。
最后，以正向治理绩效为体现的治理效益关涉社会公众的获得感和公平感，意味着国家治理绩效得到社会的认可。主要体现在两个方面：一是治理成本责任的节约性。政府自身廉洁总体上能够降低治理成本，但廉洁政府并不意味着廉价政府，廉价政府意味着政府开支项目的减少、低赋税和政府公职人员的负责任[7]。因此，治理成本责任的节约性还意味着在明确治理责任的基础上明确问责的程序与结果，即良政。二是治理绩效的共享性。以人民为中心的国家治理，其目标在于治理绩效为人民所共享，也就是实现良治，首先是经济发展的成果由社会共享；其次是社会整合，即减少社会排斥，增进社会的包容性，保证人民有持续的平等和尊严感；最后是基本公共服务的共享性，即人民不分性别、民族、户籍等因素在一国之内的任何地方均可按照制度规定自由享有教育、医疗、住房和文化等领域的基本公共服务。
在复杂多变的国际格局和矛盾纷繁变化的国内形势下，中国的国家治理尤其需要从国家认同、国家安全、治理效率和治理效益四个方面努力提升国家治理的有效性。
一、着力凝聚国家认同近年来，中国资本和人才外流严重，尽管出国留学人员回国就业的比重在增加，但从各国投资移民数据上看，中国高净值人群申请投资移民数量近年来都稳居全球第一[8]，其深层原因在于高收入人群国家认同感下降；“三股势力”合流反映了一些少数民族地区国家认同的退却；港独、台独势力的叫嚣也反映出国家认同已经成为国家和平统一必须要面对的难点之一。因此，提升国家治理的有效性，须把凝聚国家认同当作头等大事细致地下功夫。
一方面，正如著名历史学家汤因比所指出的，“……就中国人来说，几千年来，比世界任何民族都成功地把几亿民众，从政治文化上团结起来。他们显示出这种在政治、文化上统一的本领，具有无与伦比的成功经验。”[9]历史上多次民族大融合留下的丰富政治文化遗产为当代中国的国家认同提供了经验；另一方面，中国领导层和人民也有这样的决心。党的十九大报告指出，要“深化民族团结进步教育，铸牢中华民族共同体意识，加强各民族交往交流交融，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起，共同团结奋斗、共同繁荣发展[10]。”需要注意的是，传统意义上的民族主义并不能充分提供凝聚国家认同的向心力，立足传统且与时俱进的价值观和政策引导更为重要。因此，着力凝聚国家认同，需要价值观和政策的相互配合，为中华文明注入国家认同的团结性因子，通过教育政策和教化责任的承担不断塑造文化向心力和强化中华民族的国家认同。
一是切实强化国民意识教育，增强国家共同体意识。就国家认同这一繁重课题而言，公民教育应当成为现代国民教育体系中的重要内容。惟其如此，才能够打造中国治理体系和治理能力现代化所需要的精神动力和人才储备。因此，需要在中小学教育中增加公民教育的分量，让社会成员从小就形成对宪法的敬畏，对公民身份平等的认识，对权利和义务同等重要的认识，增强其责任意识。同时，逐步开放人民代表大会和政治协商会议、政府工作会议的现场旁听教育，使人民群众了解国家政治制度及其运作，增强下一代对中国制度和道路的自信。
二是调整语言文字和民族宗教相关政策，强化中华民族共同体意识。中国是统一的多民族国家，各民族一律平等，公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务。中国历史表明，通用语言文字是保存和延续文化、凝聚中华民族向心力的重要载体。2001年1月1日起施行的《中华人民共和国国家通用语言文字法》确立了普通话和规范汉字作为国家通用语言文字的法定地位，香港基本法和澳门基本法也都规定了中文是正式语言（语文）。可考虑对《中华人民共和国国家通用语言文字法》进行小幅修订，如将其第四条“公民有学习和使用国家通用语言文字的权利”修订为“公民有学习和使用国家通用语言文字的权利和义务”，增强以通用语言文字凝聚国家认同的作用。此外，政府需对既有民族宗教政策进行检视，编制民族、宗教知识教育规划，在社区和学校中进行宣传，明确司法和行政在秩序维护中的平等公民身份导向，并将民族问题从宗教问题中剥离，以宗教问题而非民族身份为抓手来处理问题，淡化民族身份导向，最大程度地实现人民团结。
二、维护国家安全
在总体国家安全观布局下，中国需要着重维护政权安全和社会安全。
一是以维护权威—服从关系为要义维护政权安全。政权安全是国家治理现代化的基础，确保以人民的心理认可和行为服从为政权权威的体现，是政权长治久安的首要任务。《孟子·告子下》曰：“入则无法家拂士，出则无敌国外患者，国恒亡。然后知生于忧患而死于安乐也。”维护政权安全就在于使全体人民认同并捍卫本国的价值观和制度体系，首先在于维护权威结构和秩序。目前，中国正在进行的党和国家机构改革是在以调整结构的方式加强权威，国家各层面的反腐和已经开始的扫黑除恶则是在整肃政治—社会秩序，同步加强的文化、生态等各方面建设都是在提升人民对权威运用效果的认可。但政权安全还需要社会层面和公民个体对政体的自豪感和对国家发展拥有坚定的信念，以上下同欲、良性互动来形成稳定的权威—服从关系，消解各种社会矛盾和外患，共同推进国家有效治理。
二是以增进社会信任为目的来维护社会安全。中国维护公民个人人身、财产安全的法律制度框架相对成熟，联合国毒品和犯罪办公室的数据显示，相较于世界上大多数国家，中国的故意杀人犯罪率长期以来都处于极低的数值，安全性在全球位居前列[11]。当前需要加强的是全社会对宪法等法律的尊重和遵行，增强对各社会主体行为的稳定预期，以此作为增进社会信任的基础。同时，需要尽快加强社会信用体系建设，但应避免社会信用体系建设的碎片化和随意侵犯公民个人隐私的情况。具体来说，建立在公权力基础上的社会信用体系和市场商业运营中的社会信用体系在标准、执行和监管方面都需要保持一致，且保持信息互通，并经得起交叉检验，以避免侵害公民和机构的合法权益。同时，社会信用体系建设还需要以不侵犯公民个人隐私为底线，以明确而严厉的制度和程序、流程确保公民个人信息资料得到妥善保护，对于不当和随意泄露公民个人信息资料的行为予以严惩。
三、优化治理效率
治理效率往往是国家治理体系动态稳定状况和国家治理能力是否与国家治理需求相适应的体现。中国目前仍然处于国家治理体系和治理能力现代化进程中，优化治理效率，还需要在以下四个方面提升运转速度和顺畅程度。
一是提升制度提供效率。制度提供包括制度制定和制度执行。提升制度制定的效率，一方面需要进一步完善制度制定的程序来确保制度制定的科学化民主化，另一方面也不能将效率等同于速度，而是需要在时限内按照程序严谨而充分地了解民意吸纳民智，平衡各方利益，防范各种风险，使制度的制定在程序和内容方面都能够具有可行性和实际操作性，这就要求政府内部加强行为、标准等方面的协同整合，以正当程序避免部门利益凌驾于公共利益之上。制度执行效率更多地依赖各层级政府和相关部门间的配合，这更是一个复杂的过程。首先，地方政府特别是基层政府往往是直接面向社会公众的最为综合的制度执行者，制度执行的环境也更加复杂，对制度执行的能力和艺术要求也更高，因此，提升制度执行的效率首先要求所执行的制度制定的质量要高。其次，即便制度质量高，也不可能完全穷尽制度执行中的各种情形，因此，制度执行需要有合理的自由裁量区间，使制度执行者特别是一线制度执行者有因地制宜相机行事的可能。这就需要进一步加强对制度本身的深度解读和对制度执行者能力的培养，探索制定诸如制度手册或操作流程之类的执行规范。同时，向一线执行者进行充分授权，增强制度执行的灵活性和实效。
二是提升政府与市场和社会力量间的合作效率。十八大以来，政府简政放权的力度不断加大，政府自身的改革不断深化，由此带来了政府、市场和社会之间功能组合各种新的可能，如在基础设施、社会服务等领域政府和社会资本合作模式（PPP）的探索日渐拓展，给了人民以更多的选择权。再如，“亲清新型政商关系”的提出传达了强烈的政府与市场关系的动态调节信号，意味着政府和市场主体需要以创新导向、友善营商环境为目标来进行合作。需要注意的是，这并不意味着政府因此放松对市场的监管，而毋宁说政府正在以加强对消费者权益保护的基础上对市场进行全过程监管，促进产品和服务质量的提升。同时，还需要进一步探索更为多样化的路径，加快清除诸如政府资金使用等方面的障碍，促进政府与社会力量在养老、社区照护等领域资金、人员、设施等方面合作的流程规范化、便捷化。
三是提升规划和延伸基本公共服务的效率。基本公共服务的有效覆盖需要物理规划硬件与服务供需软件相结合，不仅需要从人均设施比考虑，而且需要从到达性和可获得性的效率来判断。因此，需要改变既有的城乡规划思维，将人民群众的多方需求与城乡规划的硬件设施结合起来做规划，并通过信息技术手段延伸基本公共服务。例如城乡社区公共图书馆、社区医院、公用体育设施、公共活动空间等的布局就需要不仅从物理距离来规划到达性和可获得性，还需要用智能管理方式和信息技术手段转化来增强这些公共设施和与之关联的基本公共服务面向居民的到达性和可获得性的方便程度。
四是提升有效回应效率。人民对美好生活的向往是复杂分层分域的，也是因地因时因事而不断变化的，政府一方面需要开放更多更通畅的互动渠道，另一方面需要加强反馈能力建设，即对人民群众通过各种渠道反映的意见、建议、评论等进行及时有效的回应。十余年来，不少地方政府通过电视、互联网等加强与群众的互动，倾听人民心声，及时处理问题，如辽宁“民心网”、芜湖“市民心声”等都建立了有效监督和执行机制，不仅有效回应了人民群众的利益表达和利益诉求，而且积累了地方民生相关大数据，对于优化公共服务、增强政民互信都发挥了促进作用，这些经验都值得在认真梳理的基础上进行丰富，形成政民沟通战略，在更大范围内传播。
四、提高治理效益
治理效益体现为国家治理的结果，提升治理效益，需要对治理结果本身采取回溯性优化，确保国家治理成果分配的公正性。
一是加强全社会的廉政激励，既确保政府有能力改善治理，又能够约束公共权力在法治轨道上运行。首先是需要将包括党政机关、事业单位、国有企业、承担公共职能的非营利组织等所有公共部门信息纳入信息公开范畴，促进监督环境优化。其次是加强问责制度化，区分政治问责、行政问责和法律问责，切实在责任与权力之间建立起可操作的对应关系。再次是加强公职人员的正向激励，完善公职人员伦理规范，从工资福利和精神荣誉两方面共同提升公职人员为人民服务的自豪感。最后是以灵活多样的宣教方式在全社会加强与社会主义核心价值观相配套的廉政教育，厚植风清气正的廉政社会土壤。
二是加强美好生活的共建共治共享。首先，政府在推进市场改革的同时，需要进一步以收入分配为杠杆提升分配公平，既为劳动者营造多劳多得的政策环境，又为弱势群体兜好底线，同时给全体人民以稳定适度的社会心理预期，使人民群众对改革红利的共享感可持续。其次，加快户籍制度改革，鼓励各地出台包容和无差别融入政策，对城乡建设者提供公平的生活和工作环境，减少社会排斥，弥合群体沟壑，促进社会整合。最后，鼓励基本公共服务提供方式的多元化和温情化，增加人民群众的选择方式，吸引人民群众负责任地参与到社会建设当中。
综上所述，当今世界正在发生前所未有的深刻变化，国家治理的有效性已经成为当今世界各主要国家关切的核心问题。在中国特色社会主义进入新时代后，中国更需放眼世界，立足本国实际，凝聚国家认同，维护国家安全，提升治理效率和治理效益，坚定不移地为实现中华民族伟大复兴而努力！
[作者系中央党校（国家行政学院）教授]
（责任编辑：甘冲）
[1]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，http://www. xinhuanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm.
[2] Charles Taylor, Multiculturalism: Examining the Politics of Recognition, Princeton University Press, 1994.
[3] 公民资格的构成包括平等的公民身份、公民权利、政治权利、社会权利和公共责任基础上的公共精神，具体理论阐述请参见褚松燕著《权利发展与公民参与》，北京：中国法制出版社2007年版。
[4] [美]塞缪尔·亨廷顿著，程克雄译，《我们是谁：美国国家特性面临的挑战》，北京：新华出版社2005年版。
[5] U.S. Census Bureau, Overview of Race and Hispanic Origin: 2010； Current Population Survey, 1968 to 2012 Annual Social and Economic Supplement, https://www.census.gov.
[6] 马克思：《关于费尔巴哈的提纲》，载《马克思恩格斯选集》（第一卷），北京：人民出版社2012年版，第135页。
[7] 马克思：《法兰西内战》，载《马克思恩格斯选集》（第三卷），北京：人民出版社2012年版，第101-105页。
[8] Pew Research Center, Origins and Destinations of the World’s Migrants,1990-2017, http://www.pewglobal.org/2018/02/28/global-migrantstocks/.
[9] [日]池田大作、[英]阿·汤因比著，荀春生等译，《展望21世纪——汤因比与池田大作对话录》，北京：国际文化出版公司1999年版，第283-284页。
[10] 同[1]。[11] United Nations Office on Drugs and Crime, Global Study on Homicide, 2017. http://www.unodc. org/gsh/ .