北京市节能减碳行政执法内部程序的规范与监控

作者:文 _ 王超北京市节能监察大队

　　摘要：政府部门一直把有当事人参与的外部程序作为规范行政执法的重点，严格恪守诸如“二人执法”、“事先告知”、“举行听证”等外部程序，但对于执法内部程序的规范，没有给予足够重视。有学者呼吁，中国未来的行政程序立法应走“内外兼修”之路，完善执法内部程序将是政府部门推进依法行政、规避法律风险的必然选择，也将是建设法治政府的“最后一公里”。

关键词：行政执法；内部程序；能源执法；专家参与

所谓行政执法内部程序，是指行政机关在开展行政执法过程中必须遵循的不涉及相对人的行为程序。由于外部程序直接影响当事人权益，长久以来政府部门出台地方法规、规章及规范性文件指导和约束外部行为的实施。然而，对于内部程序却没有给予足够的重视重视。本文旨在以北京市节能减碳执法法律规制的视角，反思执法内部程序，以期规避执法风险，提升行政执法活动的法律品质。

1 行政执法内部程序法律规制的意义

内部行政程序是行政执法不可缺少的环节，如同一台复杂机器内部的“生产流水线”，构成外部程序运行的前提和纽带。如执法人员的遴选、证据的采信、专家的意见、集体讨论的决定，甚至行政机关负责人的审查。因而，内部程序深刻影响当事人的权益。但是，迄今为止，关于内部程序的一般规定相当匮乏，多数法律对内部行政程序也缺乏足够明确的规定（表1）。

由表1可知，共有4部法律、1部地方法规、1部部门规章、1部地方规章中的21条法规就北京市节能减碳执法内部程序做出了规定。主要集中在执法人员回避、案件移送、调查取证、审查决定、申请法院强制执行等环节，且大多停留在原则性、规范性层面，缺乏具体的操作程序。如《北京市节能监察办法》对当事人提出复查申请的，应当在收到复查申请之日起15个工作日内将复查结果告知用能单位。复查申请经行政机关决定将启动结果告知行为，这样的决定审批意义和效果不亚于处罚决定书的决定签发，如何审慎妥当地执此过程也无具体说明。

2行政执法内部程序的规制原则和方式

对内部程序的规制既要考虑促进行政理性和公正，也要考虑到执法工作的灵活性和时效性，将合理和节制作为基本遵循的原则。规制的重点在于规范那些对当事人权利产生重大影响的事项和程序。即使是直接影响当事人权益的内部程序，也不必一一规定，如行政机关负责人的集体讨论制度，提议、召集、记录、发言顺序、主持等环节。

由于现行法律中对内部程序规定十分有限，行政机关自我规制将成为行政执法内部程序规制的主要方法。然而，不同领域和不同地区行政管理的复杂性，决定了法律、法规对内部行政程序不可能做出统一、周详的规定的。行政执法机关根据实际情况，自行制定程序性规范，实现对内部程序的自我约束，是现实必须，更是值得肯定的。如北京市发展改革委就固定资产投资项目评估和审查工作制定的《关于印发优化营商环境调整完善北京市固定资产投资项目节能审查意见》。但规范性文件制定本身须遵行法定程序，制定过程程序价值较大于效率价值的追求，与强调效率和公正的行政执法活动存在隔阂。实践中，对于行政执法活动内部程序的规制，更为科学、合理并具有推广意义的，是通过执法文书的形式履行内部程序规定。北京市在节能减碳执法工作中，49份执法文书中包含了18份内部程序文书，通过规定审签、用章行为限定了内部程序的履行。

3内部程序中的专家参与

节能减碳执法工作涉及的法律、法规、规章众多，赋予行政机关的职能丰富且具有较强专业性。如《节能法》第七十六条赋予行政机关对能源审计机构出具的审计报告审查职权，执法人员如果不借助外力，聘请节能专家对技术报告进行鉴定，是很难对报告内容的真实性做出认定的。再比如北京市《碳排放权交易决定》第四条第二款要求行政机关对重点用能单位根据配额排放二氧化碳，如果不外聘碳管理专家进行二氧化碳量的技术核查，行政机关也很难做出最终的处理决定。由此可见，以节能减碳执法为代表的专业执法越来越多地依赖专家参与，专家意见逐渐成为行政处理决定的重要依据。

目前执法中专家参与的形式主要有两种：专家鉴定和专家核查。前者提供终局性意见，强调权威性；后者提供技术支持，重在实效性。应针对不同形式，适用不同的采买形式，并设置相关程序，以满足执法对专家参与的需要。

3.1专家鉴定

专家鉴定是专家应用专业知识和检测技术，帮助执法人员对当事人的行为进行鉴别、认定。除却现场勘查登记、当事人陈述，鉴定结论是最主要的确定当事人违法行为的证据材料。实践中，当事人对鉴定结论做出的合法性、合理性提出质疑的情况不在少数。鉴于当前尚未建立行政执法鉴定制度，而从事专业节能领域鉴定工作的细分市场较多，各市场中主体较少，因此建议各行政执法机关采取邀请招标的形式确定鉴定机构和专家，既保证竞争性，又回避无人竞标的尴尬。

（1）招标

向3个以上具备承担招标项目能力、资信良好的特定法人或者其他组织发出投标邀请书，邀请书中应当载明招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等事项。

（2）开标

应同提交投标文件截止时间同一时间进行公开进行，邀请所有投标人参加。开标过程应当形成记录，并由参加人签字，存档备查。

（3）评标

组建评标委员会，确定7人成员较为合理，由能源、经济、法律领域专家组成，明确政府工作人员不得参与评标。为保证招投标工作的制度性，应建立评标专家库，每次评标前随机抽取，根据市场变化每两年动态调整专家库人员名单。评标过程中，应重点考察标书中列明的鉴定报告完成时限，专家鉴定的方法及理论依据，相关服务完成情况等。

（4）中标

向中标人发送中标通知书，并于30日内订立书面合同。在合同中要求中标人提供不少于合同总标的5%的保证金，以降低甲方的信赖风险。

3.2专家核查

专家核查是执法人员委托专家通过对当事人现场检测，获得基础数据后，依照国家和行业标准就检测结果做出当事人是否违法的结论。同专家鉴定不同，专家核查报告并不认定违法事实。因此，在引入竞争机制以保证基本的权威性前提下，提高专家核查的实效性更为必要。实践中，为保证执法效率，采取竞争性磋商形式采买专家服务较为合理。

（1）成立谈判组

由行政机关主要负责人、会计人员、法制人员和能源领域专家组成3人以上单数谈判组，其中能源领域专家应为具有副高级以上职称或从事相关领域工作10年以上人员，且不少于谈判组总人数的三分之二。

（2）制定谈判文件

谈判文件应明确谈判程序、谈判内容、合同草案的条款以及评定成交的标准等。

（3）确定邀请谈判的供应商名单

谈判小组从名单中确定不少于3家的供应商参加谈判，重点考量供应商的资质、信誉，并向其提供谈判文件。

（4）谈判谈判小组应当集中与单一供应商分别进行谈判

谈判重点应当是受托方的价格，核查技术及应用的理论，对于谈判文件中做出的实质性变化，以书面形式向所有参加谈判人员做出。

（5）确定成交供应商

谈判组要求所有参加谈判的供应商在规定时间内进行最后报价，采购人根据采购需求、质量和服务等且报价最低的原则确定成交供应商，并将结果通知所有参加但未成交的供应商。

4结语

本文从北京市节能减碳执法内部程序控制出发，对行政执法内部程序控制做了浅显的构想，重点在于说明内部行政程序对于行政执法行为理性化和正当化的重要意义，呼吁内部行政程序应当成为法治政府建设的重要内容。同时，也强调行政机关内部程序管控应把握尺度，防止过分限制行政活动，损害行政灵活性。